行业协会商会参与国家治理的优势及其效能提升的路径

杨晓丹

[摘  要]随着社会主义市场经济发展和国家治理现代化不断推进，政府监管的单一模式越来越难以适应需要。发挥行业协会商会在信息占有、组织管理、柔性监督、成本控制和风险管控等方面的优势日益成为弥合政府监管短板，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要选择。在实践中，作为国家治理主要承载者的政府与行业协会商会之间缺乏有效的衔接、协调、合作机制，行业协会商会发展必需的社会基础不足成为制约其优势发挥的重要因素。提升行业协会商会参与国家治理的效能需从构建与政府互助合作的制度机制、夯实社会基础两方面入手。

[关键词]行业协会商会;政府监管;国家治理效能

[中图分类号]D630  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）09-0069-06

社会主义市场经济发展、行政管理模式转换和单位体制退出历史舞台，共同改变了既有国家、市场、社会组织、企业之间的关系。政府监管的单一模式也越来越难以适应社会主义市场经济发展的需要，因而需要探索一种新的组织形式补充政府监管不足的短板，进而填补单位体制消亡后的制度真空，处理市场经济条件下可能出现的监管阙如、公地悲剧、市场失灵背后的整合与协调问题。“在我国，行业协会商会是得到优先发展、迄今最为充分发展的社会组织，它在我国经济社会治理中无疑扮演着重要角色。”[1]党的十九届四中全会提出：“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互助，夯实基层社会治理基础。”[2]党的十九届五中全会对社会组织在国家治理中的作用做了部署，要求“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”[3]。由此，行业协会商会正日益成为协调经济社会发展的重要载体，推进国家治理现代化的重要力量。

一、现代国家治理中政府监管的短板

在既往的国家治理中，政府监管的作用突出。所谓政府监管是行政机构在经济运行中依据相关法律、规章，通过裁决、许可、制定政策等行政手段对经济主体的经济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题进行微观控制与干预的活动，其背后是以国家权力为后盾的“硬”手段。虽然，政府监管是维护宏观市场秩序、保障企业有序竞争不可或缺的方式，但随着社会主义市场经济发展与国家治理现代化的不断推进，仅凭一种监管模式的弊端愈发显露，需要行业协会商会自律等“软”方式作为补充。

（一）信息不对称

政府监管常常受监管者政府与被监管者企业之间信息不对称问题的困扰。信息是现代国家治理的重要依据，企业作为市场主体，在生产、经营和市场供求等方面比政府部门掌握更多的信息（如企业对产品生产过程、原材料、产品质量的信息），他们个别时候可能利用信息优势采取一些不正当的手段谋求利益最大化，例如，显失公平的交易、欺诈、诱骗等。因此，政府对企业的监管往往是相互之间信息博弈的过程，而政府在处于信息占有的弱势一方时便会出现监管真空，进而引发市场秩序的暂时混乱。一般而言，政府的监管效果与政府掌握的相关产业信息、企业生产、经营情况的准确度、详实度成正比。政府只有及时、高效、准确地掌握充足的市场信息，才能最终实现政府监管的效果。因而，信息不对称成为制约政府监管效果的重要因素。

（二）治理主体与客体间良性互动不足

政府监管在解决治理主体与客体良性互动方面有待提升。这些风险源于：政府监管者通常由一群理性的经济人组成，有着各自的利益与动机，并可能根据理性选择个体效用最大化的行动;企业作为利益集团，有试图通过寻租、利益输送等方式对政府监管施加影响的可能，并力图使监管政策向被监管者倾斜;政府掌握着支配资源的权力，而在制度体系不完善情况下对资源的支配，可能给不法分子提供操作资源配置的机会。反腐败过程发现的“权钱交易”现象就是个别人将权力当做利益交换的筹码以谋求个人私利的结果。由此，监管者的经济人理性被私利俘获的风险、监管活动被异化为被监管者工具的可能是单一政府监管模式必须解决的问题。

（三）公开透明度不高

政府监管个别时候出现不公开、不透明的情况，甚至个别地方的做法与现代国家治理的规范与公开透明的要求存在差距，并可能存在寻租的危险。监管寻租不同于监管异化的被动应对，而是政府监管部门利用监管权力主动出击，谋取私人利益的行为。由于个人利益的诱惑，个别执行监管的人员希望在监管中利用权力为自己找到寻租与腐败的机会。在监督不严的时候，监管可能成为监管执行者牟利的手段，而企业也有可能遭遇寻租的危险，由此监管者的监管权力有可能被个别监管者当做逐利的工具。沿着这一逻辑，在政府监督机制不完善的情况下，政府监管存在由一个限制垄断、促进竞争的制度演化为少数不法分子谋取利益的工具的危险。这也是近年市场监管部门屡屡成为贪腐重灾区的原因，因而需要加强对监管者的进一步监管。

（四）监管成本高昂

政府监管的成本是一个不得不考虑的问题，做到现代国家治理要求的成本收益平衡并不容易。这里的成本不同于会计学中的成本，而是经济学中的机会成本，其中包含实际支出成本和隐性成本。隐性成本中的直接成本来自企业或消费者为遵守监管政策所支付的各种直接费用，而隐性成本中的间接成本则一方面来自监管者因遵循监管法令而付出的执行成本，另一方面来源于监管者被“俘虏”与监管者寻租可能带来的“竞租”成本，这些成本必须加以重视。

（五）受外在因素影响较大

政府监管的风险受政策调整、经济周期、人员变更等因素影响，可控性较差。政府的监管决策突然中断或改变，譬如，因监管部门主要领导人事变动，产生新官不理旧政现象，将造成企业的沉淀成本损失和未来发展的不确定性。而不良的政府监管更会使企业面临比商业活动更难以掌控、难以预测的其他风险。因此，企业在预期未来风险很高時，他们的投资意愿将会降低。这也可能导致宏观国家经济能力的衰退[4]，甚至影响当地营商环境。

二、行业协会商会参与国家治理的优势

随着我国现代化进程的进一步加快，社会流动性挑战了传统的属地化管理、社会复杂性挑战了传统的科层制管理、民主化挑战了传统的家长式统治型管理[5]，既往以政府为单元的行政监管模式越来越难以单独适用日益复杂的经济社会生活，国家治理主体开始由一元转向多元、重心由科层管理转向多元自治。这就需要更多的社会组织参与治理，需要契约性团体给予有效补充，需要自律式软治理配合辅助。行业协会商会在这种背景下逐渐由舞台边缘走向中央，并担负起补齐政府监管短板、推进国家治理体系治理能力现代化的重任。

行业协会商会参与国家治理具有自身的优势，它能够发挥行业企业自律的“软”优势，实现行业企业间的自我约束、自我管理。所谓行业协会商会是行业企业为维护行业内市场秩序、成员共同利益和社会公共福利，以自愿方式结成的互益性社会组织。行业协会商会在国家治理中作用主要通过其自律功能实现，这些功能包括：行业企业间互传信息，辅助国家或地方政府推行相关经济政策，实现行业内部自我约束、自我管理，共同抵制不公平竞争、垄断，维护健康的行业市场秩序等。就性质而言，行业协会商会兼具普遍私益性与复合公共性的二重属性。普遍私益性能够使行业协会商会更好地代表行业会员的利益，进而更好地保护行业内部成员的利益。复合公共性，包括普遍公共性、特殊公共性和直接公共性。普遍公共性意味着行业协会商会能够配合政府管理职能，执行相应公共福利政策，为全社会的普遍利益服务;特殊公共性是指行业协会商会代表行业整体利益，为行业整体利益服务;直接公共性是对消费者而言，行业协会商会通过监督与督促行业企业自律，最大限度地保护消费者权益，实现消费者公共利益。从行业协会商会的二重性质可以看出，发挥行业协会商会自律功能能够辅助政府监管实现一些轻易不能实现的目标，克服政府监管过程中出现的一系列问题，进而同政府监管相互补充，共同成为现代国家治理的重要载体。

（一）弥合信息不对称

行业协会商会的行业内信息占有优势有利于弥补政府监管中管理者与被管理者信息不对称的问题。首先，行业协会商会成员大部分是行业企业的一员，有条件通过发挥自身的信息优势了解市场形势与企业情况，进而克服外部管理受信息不对称的影响。其次，行业协会商会的会员之间既是合作的队友，又是竞争的对手。而这一组织结构特征一方面在客观上防止了信息资源的不对称与垄断现象，另一方面也有利于使行业协会商会在内部成员的相互制衡中保持相对中立立场，进而实现行业治理，抵制不公平的竞争和垄断，确保协会商会维护整个行业的整体利益。

（二）自我约束与管理

行业协会商会的民主性、契约性、互益性等组织优势有利于实现行业企业的自我约束、自我管理，进而克服政府可能出现的监管异化。政府监管异化源于管理手段的外在强制性与管理实施过程中缺乏有效监督的矛盾，源于管理权力自身的层级性带来利益的差别性以及管理对象不明、范围不清或其他有利可图情况可能导致管理权力僭越的情形。这些情况可能造成利益倒错、目的手段颠倒等管理异化现象。而行业协会商会是行业成员的联盟，内部依靠契约连接而成。协会商会内部以民主协商为主要工作方式，各个协会商会的会员是协会的主人，自觉遵守民主产生的协会商会规范，依据民主原则相互监督，并形成一种自觉的规范，由此避免了管理中可能出现的异化。

（三）防范寻租及利益绑架

行业协会商会自律功能中的内在动力与内在监督优势能够有效预防被俘获的风险。行业自律的内在动力源于行业的共同利益。行业成员为了整体的、长远的共同利益制定行业规范，行业成员之间通过内在监督体系自觉遵守行业规范，这可以在一定程度上避免政府成为主动寻租或被动寻租的对象。一般而言，掌握运用行政手段能够使监督具有有效性、严肃性与可执行性，但使被监督者自觉遵守相关规范，成为相关规范的主人是监督的最高境界，也是提升国家治理效能、完成监督任务、抑制寻租的有效方式。

（四）降低监管成本

發挥行业协会商会自律功能的成本优势有利于降低监管成本，提升治理效能。就协调成本来说，行业协会商会是行业内企业的联合，彼此之间比较熟悉，业务常有往来，相互协调起来更容易，相互对话与沟通更方便，能够省去不必要的协调成本。就获取信息成本而言，行业协会商会是各个市场主体成员的联盟，熟悉行业信息，能够最大限度地避免信息失真以及企业对信息的垄断问题，也能够大幅度地节约获取与传递信息中的成本。由于行业协会商会与其会员之间往往存在血缘、人缘、地缘关系，因此，它也能够有效地克服因信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题，从而减低交易与信息风险。[6]进而大幅度降低相关行政成本，提升治理效能。此外，单一的政府管理面临多重内在风险和外在风险。因此，仅仅依靠单一的政府管理手段难以完成对复杂市场的规范与调控，必须在重视外部力量的同时发挥行业自律本身的优势，将硬手段与软措施，外在压力与自身动力，强制遵守与自觉履行结合起来，才能更好地营造良好的市场环境，克服各种潜在风险，进而保证市场规制的有效性。

由此可见，行业协会商会在信息占有、组织资源、内在动力与柔性监督、成本控制和风险管理等方面存在优势，这些不但使行业协会商会在弥合政府监管短板方面起着重要作用，而且有助于推动行业自律同政府监管共同组成现代国家治理中“软”“硬”两种模式。

三、提升行业协会商会参与国家治理效能的路径

在国家治理中，政府监管尺有所短，行业协会商会寸有所长，两者只有相互配合、取长补短，才能更好地推动国家治理体系治理能力现代化。然而，在实践中，行业协会商会的作用发挥并不明显，其治理效能也有待提升。一方面，源于作为国家治理主要承载者的政府与行业协会商会之间缺乏有效的衔接、协调、合作机制;另一方面，行业协会商会自身发展壮大缺乏相应的社会基础作保障。因而，提升行业协会商会参与国家治理效能要从上述两方面入手。

（一）探索行业协会商会与政府互动合作的模式

在现有制度体制框架内，政府监管扮演着国家治理主要承载者的角色，因而行业协会商会必须同政府监管相互配合，才能发挥好应有的作用。由此，探索同政府有效合作的模式成为提升行业协会商会参与国家治理效能的前提。

1.“宏观事务—微观事务”分工处理模式，即宏观方面事务由政府监管，微观领域事务由行业协会商会自律。这种模式能够有效发挥政府监管和行业自律两种优势。首先，作为政府一方，站在宏观视野对各个行业的发展进行统筹规划、协调布局，并且能够跳出行业自身利益，从整体上对整个市场进行监管与治理，但其弱点在于行业内部信息掌握不足可能导致监管或治理不到位或指导性偏差。而行业自律恰好能够与政府监管形成优势互补，进而构建宏观政府监管，微观行业自律的模式。这样，政府主要负责对行业发展进行远景谋划，对各个行业发展进行指导，对行业企业利益进行协调。而行业协会商会则对行业内部的微观事务，如行业内恶意竞争、某些企业形成行业垄断、价格严重偏离、信息不透明等情况进行内部协调，进而构建自我约束、自我管理的自律体系。其次，如果政府监管深入到行业内部的每一个“细胞”会产生巨大的成本，而将微观层面的协调工作交给企业间组建的行业协会商会会因为企业的自律降低成本。最后，政府监管中的异化与监管者被俘获问题也会由于微观管理的下放而从体制上得到限制。因而，政府对宏观领域进行监管，行业协会商会对微观事务进行自律是发挥各自优势、克服彼此短板的有效方案之一。

2.领域分工模式，即政府和行业协会商会在不同领域分工管理，并协同合作。这种模式一方面基于政府监管与行业协会商会各自优势，另一方面基于不同行业特点以及行业内部事务的不同性质，进而在政府与行业协会商会之间建立分工管理与协同合作的模式。诸如关系全社会利益的重要领域、关涉国计民生的重点部门要以政府监管为主，行业自律为辅;而一般性领域和部门则以行业自律为主，以政府监管为辅。这样，既能有效发挥两者的各自优势，也能避免交叠管理产生的抵牾和冲突。但这种模式的缺点也是明显的，如两种分工既可能陷入谁都要管的管理竞合，也可能导致谁都不管的监管真空。因而，必须强调两者的协同合作，由行业协会商会的主管部门，如工商联等组织负责同相关政府部门进行协调。政府相关部门也要完善同行业协会商会协调沟通的直接渠道，进而形成既有分工又有合作，既有原则的统一性又有实现方式的灵活性的分工合作机制。

3.先后模式，即行业内部“软”自律在先，政府外部“硬”监管为后盾与保障。这种模式首先承认行业协会商会自律的先导性，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、发挥行业协会商会在行业内部治理中的主导性功能。为了弥合行业协会商会自身结构性缺位（即已有的行业规定和程序往往由在位企业制定，在位企业在行业协会中占据主导地位，而新进企业在行业协会中无话语权），监督缺乏相應的有效性、执行性以及救济手段不足等缺点，将政府监管作为行业自律的后盾和救济措施。这种模式的优点是充分尊重行业企业的自治权、充分发挥行业协会商会的自组织作用，但缺点在于仍然无法克服政府监管异化和监管者被俘获的可能，需要进一步加强对政府监管的规范和制约来化解。

4.同时发力、作用互补模式，即政府和行业协会商会在同一领域发挥各自作用，对行业企业同时进行监督与管理，进而实现监管与自律的双重作用。这种模式要想达到理想状态需要较高的条件。首先，继续巩固行业协会商会与政府的“脱钩”改革成果，避免“脱钩不脱管”、表面“脱钩”实际“挂钩”等情形，认真落实《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会实现“机构、人事、资产财务、职能、党建与外事”等方面的彻底脱钩。[7]2政府部门与行业协会商会之间建立起相互独立、地位平等、边界明晰、分工协作、有效沟通的互动合作关系。其次，用完善的法律法规规范政府与行业协会商会的行为，努力让两者的作用既不因重叠而带给企业更多的负担，也不因各自为战而出现监管与自律之间的真空。最后，政府部门与行业协会商会要建立起行之有效的沟通协调机制，不仅是信息的沟通、行动的协作、目标的协同，而且要构建监管与自律出现竞合时的协调与仲裁机制，进而使政府监管与行业自律实现互动、互补、协同。

（二）夯实行业协会商会发展的社会基础

行业协会商会在国家治理中发挥不同于政府监管的独特优势需要一定的社会网络、互惠规范、诚信体系和人际信任等社会资本做基础。因为，行业协会商会植根于社会、服务于社会，而社会的各种基础性要素是提升行业协会商会参与国家治理效能的重要保障。

1.发达的社会组织是行业协会商会发展的孵化器，也是行业协会商会在国家治理中发挥优势的社会根基。补足行业协会商会先天不足、更好发挥行业协会商会在国家治理中效能要从变垂直型社会网络为横向型社会网络开始。在中国，变革“大政府小社会”的垂直型社会结构需要从以下方面入手。首先，重塑权力与权利的关系。在政治领域，将权力关进制度的笼子，让权利的内容更为丰满、实现方式更有保障，尤其是减少行政权力对行业协会商会的干涉;在经济领域，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，一方面维护好企业、个人自由生产经营的权利，另一方面鼓励行业协会商会发挥自律功能;在社会领域，对公共领域与私人领域严格区分，充分发挥社会自治功能，减少公权力对私权利的干涉。最终，使权力来源于权利、服务于权利、受权利制约的观念深入人心。其次，处理好社会组织和政府的关系，壮大社会组织力量。社会组织发展不充分造成国家与个人之间缺少中介组织缓冲。因而，必须改变政府与社会组织关系，壮大社会组织力量，尤其是行业协会商会的力量。一是进一步落实“脱钩改革”，使行业协会商会不但与政府形式上脱钩，而且能够独立生存发展。二是完善行业协会商会自身治理结构，吸引更多会员加入，将其打造为合作的平台、自律的组织。三是发展多种多样又各具特色的行业协会商会，人们在交叉参与各种社会组织中培育参与精神、培训自治技巧。

2.培育互惠规范与诚信美德是发挥行业协会商会自律功能的前提条件。在当代中国，社会主义市场经济的发展与城市化进程的加快，人们的交往早已突破了亲缘与地缘的限定，陌生人之间的商业活动和社会交往随时发生。在此情形下，商业组织也突破以往亲缘和地缘的限制，而向整个行业扩展。这就需要普遍性的互惠规范与诚信体系做支撑。为此，一方面，要不断完善社会主义市场经济。一是建设高标准市场公平竞争体系，因为公平竞争能够培养经营者勤勉、诚实、有责任感的美德，这些美德能够让经营者在长期市场竞争中获得消费者与同行的认可，不但降低经营成本，而且提升品牌影响力。二是健全市场经济条件下的社会保障体系，因为人们在长期市场博弈中深深体会到市场竞争的残酷性，进而总结出建立互惠互利的社会保障体系的必要。另一方面，健全社会主义法治是社会组织有序发挥作用的重要保障。因为法律是最低限度的道德，完善的法治体系为道德层次的提升提供坚实的后盾。一是加快形成完备的法律规范体系，完备的法律能够有效规范人们的商业活动，给予生产经营以确定性。二是建立高效的法治实施体系，正义的实现不但要以看得见的方式，而且要以及时的方式，这样才能更好地保障人们的正当权益。三是健全严密的法治监督体系，这是维护人们合法权益、保障法律实施的重要手段。四是建立有力的法治保障体系，如法谚所言“没有救济就没有权利，没有完备的权利救济和权利保障的制度，包括强势者在内，每个人都可能成为弱势者”。而法治的建设、权利的伸张都需要坚实的司法保障体系。

3.重塑社会信任体系，扩大信任半径，夯实行业协会商会发挥自律功能的社会基础。社会信任是现代社会基于协同合作理念而建立的人际信任关系。为了进一步适应市场经济和城市化发展步伐，必须重塑社会信任体系，由基于亲缘和地缘而建立的信任拓展为基于社会契约而建立的信任，最终建立基于现代理念而形成的社会信任。一是地方政府做好表率，建立行政承诺兑现制度和行政补偿制度，完善守信受益和失信补偿机制，以上率下建立全社会的信任体系。二是完善社会信用体系，因为社会信用是人们在市场经济中反复博弈总结出来的“帝王法则”，它能够从总体上保持整个市场的交易安全，从个体上降低经营者的经营成本，从客观上提升全社会的信用等级。为此，要加大征信覆盖面，将分布在各个领域的信用信息收集汇总，形成个人信用信息数据库，并建立相应惩罚与奖励措施。三是强化宣传教育，从小培养人与人的信任文化，全社会形成强烈的人际信任的氛围。

参考文献：

[1]郁建兴.全面深化改革时代行业协会商会研究的新议程[J].行政论坛，2014，（5）：61-67.

[2]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[J].共产党员，2019，（23）：4-14.

[3]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04（1）.

[4]Robert W.Hahn.Policy Watch：Analysis of the Benefits and Costs of Regulation[J].The Journal of Economic Perspectives，1988，12（4）：201-210.

[5]燕继荣.社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2017，54（5）：69-77+2.

[6]郭薇.政府管理与行业自律[D].天津：南開大学，2010.

[7]中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》[M].北京：人民出版社，2015.

责任编辑  王  雨