2021年上半年全球反洗钱监管动态分析

中国工商银行内控合规部反洗钱中心

2021年上半年，新冠疫情持续发酵，国际政治纷争加剧，全球经济金融环境不确定因素进一步增加，反洗钱监管持续保持高压态势。本文对全球反洗钱立法及监管导向、执法情况进行梳理总结，对全球监管趋势进行展望分析，并提出跨国金融机构应对策略。

一、反洗钱立法及监管导向

（一）国际标准

国际主要反洗钱组织金融行动特别工作组（FATF）、沃尔夫斯堡集团（Wolfsberg Group）等持续发挥引领作用，积极推进反洗钱国际标准制定和前沿问题研究。

FATF，一是推进标准修订。发布虚拟资产FATF标准（建议15）审查报告，总结各司法管辖区和私营部门实施修订标准情况；就法人透明度和受益所有权FATF标准（建议24）修订稿公开征求意见，拟通过拓展收集受益所有权人信息采集方式方法、加强对外国法人的风险评估、禁止无记名股票发行等措施，确保法人最终所有权和控制权更加透明。二是发布新指引。发布《扩散融资风险评估指引》，指导各国落实2020年10月制定的FATF建议1扩散融资风险评估新要求，有效识别、评估和缓释扩散融资风险；发布《风险为本监管指引》，要求各国摒弃“打钩式”监管，根据风险为本原则评估其监管行业面临的风险，将监管资源向洗钱风险较高的地方倾斜。三是前沿问题研究。密集发布贸易洗钱、数据、新技术、种族主义恐怖融资和环境犯罪洗钱等方面研究报告，提炼不同领域贸易洗钱相关风险指标，介绍极右恐怖主义融资风险和犯罪分子清洗环境犯罪收益方法，探讨新技术对反洗钱工作效率和效力的影响，推进各国对新形势、新趋势的理解和应对。四是名单审核管理。2021年6月，FATF对高风险司法管辖区名单（“黑名单”）及应加强监控司法管辖区名单（“灰名单”）进行审核更新，“黑名单”仍为伊朗和朝鲜，“灰名单”中移除加纳，新增海地、马耳他、菲律宾和南苏丹1根据FATF2021年6月审核结果，“灰名单”目前共包括22个国家（地区），具体为阿尔巴尼亚、巴巴多斯、博茨瓦纳、布基纳法索、柬埔寨、开曼群岛、海底、牙买加、马耳他、毛里求斯、摩洛哥、缅甸、尼加拉瓜、巴基斯坦、巴拿马、菲律宾、塞内加尔、南苏丹、叙利亚、乌干达、也门和津巴布韦。，指导各国对其实施管控。

沃尔夫斯堡集团，发布《关于证明反洗钱计划有效性的声明》，阐明金融机构应将反洗钱评估与政府反洗钱优先事项相结合，并讨论了证明反洗钱计划有效性的思路框架。

（二）我国监管标准

我国反洗钱法律法规持续与国际对标接轨，监管政策及导向不断升级。一是发布多项新规。出台反洗钱“监督管理办法”“自评估指引”“跨境业务指引”“汇款工作指引”多项制度，系统性树立风险为本监管原则，明确洗钱风险评估等管理内容，对跨境业务、汇款业务等重要业务反洗钱管理作出具体要求。二是加快旧法修订。就《反洗钱法》《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》修订稿公开征求意见，将“客户身份识别”改为“客户尽职调查”，并细化完善管理要求，确立反洗钱特别预防措施，明确单位和个人的反洗钱义务，扩展反洗钱处罚事由等，内容广泛、要求严格、影响深远。三是持续推进“断卡”行动。发挥联席会议机制作用，严厉打击电信网络诈骗、赌博、毒品犯罪等违法犯罪活动，加大对洗钱犯罪和反洗钱违规行为追责力度。2021年以来，全国断卡行动成功实现四轮集中收网，缴获银行卡、手机卡逾6.9万张。自断卡行动以来，共有1.8万家行业网点和机构被惩处。四是严厉打击虚拟货币非法活动。中国互联网金融协会等联合发布公告，提醒防范虚拟货币交易炒作风险；人民银行要求银行和支付机构切实履行客户身份识别义务，不得为相关活动提供账户开立、登记、交易、清算、结算等产品和服务。五是系统应对单边制裁。陆续颁布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《反外国制裁法》等法律法规，为我国反外国制裁提供法律依据和“工具箱”，并对美国、英国等相关实体和个人实施反制裁。

（三）境外监管标准

国际反洗钱监管依然保持活跃，监管新规密集发布。一是反洗钱立法进一步强化。卢森堡、瑞士、澳大利亚等国监管对其反洗钱法规进行修订，美国《2020年反洗钱法案》2021年1月1日正式生效，加拿大、阿联酋、泰国和中国澳门等发布详细反洗钱监管指引。二是细化客户尽职调查要求。美国新通过的《公司透明度法案》要求加大对受益所有人信息的报告和运用；加拿大监管指引细化对受益所有人、政治公众人物、代理行客户等管理要求；卢森堡法律明确要求识别政治公众人物及受益所有人财富来源和资金来源；澳大利亚监管指引规定向客户提供服务前需开展尽职调查的具体要求。三是明确新渠道反洗钱要求。澳门金管局在相关监管文件中正式确立了远程开户标准不低于现场开户的总体要求，并要求金融机构对远程开户风险进行充分识别，对使用的新科技手段进行评估；印度监管也进一步规范视频准入的客户识别流程。四是单边制裁愈演愈烈。美国整合发布中国军工复合体企业名单，联合其盟友进一步推进涉港、涉疆制裁，同时加大对涉疆产品进口管控，加大对我国信息通信技术与服务、超级计算机、芯片、无人机等行业的出口管控。

二、反洗钱执法形势

（一）我国执法形势

根据公开信息，人民银行系统2021年上半年共对136家单位、288名个人作出反洗钱处罚，处罚金额共1.47亿元，其中单位处罚额1.39亿元、个人处罚额845.4万元。

从处罚金额看，与2020年上半年相比，处罚总额下降31.6%，降幅较大。但其中个人处罚额不降反增，与2020年上半年相比增加242.4万元，增幅达40.2%，双罚率进一步提高，近100%。单位和个人最高处罚额分别为中信银行2890万元、渤海银行长沙分行行长19.5万元。

从处罚机构类型看，银行业仍为重点处罚对象。85.3%的单位罚单涉及银行，平均处罚额99万元。支付行业的处罚力度最大，案均处罚额279.4万元。

从处罚事由看，客户身份识别（KYC）仍为首要处罚事由，其次为未按规定报送大额和可疑交易报告、未按照规定保存客户身份资料或交易资料。值得注意的是，涉及“与身份不明客户交易”的罚单平均处罚额仍居各处罚事由之首，达393.2万元。

从处罚地域看，2021年上半年共有27个省（市）人民银行作出了反洗钱行政处罚，上海、江苏、浙江等9省市未处罚2具体包括上海、江苏、浙江、海南、青海、大连、青岛、宁波、厦门。。处罚力度最大的为人民银行总行，仅查处中信银行一家，单位罚款额达2890万元。其他各省罚款总额超出千万的仅有重庆，罚款额1200万元，涉及4家单位、7名个人。

（二）境外执法形势

根据媒体公开披露信息，2021年上半年，国际同业受反洗钱监管处罚共计约98笔，金额约为12亿美元，涉及23个国家（地区）。

从执法趋势看，反洗钱监管执法逐渐恢复活跃。2021年二季度国际反洗钱监管处罚金额总计7.36亿美元，较2020年同期的3.36亿美元有较大幅度提升，但尚未达到疫情前2019年同期23.72亿美元的水平。

从处罚地域看，反洗钱监管执法涉及区域更加广泛。出具罚单的23个国家（地区）涉及亚太、欧洲、中东和美洲四大区域，罚款额最多的三个国家分别为荷兰、美国、英国，罚金分别为5.81亿美元、4.18亿美元、5478万美元。其中金额最大的两笔处罚分别为荷兰公共检察署对荷兰银行出具的约5.81亿美元罚款，以及美国金融犯罪执法网络（FinCEN）对Capital One出具的3.9亿美元罚款，占上半年处罚总额的80%。

从处罚事由看，KYC和可疑交易报告是处罚主因。KYC方面主要集中在客户档案不准确、客户准入不充分与退出不及时、风险评估与定期复评存在缺陷、整改缺少统筹规划和质量把控、效果未达到预期等方面；可疑交易报告方面主要集中在交易监控模型不完善、交易审核流于表面、可疑交易监测及报告政策程序薄弱、存在有意未能准确及时报送可疑交易报告的情况等方面。此外，处罚事由也涉及反洗钱框架缺陷、制裁合规等领域。美国海外资产办公室（OFAC）以触犯其制裁项目规定为由，要求各金融机构投入更多人力和技术资源在日常交易处理环节中的名单筛查领域。

三、趋势及展望

尽管反洗钱监管执法受新冠疫情影响有所放缓，但整体趋严从紧的态势不变。从境内外情况来看，客户尽职调查和可疑交易报告仍是反洗钱监管立法及执法重点，其中受益所有人识别已成为全球监管关注焦点。如下趋势值得关注：

（一）反洗钱政治对抗性持续增强

境外，基于目前国际制裁形势分析，未来一段时期内欧美对华的制裁策略不会有方向性的改变。随着G7峰会、北大西洋公约组织峰会等会议举办，美国致力于团结盟友的决心和态度可见一斑，预计欧美多国将继续以所谓人权、国家安全等借口等对我国实体和个人施以更大范围的制裁。境内，随着《反外国制裁法》等法律法规颁布以及反制裁措施的实施，我国开始积极对抗欧美单边制裁，以期阻断其对我国影响，但具体禁令、豁免、反制措施等在实务中如何落地执行仍依赖后续政策指导。

（二）风险为本总基调愈发突出

FATF出台《风险为本监管指引》后，我国、欧洲、泰国、阿联酋等区域和国家都相继对洗钱风险评估和高风险业务管控提出要求；美国公布首批国家反洗钱优先事项，要求金融机构将合规资源重点运用于国家反洗钱优先事项，以实现金融机构反洗钱目标与国家目标相统一。整体来看，监管更加关注金融机构的反洗钱措施是否与自身风险相匹配，是否基于对本机构内外部洗钱风险的充分识别、评估与论证，进而针对性推进洗钱风险管理，而非简单地照搬法规条款。

（三）虚拟货币洗钱风险管控趋严

随着疫情影响及银行等金融机构严控洗钱风险，虚拟货币日益成为不法分子首选。2021年上半年，FATF、国际清算银行、欧央行密集发声，呼吁完善对加密资产反洗钱监管框架。澳大利亚强制加密货币供应商共享客户和交易信息；我国约谈银行和支付机构，要求禁止为虚拟货币活动提供服务；加密行业龙头企业币安控股有限公司（Binance Holdings Ltd.）在美国、英国、日本、泰国、马来西亚等多国遭到严厉调查。从严管控虚拟货币洗钱风险已成国际社会共识。

（四）新技术在反洗钱领域影响扩大

伴随新技术在全球的推广应用，客户金融行为日益场景化、平台化、移动化，交易隐蔽性增加，加之新冠疫情促使犯罪线上化，对客户身份识别、交易监控模式、洗钱风险控制等集团反洗钱工作提出了全新要求。同时，FATF和国际社会密切关注和评估科技对反洗钱工作的深入影响，如AI和机器学习、数字身份、区块链和分布式记账、生物特征、反洗钱监测等。FATF指出，新技术可以提高打击洗钱发和恐怖融资措施的速度、质量和效率，需持续跟进研究。

四、应对策略

跨国金融集团客户数量众多、产品种类齐全、经营范围遍布全球。面对当前监管环境和监管趋势，跨国金融集团应积极应对，采取有针对性的措施，开展反洗钱管理工作。

（一）加强监管动态监测

跨国金融集团客户数量众多、产品种类齐全、经营范围遍布全球。洗钱风险管理半径长、难度高、任务艰巨。有必要持续跟踪解读FATF国际标准、驻在国监管规则和执法动态变化，及时感知监管立法和执法重点转变，及时调整完善反洗钱管理动作，提升洗钱风险管理质效。

（二）推进洗钱风险评估及高风险管控

建立健全洗钱风险评估体系，充分识别、评估和论证机构面临的洗钱风险。完善客户洗钱风险分类体系，加强受益所有人识别，落实高风险产品及高风险客户管控要求，采取与洗钱风险相匹配的控制措施。同时，加强疫情防控常态化形势下与疫情相关的洗钱风险管控。

（三）强化制裁风险统筹管理

完善制裁管理制度体系，规范制裁突发事件处理流程，做好突发事件应急处理，尤其是反制情况下的管理应对；加强与监管、同业的沟通交流，积极协商行业统一的应对策略，提升制裁风险管控效能。

（四）加强反洗钱数字化生态体系建设

跟进新技术在反洗钱领域的应用研究，推进新技术在反洗钱领域的实际应用，加强对新兴业务、虚拟货币等高风险领域的反洗钱监控，提升洗钱风险监测、分析、报告效能。