航班熔断措施的合法性审视与完善路径

王梓

为应对全球新冠疫情，中国政府确定了“外防输入、内防反弹”的防疫政策。民航局作为国际航空运输活动的主管部门，承担着巨大的外防输入的压力。2020年6月4日，民航局发布了《民航局关于调整国际客运航班的通知》（民航发〔2020〕27号，以下简称《通知》）。《通知》第七条规定自2020年6月8日起，实施熔断奖励措施。熔断奖励措施可分为航班熔断措施与航班奖励措施，即对于满足“熔断”条件或“奖励”条件的航班以熔断指令或奖励指令的形式分别处理。从本质上讲，航班熔断措施是一种有条件的封控措施，目的在于阻断境外传染源。其实效益为此次疫情防控结果所证明，但该措施在取得良好实效的同时不可避免地限制了个体权利。其中，航班熔断措施的主体、标准、限度和权利保障救济等问题值得深思。本文从航班熔断措施的法律属性界定为逻辑的起点，重点阐述分析航班熔断措施的合法性及合理性问题，以寻求其法治化建构的基本路径。

一、航班熔断措施法律属性简析

将熔断机制运用到行政领域，并不是没有先例，以往熔断机制作为一种经济手段服务于行政，常用于管控如土地出让、药品使用等相关领域。例如引入熔断机制以建立药品超常使用预警机制，实现药品的总量控制、限量采购、超量“熔断”。[1]再如以设置土地出让最高限价，在超出限价时，终止土地出让的方式，管控过热的土地市场。[2]航班熔断措施与以往熔断机制在行政领域的运用不同，其具有以下特征：一是灵活性，表现为程序灵活与内容灵活;二是公益性，疫情防控期间公共利益与私人利益的冲突中，保证公共利益的合法合理化;三是可诉性，依学界认可的“权利义务影响”标准[3]，航班熔断措施属于可诉范围。

二、航班熔断措施的合法性审视

一般认为，对于公权力行使的合法性审视要从主体、职权、事实、依据、程序等角度进行。[4]但囿于航班熔断措施并非在具体个案中呈现，而是立足于相对宏观的视角，因而就其合法性的分析主要是将其置于法治的語境中予以审视。合法即是合乎法治，因此，航班熔断措施的合法性问题可从形式法治和实质法治两个层面加以审查。

（一）形式法治的审视

《民航局关于调整国际客运航班的通知》中提到了三部法律，即突发事件应对法、国境卫生检疫法以及民用航空法，以此作为航班熔断措施的上位法依据。通过检索分析可以发现，既有规范虽未明确规定限制航线航班这类防控手段。但仍可以通过对法条中“可以实行交通管制”“可以实施交通卫生检疫”等表述进行文义解释得出该措施的间接依据。例如，虽突发事件下的交通管制措施更多表现为限制通行、限制公交地铁、封闭场所等形式，但航空运输管制同样属于交通管制的范畴。由此，通过文义解释可为航班熔断措施找到其上位法之间接依据。此外，仍需要找到更多直接性规范作为依据。通过梳理卫健委、交通部等部门发布的规章可以发现。早在2003年非典爆发以后，我国就制定出台了《突发公共卫生事件交通应急规定》，对突发公共卫生事件中的应急交通治理作出了规定。[5]具体到民航领域，民航局也于2016制定出台了《中国民航应急管理规定》，对民航领域应对突发事件提供了基本遵循。

尽管已有法律条文表述比较抽象，但仍为疫情下民航局采取航班熔断措施提供法律支撑。可由于表述过于模糊、明确性不足，航线航班管理措施在具体实施过程中得不到具体的法律遵循，易超出法律的框架限制，进而导致航班熔断措施的形式合法性也随之减弱。

（二）实质法治的衡量

符合实质法治即要求公权力的行使不仅要满足形式合法的要求，还要满足合理性要求。因此，对合理性的分析将以最低程度的实质法治——权利保障为标准[6]，从比例原则这一实质要素出发予以审视。从比例原则的三个要求就航班熔断措施的合理性问题进行考察，具体分析如下：

1.航班熔断措施的“合目的性”

合目的性要求对私权的限制必须有助于达到维护所追求的公共利益的目的。[7]就航班熔断措施目的正当性而言，答案已自不待言。但为防止境外疫情输入，是否必须采取航班熔断措施方能实现。在某种相互冲突的利益之间，尚需通过法益衡量实现对个体基本权利最大限度的保护[8]。因此，衡量“人民身体健康”与“个体权利限制”两个法益之间的关系是分析航班熔断措施是否符合比例原则的关键。但不得不提的是就同一防疫措施而言，在疫情防控的不同阶段，防疫措施所追求的目的必然有所侧重。例如此次疫情初期，疫情防控工作的首要目的在于防止疫情扩散，保护人民的生命财产安全。而随着防疫形势的日渐明朗，疫情防控工作的目的考量渐渐地向有序复工复产复学等目标侧重。在多重目标的驱动下，作为限制人员流动配套措施的航班熔断措施其力度也随之改变，航班熔断措施之目的正当性也可能会随之减弱。

2.航班熔断措施的“适当性”

适当性又称为相当性原则，着重于“目的上”之取向，即要求国家机关采取的手段必须能够达到其预期目的[9]。那问题关键就在于航班熔断措施是否有利于达到阻止境外输入病例的目的。这需进行细致的推敲，经民航局官网“民航要闻”公开发布的所有熔断指令的统计，自熔断奖励措施实施以来，被熔断次数超过两次的航班占到了总被熔断航班数量的53%（见表1），甚至国航CA910次航班及南航CZ6044次航班皆是被熔断达到10次之多。

由此，可以看出航班熔断措施并不必然会使被熔断航班后续不再出现核酸检测为阳性的旅客。相反有部分航班即使被熔断后，核酸检测为阳性的旅客反而越来越多。可见航班是否有核酸检测为阳性的旅客与其前次航班是否有旅客核酸检测为阳性没有必然关系。航班熔断措施其目的在于能够通过该措施倒逼国外的航空运输企业、卫生部门、出入境管理等部门加强对进入中国境内旅客的核酸检测力度。而根据前述统计结果显示，其效果并不理想，从而航班熔断措施能否促成目的之达成就被打上一个问号。

3.航班熔断措施的“必要性”

必要性原则又称损害最小原则，要求所采取的措施必须是在能够达到目的的诸多手段中对相对人损害最小的。那么，为了有效防止境外疫情输入，就需要其他更有效且更温和的手段。在维持目前航班熔断基准不变的前提下，应当将防控重点放在入境航班的起飞地，例如要求乘坐入境航班的旅客应当持三天或七天以内有效的核酸检测结果阴性证明。对于像塞尔维亚等疫情有明显好转的国家，可灵活放宽每周入境航班数量限制。实践中，一律划定入境航班数量上限，严格熔断基准等超出必要手段和限度的行为显然是缺乏必要性的。径行使用不仅会对公民、航空运输企业的权利造成一定侵害，也有悖于实质法治的要求。因此，随着防疫形势及治理目标的转变，防控措施也应当随之灵活变化。

三、航班熔断措施的完善路径

（一）立法上增强航班熔断措施的明确性

如前所述，现行立法并未直接授予某一主体实施航班熔断措施的权力，而是将其置于“交通卫生检疫”“中断交通”“限制民航活动”等措施的“大箩筐”中。因此，亟需在立法上增强航班熔断措施的明确性。

一是明确航班熔断措施的前置要求。对于何种类型、何种程度的突发事件可以采取航班熔断措施应进行明确规定，以免出现“高射炮打蚊子”的情形。例如，对于突发公共卫生事件，可以根据《国家突发公共卫生事件应急预案》所划分的四级标准规定启动某一级响应时，可以采取航班熔断措施。

二是明确航班熔断措施的实施主体与实施对象。航班熔断措施针对的是航空运输企业对于航线航班的经营许可权，那么限制该许可权的主体应当与作出该许可决定的主体保持一致。依据我国法律相关规定，诸如《外国航空运输企业航线经营许可规定》与《中国民用航空国内航线经营许可规定》，民航局负责统一管理外航航线和区际航线的经营许可，各民航地区管理局负责管理其所辖区内航线的经营许可。因此，就航班熔断措施而言，其实施主体只能是民航局，这在立法上应予以明确。至于航班熔断措施实施的对象能否扩大至国内航线航班？结合目前国内实际来看是不必要的。理由在于，国际间人员往来以航空运输为主要方式，而国内人员往来方式多样，包括民航、铁路、公路等且并不以民航运输为主。因此，将航班熔断措施的实施对象扩大至国内航线航班，其实施效果必然大打折扣。

三是明确航班熔断措施的程序要求。一方面是措施的决定程序，航班熔断措施不仅限制了航空运输企业的航线航班经营权，还间接影响了消费者的权益。因此，应当经过较严格的决定程序，但由于重大疫情的特殊背景，该决定程序应当适当简化，提升效率。另一方面是措施的救济程序，被熔断了航线航班的航空公司可以提起行政复议，同样由于航班熔断措施的紧急性，在提起行政复议期间不应停止执行，以避免疫情的扩散。

值得注意的是，特殊疫情背景下，效率价值大于公正价值。若是一味地追求公正，将应急措施规定的事无巨细，必定会使行政机关在实施应急措施时束手束脚，无法及时有效遏制疫情的扩散。因此，以上所述之明确性要求，应当在不影响防疫措施高效率实行的情形下，提高措施的公正效益。

（二）构建科学应急决策评估机制

鉴于突发事件的紧急性，决策者往往需要面对前所未有的复杂局面，尽快做出决策。尤其是对于此次新冠肺炎疫情，想要及时做出科学决策就变得更加困难。因此，应当构建风险评估机制，在应急决策作出前进行充分评估，通过明确评估范围，分析风险评估结果，提出多种应对方案，从而选出最优对策，进而达到提升应急决策的科学化水平的目的。

首先是决策作出前的风险评估。决策前的风险评估范围包括社会稳定、社会生产以及社会生活三方面的风险评估。[10]社会稳定风险评估就是要寻找出有哪些因素会引发社会稳定风险，以及各个因素作用程度及作用方式是什么，从而进行分析提出相应对策。其目的在于防止决策作出后影响社会的稳定，例如出现封闭管理的决策引发物资哄抢、航班熔断措施的决策引发“天价机票”等社会稳定问题。同理，社会生产及社会生活的风险评估，就是要评估不同决策的作出对社会生产及社会生活的影响，包括对不同行业的生产以及对人民群众正常生活的影响程度。只有通过充分评估，提出最优的决策方案，才能将相关风险控制在决策者治理的可接受范围内。

其次是决策实施中的成效分析与风险评估。将决策作出前的风险评估延续到了决策实施中，原因在于，由于突发事件的紧急性，应急决策的作出必须注重效率。这就致使决策前的评估极易被简化或忽略，进而导致未被评估出的风险在决策实施中爆发。因此，在决策实施中的风险评估反而更为重要。而决策实施中的成效分析就是要通过对决策的目的，手段及成果进行综合分析，找出影响决策成效的因素，從而通过采取改变决策内容、增加配套政策等方式予以优化。

（三）构建公平合理的补偿机制

在突发公共卫生事件等应急状态下，对公民权利的限制是有限度的，权利主体超出限度的侵害不是行政相对人应当承担的风险。行政应急权力如果没有公平合理的补偿机制做保障，容易在一定程度上导致应急权力的滥用，从而降低公民配合应急措施的积极性。补偿机制有两大功能：一是实现社会公平，二是增强行政措施的合理性。[11]构建公平合理的补偿机制可以一定程度上补充航班熔断措施合理性不足这一问题。

第一，明确规定合理的补偿标准。由于航空运输企业也需承担一部分风险，则不能以其实际损失作为依据来确定补偿数额。对于标准的确定可以参考财政部联合民航局发布的针对民航运输企业的资金支持政策文件，即2020年3月和5月分别颁布的《财政部民航局关于民航运输企业新冠肺炎疫情防控期间资金支持政策的通知》《财政部民航局关于对民航运输企业在疫情防控期间稳定和提升国际货运能力实施资金支持政策的通知》，文件规定国际客运航班以里程及航线的性质（独飞或共飞）为标准进行补偿，国际货运航班以单班飞行里程及最大起飞全重为标准进行补偿。那么同理，航班熔断措施的补偿标准的设定可以被熔断周数为依据，进而划定具体的赔偿区间和对应数额。

第二，采取多样的补偿形式。除资金支持政策外，民航局还制定了一揽子政策为民航运输企业纾困。例如，采取免征民航发展基金、降低机场起降费、航路费、暂停考核航空公司航班计划执行率等航班正常性指标、优化审批流程、提高审批效率等措施。具体到航班熔断措施，除上述形式以外，还可以采取有条件的取消入境航班数上线限制，增添我国与疫情控制良好国家之间的来往航班数（该数不受“最多达到两班”规定的限制）等形式进行补偿。

第三，简化现行补偿程序。目前民航运输企业的补偿程序是申请审核制，即由民航运输企业向民航局、财政部提交材料申请，由民航局审核，报送财政部，再由财政部根据补偿标准向企业和地方拨付资金。该程序虽合理但作为航班熔断措施的补偿程序仍需改善。对此，一方面，提交的材料应当简化，材料只需能够证明航班被熔断的事实即可;另一方面，审核的主体应变更为财政部，民航局作为备案机关，以简化程序。

参考文献：

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[11]戚建刚.极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴[J].中国法学，2010（02）：59-69.

作者：中国民航大学法学硕士

责任编辑：刘小侨