拓展国有企业公司治理的制度优势

摘要：国有企业的存在和发展经过了国营企业、全民所有制企业、现代公司制企业三个阶段，在不同的发展阶段职工代表大会都在促进职工民主管理、拓展基层民主、改进企业治理等方面发揮了重要作用。随着我国商事实践的不断发展和现代公司治理体制机制的不断健全，职工代表大会在国有企业的实际运行中面临着前所未有的挑战。

关键词：国有企业治理;职工代表大会;组织性

中图分类号：D267.1;F271

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.05.006

一、历史溯源：国有企业职工代表大会的制度发展

奥利弗·霍姆斯说：“法包含了一个民族经历了多少世纪风雨沧桑的发展故事，因而绝不能将它仅仅当作一本数学教科书里的定理、公式来研究。为了探究法的真谛，我们必须了解它的过去以及未来趋势。”[1]对国有企业职工代表大会的现状及未来发展方向的探究，必须建立在对其历史变迁充分把握的基础之上。国有企业中的职工代表大会制度从其建立、发展到最终以宪法方式确立的过程，反映了党和国家治理的方针政策在企业领域的部署。职工代表大会不仅是职工行使民主管理、民主权利的制度化场所。[2]该制度设计的本身还体现了国家对人民当家作主、参与企业发展建设权利的重视与落实。我们应该清楚的认识到，职工代表大会制度从发展到成熟是针对党和国家整体政治生活以及企业的单位性质不变而言的，[3]但是，作为决定政策发展变迁方向的国家政治、经济环境以及企业所有制形式却是随着社会实践不断变化的，这导致了我国职工代表大会制度在发展中出现了与现实需要相脱节的现象。

●国营企业阶段

中华人民共和国成立后，为巩固国家政权、恢复国民经济、促进国家工业化发展，我国建立了国营企业。在国营企业的发展过程中，我国十分重视并不断推进职工民主管理的参与和完善。职工代表大会产生后，经历了《鞍钢宪法》《职工代表会议》《工业七十条》的不断进步。1981年《国营工业企业职工代表大会暂行条例》发布，明确规定了职工代表大会的性质和职权，标志着职工代表大会在当时企业发展阶段的基本成熟。虽然职工代表大会对落实国营企业中的民主管理发挥了重大作用，但在高度集中的计划经济体制下，国营企业定位于国家发展经济的工具，它只是国家经济发展众多层面的一部分，是中央政府的附属机构组织。在这样的背景下，党委领导下的职工代表大会更多是为了实现国家的政治目的，增强职工接受党的领导的自觉性，从而增强执政党、国家治理的合法性基础，[4]为推进社会主义民主政治建设，国营企业员工及其管理者的核心利益不存在激烈的冲突和碰撞。职工民主大会在优化企业治理体系和企业职工民主管理方面的作用主要体现在民主选举干部、对企业重大问题经过讨论提出意见建议、对领导人员与管理人员的民主监督等方面。

●全民所有制阶段

全民所有制企业是我国社会主义公有制经济发展到特定阶段为适应经济改革需要的产物。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，明确规定了全民所有制企业按照所有权与经营权相分离的原则实行企业管理，全民所有制企业是自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。毋庸置疑，全民所有制企业作为企业改革的有益尝试，在激发企业内部活力，完善公有制经济体制，巩固国家经济基础方面发挥了重要作用。具体到这一时期的职工代表大会制度也发生了根本性的变化。1981年由中华全国总工会、国家经济委员会、中央组织部拟订的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》第二条规定：“职工代表大会（或职工大会）是企业实行民主管理的基本形式，是职工群众参加决策和管理、监督干部的权力机构。”该条例将职工代表大会明确定性为企业的权力机构之一，赋予了职工代表大会决策、监督、管理等相对较高的职权地位。但在1988年4月通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第五十一条中，却仅仅将职工代表大会界定为职工行使民主管理权力的机构，这种转变事实上削弱了职工代表大会的职权。在全民所有制企业阶段，由于受客观情况所限，无法实现人民对企业的直接管理，职工代表大会在企业中的地位和作用逐渐边缘化。

总之，在计划经济体制下的全民所有制企业阶段，职工代表大会的作用与国营企业阶段并没有明显的差别，主要原因还是由于企业附属于行政机构，是按照上级主管部门的要求进行生产的管理单位。[5]所以建立体现工人阶级权力的职工代表大会制度是企业政治性质决定的内在需要。[3]职工代表大会如何发挥作用与国家的行政管理要求直接相关。

●现代公司制国有企业阶段

随着十一届三中全会的召开，党和国家的工作重心转移到经济建设上来。对国有企业的改革也在有条不紊地推进。随着国有企业朝着现代公司制方向不断深化发展，大批国有企业实际上已经形成了相对完善的现代公司治理架构，股东会、董事会和监事会在法律框架下各司其职，共同推进公司治理。国有企业的经营自主权在现代公司制下得到彰显，国家对国有企业经营管理的直接干预和介入的程度不断降低。而设立之初主要目的是协调国家、企业和职工关系的职工代表大会，在现代公司体制下似乎显得有些格格不入，发挥作用的程度变得十分有限。由此可见，对职工代表大会进行改革，使之更加适应现代化公司制国有企业治理的现实需要，是目前国企改革亟待解决的一大难题。

二、性质重构：职工代表大会制度改革的理念基础

●职工代表大会实践中的适用乏力

国有企业职工代表大会在实际运行中主要存在以下几个方面的问题。一是其定位问题。与股东会、董事会作为企业的常设治理机构不同，职工代表大会的定位是“企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”。它为企业职工行使民主管理的权力提供了渠道和平台，但职工代表大会的权力主要集中在民主审议、民主选举、民主参与和民主监督方面，对企业的经营方针、年度计划等重大事项并没有直接参与决定的权力，导致职工意志往往不能充分地反映在公司的重大决策中。二是其运行效率问题。《全民所有制工业企业职工代表大会条例》规定：“职工代表大会至少每半年召开一次。每次会议必须有三分之二以上的职工代表出席。遇有重大事项，经厂长、企业工会或三分之一以上职工代表的提议，可召开临时会议。职工代表大会进行选举和做出决议，必须经全体职工代表过半数通过。” 以召开会议的方式行使权力，受限于会议形式本身的缺陷，组织召开会议的频率很低，召集会议程序过于复杂，解决问题的效率也很低，无法及时高效地解决随时可能出现的各种涉及职工切身利益的问题。三是职工代表大会决议的执行问题。在现行的法律制度框架下，职工代表大会设临时的或经常性的专门小组、专门委员会与工会相互配合，敦促、监督和保障职工代表大会各项决议的执行，但不论是专门小组、专门委员会还是工会，自身的力量十分有限，缺乏强制力和话语权，使得职工代表大会审议通过的各项议题在执行层面往往得不到充分地贯彻和落实，影响职工代表大会作用的有效发挥。

●职工代表大会有深厚的历史传统根基

《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民是国家的主人，中华人民共和国的一切权力属于人民。基于国有企业是全民所有制的企业性质，在国有企业中，职工是企业的主人，职工有权参与到企业的经营管理中来，企业的经营管理活动和各项决策也必须要考虑职工的切身利益。因此，从国家性质这个角度，在国有企业中设立专门的组织机构保障职工的民主管理权力符合宪法精神。同时，值得注意的是，在“群众路线”的工作方针指引下，我国也积累了丰富的民主管理实践经验，形成了民主管理的历史传统。在创建革命根据地的实践中，建立工厂管理委员会、在企业管理中发扬“三大民主”、生产竞赛和劳模运动等形式就是充分发动群众参与企业民主管理的积极尝试。在抗日战争和解放战争时期，国家也在不断摸索建立适合我国国情的民主管理制度，并发展出了职工代表会议这一全新的民主管理形式。中华人民共和国成立后，我国历任国家领导人都十分重视在企业层面发展基层民主，并形成了许多具有中国特色的企业民主管理理论。伴随着国家治理能力的不断提高，我们累积了丰富的企业民主管理的实践经验。这些经验不仅为我国民主管理的进一步发展提供了宝贵借鉴，也成为了我国企业在新时期发挥基层民主、保障职工民主管理权力的历史根基。在当前的时代背景下，《公司法》应创造诸多机制，方便公民在经济生活中参与民主治理。[7]

●职工代表大会作为组织存在的优越性

企业作为市场竞争中的一个独立的实体，设计一套行之有效、协调各方的组织运行机制，实现企业内部治理层面的优化是企业在市场竞争中取得优势地位的关键。之所以进行国有企业职工代表大会改革，使其作为组织存在于国有企业的治理结构体系中，原因在于相对“大会”这一运行模式，“组织”形式能够更好地发挥其效能。

首先，正如弗里蒙特·卡斯特认为，组织是一个包括怀有目的并为目标奋斗人们的分系统一般，组织运作的一大特点就是其有共同的目标。在《全民所有制工业企业职工代表大会条例》总则第一条及第二条中，虽然规定了设立职工代表大会的目的及美好希冀，但是如此宏观的愿景在激励职工代表大会内部工作人员行使职权时的作用有限，职工可能会因与其职业价值的实现并无多大的关系而没有动力去行使职权，出现消极怠工的情形。而在企业的组织结构中，组织有着明确的共同目标，企业职工在实现共同目标的过程中，结合组织运行中可能会出现的各种实际状况，发挥组织专业化分工的优势去协调解决问题，在这一过程中不仅会使职工对组织产生认同感和归属感，还可以使职工的个人职业价值得到实现，激励职工不断提高履职的能力和责任心，这也有利于更好地捍卫企业职工的民主管理权力，维护职工合法利益。

其次，采用组织的形式，可以实现企业内部的有效分工和协调，从而提高运行效率。在目前的职工代表大会中，其主要构成人员是通过民主选举选出来的职工代表，每次参会的职工代表人数需要达到总人数的三分之二，对人员数量的强制性要求，不一定能保障职工代表大会审议事项的民主性，相反在一定程度上还有可能会导致程序上的繁杂，不利于运行效率的提高。在召开会议次数方面，现行法律规定至少每半年召开一次职工代表大会，但是，企业掌握着是否召开职工代表大会以及何时召开职工代表大会的决定权，这种灵活性的制度安排，虽然看似适应企业经营发展的实际需求，但是不利于切实保障职工参加民主管理的权力。改革职工代表大会，使其作为公司常设机构而存在的组织形式，可以充分发挥组织分工协调的作用。通过民主选举的方式选举出有履职能力且能保护职工利益的代表人，作为组织运作的主要工作人员，按照相应的规章制度使职权的行使变得日常化，这种专业化的分工，不仅可以实现人力资本的优化，还能有效解决职工代表大会以会议形式行使权力的低效率与高成本，提高企业的竞争优势。

再次，组织具有清晰且可操作性强的规章制度作为保障运行的有力手段。为了追求内部工作的协调和效率的优化，改革职工代表大会制度，使其作为组织存在，往往会根据实际工作的需要，对职工代表大会内部的职位、职权、职责以及运行、监督方面的事宜都进行细致的规定。其内部成员在明确的行为规范指引下，可以有效避免消极履職的行为出现，提高履职能力。通过制定严格的执行和监督规范，也可对该组织通过的各项决策议题的有效落实起到保障和促进作用。

三、制度赋能：职工代表大会改革的协调机制

在国家经济建设发展的不同历史时期，国有企业都圆满的完成了其背负的历史使命。在恢复国民经济、巩固国家经济基础、推动经济建设方面发挥了重要作用。自党的十四大提出建立适应社会主义市场经济发展的现代企业制度的国有企业改革目标以来，国有企业改革进入了一个崭新的阶段。为实现建立现代企业制度的目标，国有企业在完善内部治理结构、健全企业法人制度、职工民主管理等方面都进行许多重大尝试，并取得了相当的成果和经验。但是，从目前国有企业改革的效果来看，职工民主管理方面的有些改革措施还存在着一些问题，需要进一步的讨论和完善。

●将职工代表大会作为权力机构的制度构想

在阐述职工代表大会和股东会的关系之前，首先应该认识到职工代表大会和股东会从性质、根本利益到权力行使的方式是根本不同的。具体而言，职工代表大会是企业职工行使民主管理权力的平台，其代表的是全体职工的利益。股东会是公司的权力机关，其代表的是股东的利益。职工代表大会在表决时采用的是民主集中制原则，在该原则下，每个职工代表都有提出自己意见和建议的权力，最后被多数人的意见所吸收。股东会的表决方式采用资本多数决原则，谁拥有的公司股权多，对最终结论的影响就大。在作为组织存在的职工代表大会即“新职工代表大会”和股东会的关系中，由于国有企业的性质即为全民所有，职工一方面不仅是企业聘用的工作人员，还是一定意义上国有企业的所有者。在这种特殊的身份下，赋予职工代表一定程度的决定权，使“新职工代表大会”成为权力机构之一，就有正当性基础。在议事权限方面赋予其对涉及职工权益、劳动保护方面的事项有直接决定的权力;在议事方式及表决程序方面，对事项的表决可由参与表决人数的三分之二以上通过，如果不能达到三分之二以上多数同意，则提交股东会审议决定。这样的制度构建方式不仅可以激发职工参加企业管理的热情和积极性，还可以使股东会在决定公司发展方向等重大事项时，充分考虑广大职工的利益诉求。

●赋予职工代表大会对董事会的监督权

董事会是公司法人治理结构的核心，相对公司股东会的基本决策而言，它是业务的执行机构。因此，董事会能否有效地落实公司的各项决策，成为企业各项工作能否有效推进，企业治理目标能否顺利实现的关键。而在公司中，职工是公司生产要素中最富有活力的部分，[7]公司的运转不能脱离职工而存在。因此，职工也是最了解企业基本情况和缺陷弊病的主体。在职工代表大会与董事会的关系配置中，应赋予前者对后者进行监督的权力。具体来说，对董事会出现可能有损于公司发展和职工权益的行为，新职工代表大会可以要求董事会召开会议对其行为的合理性作出解释，如果职工代表大会的三分之二以上成员认为该行为的合理性不成立，则董事会的该行为就无法进入执行层面。如果双方就此事项的执行与否发生争议，则可以提交股东会审议。

基于职工与董事会的密切联系，职工对董事会及其成员履职行为的积极与否、能力高低以及工作责任心等情况的了解往往十分充分。因此，职工代表大会对不能践行忠实义务和勤勉义务的董事会成员，可以向股东会提出意见，经股东会确认，依据行为的严重性程度进行警告或者停职等处分。在我国目前的公司治理结构中，董事会由股东会选举产生，对股东会负责，董事会如放飞的风筝，其引线的一端始终控制在股东会的手中。[8]但是在实践中，基于国有企业的庞大体量，召开股东会的频次不高，且通过股东会决议的事项往往是一些关乎企业经营发展方向等重大事项。因此，股东会可能对其选任的人员无法达到有效的监督。通过以常设机构存在的职工代表大会可以实现监督的经常性和连续性，也可以使董事会在日常经营管理中对职工的利益与诉求给予一定的考量，进而有效提高董事会的履职能力。

●职工代表大会兼具监督和被监督的双重身份

现有体制下，我国公司内部监督机制存在着多元化的现象，总的表现就是内部监督权的碎片化以及监督机构的分散化。[9]國有企业不仅受监事会、工会、职工代表大会的内部监督，还受党组织、政府国有资产监督管理部门等机构部门的外部监督。在这种多元化的监督机制以及公司法对监事会职权的概括性规定的大环境下，往往出现监事会行使职权不畅的状况，造成公司治理效率大打折扣。2018年，新一轮的党和国家机构改革明确规定不再设立国有重点大型企业监事会和国有重点大型企业监事会主席。在这样的背景下，改革企业监督机制就显得迫切和必要。一方面可在不违反公司法强制性规定的前提下，通过公司自治的方式，从平衡效率和公平两个角度出发，制定能够充分发挥职工代表大会监督职权的自治制度。另一方面，前文所述的制度构想是“新职工代表大会”对切实关系职工利益的各项事务有决定权，虽然职工代表大会的组成人员是由职工自己民主选举出的有能力充分履职的人员，但是也不能就此认定职工代表就能成为职工利益的最好捍卫者，因此，对于“新职工代表大会”作出的可能侵犯切实关系职工利益的各种事项，赋予职工个人民主监督的权力，同时也可以参照《中华人民共和国证券法》规定的“集团诉讼”制度等途径，为职工行使监督权力，维护自身利益提供广泛的维权渠道。

●职工代表大会取代工会统一行使维护职工合法权益的职责

我国工会的基本职责是维护职工合法权益、竭诚服务职工群众。在国有企业成立之初，职工直接受聘于国家，企业职工的类型具有单一性，职工利益具有同一性。企业工会在协调劳动关系、促进民主管理、维护员工福利方面发挥了重要作用。但随着国有企业改革的不断深入，国家对国有企业的干预也在逐渐减少。一方面，国有企业的职工群体出现了基层职工、中层职工和高管的内部分化，不同利益群体的诉求也千差万别。另一方面，企业职工与企业通过劳动合同建立起劳动关系的同时，随着经济迅速发展，出现了临时工、外聘等多种多样的用工形式，工会工作的复杂性和挑战性不断提升。目前工会在运行的过程中面临一系列的难题亟待解决，需要对工会进行进一步改革，使之成为国有企业治理中能充分发挥维护职工利益的有力配套机构。在职工代表大会成为组织存在后，可以实现对职工民主管理等事项的直接管理，而不再需要企业工会作为其闭会期间的组织机构行使职权。因此，在职工代表大会改革背景下，企业工会改革的可能性措施，即将目前工会“通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系”“通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”的基本职责让渡给作为组织存在的职工代表大会，由其统一行使维护职工合法权益的职责。工会可以作为一个“职工联盟”，以联系职工、关心职工、服务职工为宗旨，通过各种各样职工活动紧密地团结职工，增强职工的满足感和幸福感，从而对企业产生认同感和归属感，使工会成为广大职工值得信赖的“职工联盟”。

参考文献

[1]Oliver Wendell Holmes.The Common Law[M]. New York. Brown and Company， 1881：137.

[2]李晚莲.国企职代会实践变迁中的矛盾与国家基层治理[J].求索，2015，（9）.

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[6]蒋大兴.公司法改革的“社会主义（公共主义）”逻辑[J].中国流通经济，2020，（7）.

[7]漆水俊.国有企业股份公司改组法律问题研究[M].北京：中国方正出版社，2003：237.

[8]蒋大兴，薛前强.股东大会授权董事会的法理分析——基于理论与实践的双重解读[J].投资者，2018，（3）.

[9]江平，邓辉.论公司内部监督机制的一体化[J].中国法学，2003，（2）.

作者简介

陈秀丽，吉林大学法学院经济法学博士研究生，研究方向：市场主体法。

责任编辑 李冬梅