《关于进一步加强和改进档案统计工作的意见》的主要内容及相关问题思考

王英玮 张琦

摘要：本文在系统介绍《关于进一步加强和改进档案统计工作的意见》的主要内容的基础上，分析了《意见》的意义和作用，同时也分析了我国档案统计工作需要研究的问题，并提出了相关建议。

关键词：档案统计工作 档案统计 统计要求 档办发〔2018〕1号

Abstract：Based on the systematic introduction of the main contents of the Opinions on Further Strengthening and Improving Archives Statistics， this paper analyzes the significance and role of the Opin？ ions， analyzes the problems and puts forward rele？ vant suggestions.

Keywords：Archives statistics work；Archives sta？ tistics；Statistical requirements；National Archives Offi？ ceissued [2018] No.1

档案统计是关于档案现象数据资料的获取、整理、分析、描述和推断方法的总称，包括获取档案统计数据资料的方法和用好这些数据开展档案工作的方法。档案统计工作是搜集、整理、分析和研究档案统计数据资料的工作过程及其成果。档案统计工作是党和国家统计工作的有机组成部分，是反映档案事业发展过程、现状、特点、趋势和规律的一项重要工作。开展档案统计工作的基本目的和任务是通过科学的统计设计、统计调查，有计划、有步骤、有组织地搜集统计数据资料，将统计调查所获得的统计数据资料汇总、综合和系统的计算分析，认识档案现象的主要特征和本质，揭示其发展变化规律，为我国档案事业的科学规划和健康发展提供服务。为了全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》，适应档案工作面临的新形势新任务，揭示档案事业发展的新特征新规律，满足社会各方面对档案统计数据日益增长的需求，2018年6月19日国家档案局办公室印发的《关于进一步加强和改进档案统计工作的意见》（以下简称《意见》）。本文将在介绍和分析《意见》的主要内容的基础上，对《意见》的意义和作用及相关问题进行进一步探讨，以期提升各有关单位和人员重视档案统计工作，促进《意见》的施行。

一、《意见》的主要内容

《意见》在明确档案统计工作的地位、作用和目标的前提下，回顾了1991年国家统计局批准实施《全国档案事业统计年报制度》以来所取得的主要工作业绩，指出了当前我国档案统计工作存在的问题和不足，确定了新时代加强和改善档案统计工作的方向、基本要求和主要任务与目标。

（一）不断加强和改进档案统计工作的依据和必要性

《意见》明确了在新时代不断加强和改进档案统计工作的主要依据和必要性，归纳起来，主要包括以下几个方面：一是保证我国新时代档案事业的科学规划和健康发展的需要。《意见》指出：档案统计工作是我国政府统计工作的有机组成部分，是反映档案事业发展过程、发展现状和发展规律的一项重要工作。只有通过真实的档案统计数据和系统的统计分析，才能为档案事业的科学规划和健康发展提供有效的统计数据和系统的统计分析成果。二是为了全面贯彻党的十九大精神，落实两办《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》相关要求的需要。三是为了适应档案工作面临的新形势新任务，揭示档案事业发展的新特征新规律，满足社会各方面对档案统计数据日益增长的需求。四是为了进一步巩固已经取得的档案工作工作质量，为丰富档案资源、开展档案利用服务、保护档案安全等方面提供了有力的信息支撑的需要。五是为了有效解决档案统计工作存在的问题，进一步完善档案统计工作机制，优化档案统计调查体系和方式、提高统计数据准确性，防范和惩治统计造假、弄虚作假，扩大统计信息共享的需要。

（二）完善档案统计工作制度的要求

《意见》明确了新时代进一步我国完善档案统计工作制度的四个方面制度建设要求。其中包括：

1.丰富调查内容的要求

《意见》指出，应在发挥现行《全国档案事业统计年报制度》全面调查基础性作用的同时，按照国家统计局关于归口管理各部门零散统计调查项目的要求，应根据我国新时代档案事业的建设和发展需要，增加专项统计调查内容，开展针对性更强的深层次调查。这表明，在“十四五”期间，各级各类档案主管部门、档案馆和各种社会组织，都需要根据《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国统计法实施条例》（以下简称《统计法》和《实施条例》）以及两办《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》等法律法规和规范性文件的要求，依据我国檔案事业“十四五”发展规划所确定的发展目标、任务和项目，按照国家档案主管部门的统一部署，积极地开展相关的专项调查工作。《意见》关于丰富统计调查内容的要求，为新时代如何丰富档案统计调查内容，指明了突破点和工作方向。

2.优化统计指标的要求

《意见》要求档案统计指标的设置要立足新时代档案事业发展需要，项目明确、重点突出、形式规范，兼顾延续性，保持稳定性，把握规律性，富于创新性，不断提高科学性和实用性，确保档案统计数据的准确性和权威性。《意见》的这项要求，为新时代我国档案部门进一步优化档案统计指标工作的开展指明了基本方向，提出了新工作任务和要求。

3.严格审查责任的要求

《意见》指出，保证档案统计数据的真实性，是每个填报单位的重要责任。档案统计人员要熟悉指标含义、口径和计算方法，按照业务流程采集数据，认真审核原始资料，减少数据偏差。单位负责人或档案统计工作分管领导要对拟报出的统计资料进行复审，在正式的数据报送单上签字并加盖单位公章。《意见》的这一要求，进一步明确了我国档案统计数据质量，切实维护档案统计数据的真实性的统计责任要求及相关主体应当承担的审查责任。

4.强化公布与共享统计书资料的要求

《意见》明确提出，各级档案主管部门要依法对档案统计数据划分公布范围，除不宜公开的资料外，调查取得的统计数据原则上应按照《制度》的规定公布。同时，各级档案主管部门应建立信息共享机制，提高统计数据的综合效用，实现档案事业统计年报统计成果的共享最大化。

（三）创新档案统计工作方式的要求

《意见》明确了通过建设档案系统统计基本单位名录库和运用现代化统计技术等两种途径，来创新档案统计工作方式的要求。

1.建设档案系统统计基本单位名录库的要求

2016年2月19日，国家统计局印发了关于《部门共享国家统计基本单位名录库信息管理暂行办法》的通知（国统字〔2016〕11号）。从国家层面看，建设和完善系统统计基本单位名录库，是规范名录库信息在部门间的共享工作，保证名录库信息统一完整、不重不漏、信息真实、更新及时、互惠共享，是促进各部门在标准衔接一致的前提下建立部门统计调查单位名录库，满足各部门开展以单位为对象的各项统计调查的需要。国家档案局按照国家统计局《部门共享国家统计基本单位名录库信息管理暂行办法》的要求，在《意见》中提出了通过建设档案系统统计基本单位名录库，切实提高档案统计数据质量，在确保衔接一致前提下，核实单位基础信息，建立统一完整、不重不漏、信息真实、更新及时的档案系统统计基本单位名录库，逐步形成稳定的调查对象的要求。

2.运用现代化统计技术的要求

《意见》要求，应依托国家电子政务网和互联网，强化档案信息系统和数据库的安全基础设施建设，逐步实行联网直报，实现调查对象和调查人员通过网络直接报送原始数据、档案部门在线同步共享的工作模式。

（四）防范和惩治统计造假、弄虚作假的措施要求

《意见》从明确责任、加强监管两个方面，提出了防范和惩治档案统计造假、弄虚作假的措施要求。《意见》要求，各级档案主管部门要根据《统计法》《统计法实施条例》等法律法规和相关规定，明确各相关主体的法律制度责任。其中包括：建立防范和惩治统计造假、弄虚作假责任制；明确本单位防范和惩治统计造假、弄虚作假的责任主体和相关责任；各级档案主管部门的主要负责人对本行政区域内档案统计组织工作负总责，各单位主要负责人对本单位档案统计填报工作负总责；各级档案主管部门要认真执行数据采集、审核、汇总、情况分析、报表报送及档案统计资料归档等工作流程。

各档案统计调查对象要依法依规履行档案统计报表填报义务，对其填报、审核、签署的档案统计资料的真实性、准确性、完整性和安全性负责。

对于如何加强监管，《意见》也提出了三个方面的具体要求。其中包括：各级档案主管部门要会同有关部门加强对档案统计工作的监督检查，及时发现、制止、处理档案统计违纪违法行为；对发生档案统计违法行为的单位，在依法查处和责令改正的同时，各级档案主管部门应视情予以通报；各级档案主管部门要加强对档案统计工作的考核监督，探索建立内部监督和外部监督相结合的监督体系。

（五）加大保障力度的要求

《意见》从组织领导、档案统计人员队伍建设、任务落实等三个方面，对新时代加强和改进我国档案统计工作，提出了明确要求。

对各级档案主管部门和有关单位领导如何切实加强对档案统计工作的组织领导，《意见》明确了相应的任务要求和目标。任务要求包括：要明确承担或归口管理档案统计工作的部门；要配备专、兼职档案统计人员；要统筹安排，细化业务流程。加强档案统计工作组织领导的目标是“确保档案统计工作有效开展”。

对如何稳定档案统计人员队伍，《意见》明确了可采取的三项具体要求。措施包括：加强对档案统计人员的职业道德教育和专业培训；建立档案统计人员定期培训制度；通过开展多种形式的业务学习和经验交流，全面提高档案统计人员的政治素质和业务素质。

对如何强化档案统计工作任务落实，《意见》也提出了两个方面的具体要求。包括：国家档案局要研究建立分类别的档案统计数据评估机制，保障档案统计工作任务的完成，提高档案统计数据质量；要把档案统计工作纳入本部门、本单位考核评价体系，对工作扎实、成效显著的单位、个人予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改。

二、《意见》的特点

《意见》对新时代各级档案主管部门、中央和国家机关档案部门、各人民团体档案部门、各中央企业档案部门及中央军委办公厅保密和档案局和高等院校，加强和改进档案统计工作做出了部署安排、阐明了工作方向、提出了具体要求。《意见》是新时代我国开展档案统计工作的一项重要政策举措。《意见》突出的特点有以下几个方面。

（一）较强的思想明确性

2013年11月9日，党的十八届三中全会确定了全面深化改革的总目标，明确了我国各项事业的建设和发展的总方向是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2017年10月18日，在中国共产党第十九次全国代表大会上习近平总书记首次提出“新时代中国特色社会主义思想”，为实现中华民族伟大复兴提供了行动指南。2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议通过了《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》。正是在这一背景下，国家档案局适时印发了《意见》。档案工作作为一项“利国利民、惠及千秋万代的崇高事业”，若想为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化做出贡献，提升科学决策的能力和水平，适应新时代面临的新形勢新任务，有效揭示事业发展的新特征新规律，满足社会各方面对档案统计数据日益增长的需求，就必须不断加强和改进档案统计工作，不断提高档案统计数据的真实性。

（二）较强的政策针对性

《意见》是在回顾和总结1991年国家统计局批准实施《全国档案事业统计年报制度》以来所取得经验，明确档案统计工作重要作用的前提下，针对新时代我国档案事业在统计工作中存在问题，在调查研究的基础上印发的。《意见》按照目标导向、问题导向的思维方法，有针对性地提出了我国档案统计工作应如何加强和改进的各项重要举措与工作要求。这种针对性集中表现在：第一，解决问题的针对性。明确了《意见》需要解决的6个方面的档案统计工作问题，其中包括：依法执行统计制度的责任和措施不到位，统计调查方式不规范，调查人员专业技能不过硬，源头数据采集不完整，统计数据质量不够高，统计信息共享不到位，等等。第二，具体目标的针对性。其中包括：进一步完善档案统计工作机制，优化档案统计调查体系和方式、提高统计数据准确性，防范和惩治统计造假、弄虚作假，扩大统计信息共享等4个工作具体目标。第三，措施要求的针对性。《意见》对完善档案统计工作制度，创新档案统计工作方式，防范和惩治统计造假、弄虚作假，加大保障力度等4个方面应当采取具体措施、对策方法，都提出了有针对性的措施要求和方法建议。

（三）较强的约束性和参考指向性

《意见》不仅为各级档案主管部门、社会组织开展新时代的档案统计工作确定了工作目标和方向，而且为有效地规范和约束各主体的档案统计工作思想、行为，提供了强有力的措施、方法指引。在今后的档案工作实践中，各有关单位应自觉维护《意见》的权威性，认真落实《意见》所提出的举措要求，并不断提高对《意见》重要性及其对有效履行职责、集思广益、提高档案统计工作效率和质量的重要意义的认识水平。

《意见》的印发是新时代指导我国档案统计工作的创新发展的一项重大制度性安排。国家档案局印发《意见》，就新时代如何加强和改进档案统计工作，提出了明确指导思想和主要依据，给出了具体要求、方法和实现路径。《意见》的印发和落实，是我国档案统计工作提升统计数据质量，强化依法依规履行统计工作职责所迈出的关键一步，是维护档案统计工作科学性、真实性、有效性的一项重大制度性安排，是提高我国档案统计工作质量和效率的一项重要的顶层设计，是建设和完善我国档案统计工作制度体系的重要举措，对全面深化我国档案事业的创新发展，进一步厘清档案主管部门和各有关单位的档案统计工作责任，促进我国档案事业的持续健康发展具有重大而深远的意义，对进一步完善档案统计工作机制、优化档案统计调查体系和方式、提高统计数据准确性，监管、防范和惩治统计造假，扩大档案统计信息共享也具有十分重要的现实意义。

三、加强和改进档案统计工作的相关问题思考

为了使《意见》所确定的各项制度安排、重要举措和要求，能够在各级档案主管部门和相关社会组织的档案工作中得到更好的落实，产生实效，档案学界和实际工作单位均应重视以下问题的研究和深入思考。

（一）加强和提升我国档案统计工作的理论研究

科学理论是开展有效的档案统计工作实践的必要前提和创新思想来源。缺乏科学的档案统计工作理论指导，许多档案统计工作的开展都会陷入盲目、无序的境地。现代档案学应用理论研究的重要领域和对象之一，就是各种档案现象的档案统计工作。如何按照统计学的一般原理和方法，结合档案统计现象的特殊本质、规律和特点，根据党和国家关于统计工作的方针路线、法律法规、制度安排，并以促进我国档案事业各项建设和发展目标为导向，科学地开展档案统计设计、统计调查、统计数据的整理分析、统计成果的共享利用和保密等各项业务工作，已经成为新时代我国档案事业发展的一项重要需求。就现有的档案统计工作应用理论研究成果而言，依然存在着相关理论研究成果不足、思想水平不高、思想体系不完备、思想深度和创新性不足等方面的问题。就档案统计工作理论研究成果的结构和质量来说，依然存在着一般性的、介绍性的、经验性档案统计工作研究相对较多，而科学性的、探索性的、深入分析性的、規律总结性的研究成果严重欠缺等问题。就参与研究的人员数量及其指导思想来说，目前还存在着关注的人少，研究的指导思想不明确等问题。尤其是近年来，一些“学人”由于受到功利主义和西方“后现代主义”思潮的影响，脱离档案工作实践需要，盲目崇拜西方人所关注的问题和研究方向，做空具有中国特色的和反映中国档案工作实践需要的理论研究，甚至公开主张放弃对档案统计的研究，这对我国的档案管理应用理论的研究方向和研究侧重点的正确选择，造成了不利影响。痛定思痛，今后我国档案学应用理论的研究应当更加突出中国特色，发展我国档案事业的需要，填补包括档案统计工作理论在内的内容空白点，不断加强和改进档案学应用理论的整体质量，积极探索并深入总结对档案统计工作现象的本质、规律、属性、特点的认识，并在此基础上对档案统计工作的内容、作业方法、制度规范建设、工作模式和工具选择等进行系统分析和研究，形成科学的档案统计工作思想理论体系，为科学开展我国的档案统计工作提供切实的思想理论指导。国家档案主管部门和相关部门也应在科研课题选择和立项方面，加大对档案统计工作理论研究课题的支持力度，鼓励和奖励科学研究人员和实际工作者思考和探讨档案统计工作中存在的问题，并对做出突出或主要贡献的单位和个人给予表彰和奖励。

（二）完善和发展我国档案统计工作的设计

就目前我国的档案统计工作理论研究和实践而言，档案统计设计依然是一个相对薄弱的环节。这是一个应引起学界和档案主管部门重视的问题。从理性实践的角度看，档案统计工作是一项需要统筹安排的专业性活动，需要事先制定出经得起科学推敲的、考虑全面的设计方案。这是被统计工作实践反复证明的科学做法。为此，在开展档案统计调查工作之前，档案主管部门和有关社会组织应当立足全局，把需要达成的统计工作目标和具体的统计工作项目和任务，置于档案工作和相关工作的整体中加以考察，并进行较为深入的论证、分析，而不是采取简单的、应付了事的经验式操作。在进行新时代档案统计工作制度的完善、统计工作方式的创新等实践中，除了要注意遵循相关法律法规和《意见》的要求和规定外，还应在充分认识档案统计工作的目的、目标、理论和成功的经验基础上，认真地研究档案工作领域中出现的新情况、新对象、新问题、新矛盾、新建议及新的认识成果，从全局出发，有针对性地开展好科学的统计设计工作。在开展档案统计设计的过程中，我们既要注重总结历时性的经验和教训，又要注意及时发现和研究新出现的问题和现象；既要关注档案统计工作的创新发展要求和实践，又要注意吸收和借鉴其他领域的统计工作的成功经验、模式和方法。

统计设计是档案主管部门及相关社会组织依据档案统计工作的目的和档案统计对象的属性、特点和特征，确立档案统计指标和指标体系，以及对应的统计方法，指导依法、科学、高效地开展档案统计工作的业务活动。统计设计是档案统计工作的第一个阶段，是保证档案统计工作实施的基本前提和重要依据，是协调、有序地开展和推进档案统计工作的必要条件，是维护档案统计调查、统计数据资料整理和统计分析等项工作质量的支撑条件。档案统计设计是制定科学的档案统计工作方案不可缺少的必要环节，是开展有效的档案统计工作的指导依据。开展档案统计设计活动，还应认真熟悉和研究其基本工作的内容构成。其中包括：确立统计指标体系，编制统计分类目录，明确统计报表制度，制定统计调查方案，订立统计数据汇总或统计数据整理方案及统计分析方案，等等。

（三）优化和改进我国档案统计工作指标和指标体系的建设

科学合理的统计指标和指标体系是有效开展档案统计工作之“纲”，若此“纲”不举，则会严重制约档案统计工作的质量。为此，学术界和档案工作实际部门都应当十分重视和加强对档案统计指标和指标体系的研究工作。研究的对象既应包括已经实施《全国档案事业统计年报制度》和专项统计工作中所包含的、但却存在异议的指标，还应包括反映新现象、新情况并需要增加的相關指标。在清理陈旧指标、增加新指标之前，相关单位和研究人员应对其存在的目的、价值和意义、内容范围和边界及是否存在统计风险等问题，进行全面、深入地论证和探讨。

《意见》所提出的新时代优化统计指标的各项要求应该如何落地，也是需要重视深入研究的问题之一。具体问题应包括：如何保证档案统计指标的设置体现立足新时代我国档案事业发展需要？如何使档案统计指标的设置达到项目明确、重点突出、形式规范、兼顾延续性、保持稳定性、把握规律性、富于创新性、不断提高科学性和实用性等目标的要求？如何使档案统计指标的设置做到确保档案统计数据的准确性和权威性的要求？

对上述问题解决的建议是：档案主管部门及有关社会组织的档案统计工作者，在设置档案统计指标时，应对档案统计指标体系有进一步的、整体性的了解；对我国档案事业建设与发展的战略目标、规划计划的内容和所确立的具体方向及要求等，要做较为全面、系统的学习和分析；对我国的档案统计工作法律法规、政策制度安排，应当知晓和熟悉；对我国发展具有中国特色的档案事业的需要，应当做好调查研究和分析；对相关的统计学理论和档案学应用理论，应当认真学习和领会。

档案统计指标和统计指标体系的设置数量与质量，会直接影响到档案统计调查和统计数据的搜集质量。档案统计指标体系的分类是否科学合理，对档案统计数据资料的整理和分析质量，也会产生直接的影响作用。所以，如何构建和持续优化、改进我国的档案统计指标体系，也是新时代档案统计工作需要予以研究和解决的问题之一。档案统计指标体系是许多个相互联系的统计指标组成的统一整体。各个统计指标的存在都不是孤立的，而是在一定的范围或条件下相互关联的。单个统计指标仅可反映总体现象的一个侧面，而了解和研究总体现象就需要确立和选择一系列相互联系的统计指标。由于各种档案现象之间的联系具有多样性和复杂性的特征，所以反映这些档案现象联系的统计指标体系也可以从不同的角度予以表达。为此，有关部门和研究人员还应注意研究和分析档案统计指标的科学分类问题。

（四）提高我国档案统计数据的共享和安全保密

《意见》明确提出了依法对档案统计数据的“强化公布与共享”的要求。所以，在实践中，各级档案主管部门、社会组织和研究工作者，就应当认真研究和思考如下相关问题。其中包括：（1）如何依法对档案统计数据划分公布范围？（2）如何确定不宜公开的档案统计数据资料的边界范围？（3）如何按照《全国档案事业统计年报制度》的规定公布档案调查取得的统计数据？（4）如何建立科学有效的档案统计信息共享机制，提高统计数据的综合效用？（5）如何实现档案事业统计年报统计成果的共享最大化？

《意见》按照国家统计局《部门共享国家统计基本单位名录库信息管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的要求，明确了建设档案系统统计基本单位名录库的制度要求。在落实这一制度要求时，档案主管部门和相关社会组织及其工作人员，除了应思考如何切实提高档案统计数据质量，建立统一完整、不重不漏、信息真实、更新及时的档案系统统计基本单位名录库，逐步形成稳定的调查对象等问题外，还应按照“安全第一”的政治要求，思考和深入研究如何依法（包括《保密法》及国家安全保密的有关规定）确保档案系统统计基本单位名录库信息及数据资料在存储、传输和使用等各个环节的安全保密问题。《暂行办法》的第13条规定：国家统计局获取的部门资料、各部门获取的国家统计基本单位名录库信息，只能用于统计调查目的，任何单位和个人不得对协议外第三方提供、泄露能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，不得用于统计以外目的。违者，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分。这为我们深入研究和解决包括档案系统统计基本单位名录库信息及数据资料在存储、传输和使用等各个环节的安全保密问题在内的档案统计安全问题，提供了基本的制度层面的依据。

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作者单位：中国人民大学信息资源管理学院