提升城市低收入群体生活质量的公共服务策略研究

摘要：当前我国城市低收入群体仍是一个基数庞大的群体，提升这部分群体的生活质量具有重要意义。通过对江苏省泰州市海陵区的调研发现，城市低收入群体面临医疗支出比重大、医疗救助对接梗阻、社会支持有待加强，以及“边缘户”“边缘”等问题。可通过优化医疗支出机制、构建医疗救助沟通机制、加强社区社会资本建设、优化“边缘户”保障政策等措施，进一步增进城市低收入群体生活质量，提升其幸福感。

关键词：泰州市;城市低收入群体;公共服务

中图分类号：D632.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.05.003

《2020年国民经济与社会发展公报》显示，截止2020年末，我国有805万人享有城市最低生活保障。如果按照低保人数的2倍计算，我国城市低收入群体的数量超过1600万。由于种种原因，这一群体身处经济和社会生活的边缘。在新时代，政府应本着尽力而为、量力而行的原则，为这部分群众提供相应政策保障，不断提升其生活质量和幸福感。海陵区是江苏省泰州市主城区，该区城市社区最为集中并又有一定代表性，因此本文以该区城市低收入群体为研究对象。

一、调研对象基本情况

对低收入群体的概念界定有多种方法，如国家统计局宏观经济分析课题组提出的绝对值法、比例法、贫困线拓展法等方法。[1]本研究采用贫困线拓展法，并结合海陵区民政政策实际，将城市低收入群体界定为生活在海陵城区的家庭人均月收入在低保标准2倍以下的具有泰州户籍的人口，具体分类包括：（1）一般低保群体（以下简称低保群体）;（2）家庭人均收入介于低保标准1-2倍之间的家庭中身患大病的个人予以单独保障的“单人保”群体;（3）家庭人均收入介于低保标准1-2倍之间但不享受“单人保”政策的低收入群体（下简称“边缘群体”）。对低保群体主要采取问卷调查法，用配额抽样方法从海陵区的城东、城南、城西、城北、城中街道分别取样20个、9個、28个、20个、9个共86份样本，选取时尽可能考虑了样本的代表性，回收有效样本84份，有效率97.67%。该区“单人保”户共25户，选取其中10个样本进行问卷调查，并对其中的7个样本进行了上门走访。对边缘群体，由于无法获取准确的抽样框，调研方式主要为向民政部门、街道及社区负责人了解情况。

二、海陵区城市低收入群体生活保障面临的主要难题

调查内容包括家庭人口及收支情况、就业情况、教育情况、医疗情况、社会保障情况、社会支持情况。从问卷调查和实际走访的情况看，低保群体和“单人保”群体呈现“老化”特点，平均年龄达65.1岁。从这两个群体的收支情况看，最基础的生活需求基本可以保障，但从生活质量和幸福感的角度看，还有一些突出问题亟待破解。

●医疗支出比重较大

医疗费用是上述三个群体面临的共性难题。调查显示，在84个低保调查样本中，对“目前家中的困难”一项中选择最多的是疾病负担重，占比46.4%，其次是家庭成员需长期照料，占比28.6%。从2019年各项支出看，医疗自付支出占家庭总支出比重最大，平均占比39.85%，比重最大的家庭占到了80%。在10个“单人保”调查对象中，医疗自费支出比重同样达到了较高的34.20%。可见，尽管低保医疗政策能报销大部分医疗费用，但对于本不宽裕的城市低收入家庭来说，医疗自费支出无疑成为一个沉重的负担。对于边缘群体来说情况也类似。

具体而言，在报销比例既定的情况下，有两个问题值得关注。一是部分群众反映，医疗费用贵就贵在自费的药品上。比如有些疾病，必须用医保范围外的药物，因此自付的费用就相应增多，特别是一些需每月用药的慢性病，一年下来是一笔不小开支。二是对“单人保”群体而言，大病初期和“单人保”审批之间的时间差会大大影响这一群体医疗费的支出。一般而言，重大疾病初期的医疗费是较高的，但是“单人保”需要走申请、入户调查、核实、信息比对等多项严格的流程，往往需要1-2个月时间。而在这期间，巨额医疗费已经发生，“单人保”只能保障后续的治疗费用。因此，有街道和社区工作人员反映，前期的治疗费用对患者是个沉重负担。

●医疗救助对接梗阻

笔者调查期间，针对支出型贫困的医疗救助工作正在泰州开展。民政部门联合医保等部门开始主动寻找身患大病的“边缘户”人群，进而将其纳入“单人保”或其他医疗救助范围。基本流程是：（1）通过医保部门在医保系统搜集短期看病超过8000元的群众信息，民政部门初步取得拟救助名单;（2）民政部门通过购买服务的方式，委托第三方机构去核实群众的家庭收入状况，并主动帮助符合条件的家庭进行救助申报;（3）民政部门对申报材料进行审核办理。这一做法由被动等待群众申报转变为主动协助群众申报，体现了党和政府的温情关爱，但同时在具体操作过程中又面临一些梗阻，突出表现在两个方面的对接不畅。一是第三方机构和街道、社区居委会的对接不畅。第三方机构从形式上看比较客观公正，但有时由于信息不对称等原因，很难摸清患病群众的实际情况，存在将不符合救助标准的群众纳入申报名单的现象。而申报名单同时又需要民政部门核实，民政部门一般将核实家庭情况事项委派到具体街道和社区，街道和社区掌握的信息就可能与第三方调查的信息不一致，使审核工作出现反复，加大了救助成本。二是审核方与群众的对接不畅，主要表现为群众在提供家庭信息过程中的“道德风险”。审核方与患病群众沟通的理想状态是群众如实地告知家庭信息，审核方根据标准确定是否符合救助政策。现实的情况是，由于种种原因，为获得救助，少部分群众会选择隐瞒不利信息，导致审核工作存在一定的误报。一位社区工作人员告诉笔者，有一位社区申请大病救助的群众，社区原本以为对其家庭情况十分熟悉，但就在最后审核一刻，信息比对系统显示，该群众所在家庭有一笔几十万的证券投资。

●社会支持有待加强

城市低收入群体因为社会结构变动、自身知识技能欠缺、突发事件影响等因素往往在社会中处于不利地位，除了经济和社会保障的援助，社会支持对增强其生活信心也有积极作用。调查显示，在84个低保调查对象中，对于“您和亲友联系是否紧密”一项，选择“较为密切”“一般”“很少联系”的比例分别为58.3%、26.2%、15.5%，表明仍有一部分群众平时的亲友网络较为稀疏，社会资本不够充足。对于“遇到困难后是否容易得到政府、社区、社会组织的帮助”一项，分别有75%和10.7%的群众选择“比较容易”“非常容易”，表明政府和社会是经常与他们互动联系的。对于“您认为您家能在1-2年内摆脱目前的困境吗”的问卷统计，只有4.8%的人认为可以摆脱，选择很难摆脱和不能摆脱的共占75.9%。这一数据提示我们，这些群众的心态大多是消极的，而这样的心态不利于他们较好地融入社会。究其原因，一方面与低收入群体的人口结构有关。调查显示，84个低保调查对象中，有54个家庭成员数是1人，有23个家庭成员数是2人。这无疑大大限制了这些群众的交往范围。另一方面与低收入群体自身的弱势状态有关。低收入群体受年龄大、劳动能力差、疾患率高等自身因素影响，本身在社会中处于弱势地位，这使得他们的社会交往呈现“弱关系”状态，这也在一定程度上助长他们的消极心态。

●“边缘户”的“边缘”问题

收入处于低保标准1-2倍之间的“边缘户”，是低保户和2倍以上收入群体之间的夹心层。他们既享受不到低保户的特殊政策，生活又十分拮据，抗风险能力较差。一是“边缘”心态。虽然比低保户收入略高，但差别可能很细微，低保户能享受到的救助政策，边缘户却难以享受。这种低保政策差别导致了“悬崖效应”，部分群众存在一定程度的心理失衡。二是“边缘户”申报的意愿不强。泰州市尝试对边缘户进行初步摸底，但有些事实上符合低保1-2倍标准的群众顾虑较多，迟迟不愿申报。一方面原因是目前针对“边缘户”的保障政策较为缺乏，对相关群众缺乏吸引力。另一方面的原因是这些群众或是考虑面子问题，或是考虑认定手续繁琐，或是存在将“边缘户”和大病联系起来的“讳疾忌医”心态。

三、 提升海陵区城市低收入群体生活质量的公共服务策略

●优化医疗支出机制

一是扩大医保用药范围。针对群众反映的有些疾病特别是慢性病用药量大、时间长且不可报销的问题，建议由医保局牵头，对群众反映较多的慢性病用药进行调研，分批逐步将相关药物纳入医保，对使用量大的药物，可以尝试采取带量采购的方式，降低药价，减轻群众用药负担。

二是适当压缩“大病”审核期限。对大病的审核需要站在公正、准确的立场上去把好事办好，如果审核期太长，势必影响群众的就医，特别是一些急需手术且花费较大的疾病。在此意义上，大病救助早一些获批，群众就能减轻一些负担。建议在目前审核机制的基础上，对大病审核特事特办，规定办结时限。同时，在人工“铁脚板”的基础上，借助信息比对的网络数据平台，提升审核效率。

●构建医疗救助沟通机制

包括“单人保”在内的医疗救助制度，为破解群众急难愁盼问题提供了契机，但有些梗阻仍需尽快破解。一是构建民政、第三方协作救助机制。由于委托第三方进行医疗救助审核的工作刚刚起步，经验相对缺乏，同时第三方机构跟其访问的群众接触较少，存在信息不准确的可能性。建议民政部门整合第三方和街道、社区力量，双方沟通协作，形成审核的合力。比如，可以请第三方机构和社区工作人员一起上门核实，以便形成较为一致的数据信息，避免不必要的重复审核。二是构建道德约束机制。针对在医疗救助审核中可能出现的道德风险，建议建立诚信档案管理制度。在审核过程中签订诚信承诺书，对发现的故意隐瞒情况，视程度轻重给予一定的惩戒，比如近3年不予考虑纳入低保和医疗救助。通过医疗诚信机制建设，促使群众养成诚信就医的道德风尚。

●加强社区社会资本建设

社区需求、社区社会组织、社区参与是促进社区建设、构建社区社会资本的“三架马车”。[2]构建社区社会资本对社区群体特别是困难群体尤为重要。针对调查中呈现的部分群众亲友网络较为稀疏，社会资本不足的情况，建议通过实施社区关爱系列行动，多元化提供社区公共服务，进而增强低收入群众的幸福感。一是实施社区需求关爱行动。由民政部门牵头，对困难群众特别是鳏寡孤独者、重大疾病者，提供相应的公共服务，例如为老人提供家庭适老化改造、上门聊天等服务;为重疾患者提供志愿者上门慰问、心理慰藉等服务。二是实施社区社会组织互动行动。社区社会组织是联系社区群众的重要纽带。社区应重视发展各类体育、文化、公益类社区草根组织，吸纳困难群众参与社区组织的活动，也可以鼓励困难群众建立自己的互助小组，在相互帮助中增强生活的信心。三是实施社区参与融入行动。以社区议事会为载体，鼓励困难群众积极参与社区事务和社区建设，在经常性的社区参与中，结识更多的新朋友，扩大自身的交往网络，从而获得更多的社会支持，形成积极向上的良好心态。

●优化“边缘户”保障政策

一是制定相应保障政策。有学者指出，对于城市救助，当前和下一步发展的主要目标应该是提高标准、水平和扩大救助对象规模，以扩大城市社会救助的社会效益。[3]要针对边缘户政策不足的缺憾，尝试补充一些基本生活保障政策。可借鉴杭州经验，对包括低保、低保边缘家庭在内的城市低收入群体，进一步充实其保障内容。比如可参照低保户医疗救助和子女教育救助政策，对边缘户也给予一定的医疗和教育救助。这样在保障边缘户群众享受一定政策的同时，可以缓解其“边缘”心态，促进其观念的转变。

二是要加强就业支持。与低保群众相比，“边缘户”群体受教育程度、劳动能力要相对好一些，有一定的社会流动和上升空间。对他们而言，困难的根本解决之道在于提升就业能力，获取更高的收入，进而更好地融入社会。因此，对“边缘户”群体，政府要更加注重其就业能力建设，通过就业培训、技能竞赛、创业补贴、小额信贷等方式，积极引导他们通过提高职业技能实现“换新碗”，[4]实现其职业的不断升级，鼓励其通过辛勤劳动，努力增加自身收入，进而争取步入中等收入群体，从而从根本上摆脱困境。

参考文献

[1]国家统计局宏观经济分析课题组.低收入群体保护：一个值得关注的现实问题[J].统计研究，2002，（12）.

[2] 钟一军.拉动社区建设转型的三驾马车[J].中国民政，2018，（12）.

[3] 關信平.当前我国城市贫困的新特点及社会救助改革的新方向[J].社会科学辑刊，2019，（4）.

[4] 潘时常，李志高等.城市困难群体精准脱贫研究[J].江南论坛，2018，（8）.

作者简介

钟一军，中共泰州市委党校科研处讲师，研究方向：社会保障和社会治理。

责任编辑 李冬梅