国外渔业保险发展经验对我国的借鉴

◎何小伟 吴学明

渔业是我国农业农村经济的重要组成部分，在保障食物供给、改善居民膳食结构、增加渔民收入等方面发挥着重要的基础性作用。近些年来，我国的渔业获得了长足的发展，然而，渔业保险的发展却很不充分，难以有效满足渔业产业的风险保障需求，也明显滞后于种植业和畜牧业保险的发展。党的十九大报告明确提出，坚持农业农村优先发展，要构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度。财政部等四部门出台的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》也指出，要进一步拓宽农业保险服务领域，扩大农业保险覆盖面。在这种背景下，借鉴日本、韩国、美国等发达国家渔业保险发展的先进经验，有助于推动我国渔业保险的持续发展与转型升级。

日本渔业保险的发展经验

经过长期的发展，日本的渔业保险制度形成了渔船保险和渔业损失保险两种制度，二者有着不同的保险标的和保险责任，相互补充1。

（一）日本渔船保险的发展经验

日本的渔船保险制度有近百年的历史。早在1937年（昭和12年），日本就通过了《渔船保险法》，建立起渔船保险制度。1952年（昭和27年），日本通过了《渔船损害补偿法》，取代此前的《渔船保险法》，强化了其政策性保险的属性。1981年（昭和56年），日本又通过《渔船损害等补偿法》，扩大渔船保险制度的覆盖范围。此后，日本对《渔船损害等补偿法》进行了多次修订，不断完善渔船保险制度，使其成为安定渔业的重要政策工具。

1. 运作模式

1952年之后，日本逐步确立了包括渔民合作社、各级渔船保险协会、渔船中央会在内的多层级的渔船保险互助组织体系。其中，渔民作为渔业协会的会员，可以直接或通过渔民合作社向县一级的渔船保险协会投保渔船保险，渔船保险中央会向各地的渔船保险组合提供再保险，而政府则会向渔船保险中央提供转分保并向渔民提供保费补贴。

2017年（平成29年），日本对《渔船损害等补偿法》进行了修订，解散日本渔船中央会，同时将日本全国45个渔船保险组合合并为“日本渔船保险组合”，设立49个渔船保险分所，以保障日本渔船保险协会的财务基础和经营稳定。需要指出的是，虽然渔船保险组织发生了变化，但是日本政府对渔民的保费补贴及与渔船保险组合之间的再保险协议并没有发生变化。

2. 险种结构

根据日本的《渔船损害等补偿法》，日本的渔船保险可以分为如下几类：

（1）渔船保险

第一，普通损害保险。保险责任为赔偿渔船因沉没、搁浅、火灾等事故给渔船的船体、设备等造成的损害（全损、部分损失），以及对渔船采取救助措施所需的救助费用。可加入渔船保险的仅限于日本船籍总吨数不满1000吨的渔船所有者或使用者。在加入之后，投保人自动成为日本渔船保险协会的会员。

表1：日本渔业保险的主要险种

第二，满期储金保险。是指同时带有船舶损失补偿和储蓄性质的保险业务，保险人一方面对保险期间的船舶损失承担赔偿责任，另一方面在保险期满时对被保险人承担给付责任。因此，这一险种的保费包括两部分：一部分是损失赔偿责任所对应的保险费，一部分是用于储蓄积累的保险费。目前日本渔船满期储金保险的期限共有3年、6年、9年、12年、15年五种。

（2）渔船货物运输保险

是指在渔船发生事故时，或渔船捕捞品因自然灾害或意外事故出现损失时，由保险人承担保险责任的保险。

（3）渔船船主责任保险

是指当渔船在航行中因为意外事故造成第三方出现财产损失、人身伤害或费用损失时，保险人承担损失补偿责任的保险。船主责任保险还有一些附加保险，包括渔具损失补偿特约险、海外油污损害赔偿特约险、船员遣返费用特约险、战乱特约险、渔船船员工资特约险。需要注意的是，渔船船主责任保险是渔船保险的附加险，只有渔船投保了普通损害保险或者满期储金保险，才能投保渔船船主责任保险。

（4）船员人身意外伤残保险

指渔船的船员（包括船主）在渔船上因意外事故死亡或下落不明时，或是因为意外出现后遗症时支付一定金额保险金的保险。但是如果船员因为战争导致人身意外身故或伤残，并且没有投保战争等特约保险，则不予赔付。

（5）其他保险

比如冷藏货物运输保险、小型游艇责任保险等。

（二）日本渔业损失保险的发展经验

1. 日本渔业损失保险的运作模式

渔业保险是为了补偿中小型渔民因自然灾害或意外事故所导致损失的保险，它并非日本政府对渔民提供的直接救济措施，而是在中小型渔民之间开展的具有互助性质的保险业务。渔业损失保险与渔船保险的最大区别在于，其保险对象是水产养殖品和养殖设施等，但不包括渔船。

日本渔业保险的正式发展始于1964年通过的《渔业灾害补偿法》。日本渔业保险的组织主要由省级渔业共济组合以及全国范围的渔业共济组合联合会构成。在运作方式上，日本渔民向本地的渔业共济组合投保参加渔业保险，各地的渔业共济组合进一步向全国渔业共济组合联合会参加再保险，而政府则为全国渔业共济组合联合会提供再保险。

2. 日本渔业损失保险的险种结构

日本渔业保险的主要险种结构见表1。其中收入保险，即渔民在合同期间的捕捞收入低于约定的水平时，保险人对其中的差额进行补偿。物质损失保险的补偿标准是损失的财产数量乘以财产的单位价格。

3.日本渔业损失保险的保费补贴

日本政府对中小型渔民提供渔业保险的保费补贴，在补贴力度上也向小型渔民倾斜，规模越小，保费补贴力度越大。但需要指出的是，为了激励更多的渔民参与渔业保险，日本政府规定，只有某个地区的渔民都同意加入渔业保险的情况下，才能获得相应比例的保费补贴。如果某个地区只有一半的渔民加入渔业保险，其获得的保费补贴比例也相应减半（见表2）。

表2：日本渔业保险的保费补贴比例

4. 日本渔业损失保险的责任分担

对于渔获保险、养殖保险和特定养殖保险业务，省级渔业共济组合和全国渔业共济组合联合会之间的责任划分比例是变动的，其基本原则是损失规模越大，省级渔业共济组合承担的比例越低。对于规模较低的普通渔业损失，省级渔业共济组合承担30%的责任，而全国渔业共济组合联合会承担70%的责任；当损失超过事先设定的阈值X时，省级渔业共济组合只需承担5%的责任，而全国渔业共济组合联合会承担95%的责任；当损失超过更高的阈值Y时，省级渔业共济组合不承担责任，而全国渔业共济组合联合会承担100%的损失，并通过超额再保险将损失转嫁给政府。

对于渔业设施保险，省级渔业共济组合和全国渔业共济组合联合会之间的责任划分比例是相对固定的，具体来说，省级渔业共济组合承担10%的责任，全国渔业共济组合联合会承担90%的责任。不过，当发生大规模的渔业损失时，全国渔业共济组合联合会也需要通过超额再保险将损失转嫁给政府。

（三）日本渔业保险发展经验

通过以上分析，我们从日本渔业保险发展中总结出如下经验：一是构建起包括渔船、渔业生产、渔业设施等在内的广义渔业保险，覆盖渔业产业的主要风险；二是政府对渔业保险提供了财政支持，包括差异化的保费补贴和政府再保险；三是采取互助的组织形式开展渔业保险，这种组织形式与日本保险业的发展传统保持了一致，也更容易得到渔民认同。

韩国渔业保险的发展经验

（一）韩国渔业保险运作模式

2007年12月和2008年6月，韩国国会相继通过 《养殖水产品灾害保险法》和《养殖水产品灾害保险法施行令》，自此确立了渔业灾害保险制度。由于韩国的《农作物灾害保险法》与《养殖水产品灾害保险法》在立法目的以及内容体系上存在着相似性，2009年3月，韩国将农作物灾害保险制度和养殖水产品灾害保险制度合并，出台了《农渔业灾害保险法》，构建起同时涵盖农作物灾害保险、牲畜灾害保险及养殖水产品灾害保险的综合性农业保险体系。2009年12月，韩国政府又颁布《农渔业灾害保险法施行令》，自2010年1月1日正式施行，原有的法令被废止。截至2020年12月，虽然《农渔业灾害保险法》历经12次修订，但是其主体内容仍然维持相对稳定2。

1. 渔业保险的经营主体

根据韩国《农渔业灾害保险法》，可以经营渔业保险业务的机构包括如下两类：一是根据《渔业合作社法》所设立的全国渔业合作社联合会（National Federation of Fisheries Cooperatives，NFFC）；二是根据《保险业法》成立的保险公司。无论是全国渔业合作社联合会，还是保险公司，如果参与渔业保险计划，必须与韩国海洋和渔业部签订灾害保险计划，并提交包括业务手册、保险条款、保险费和保险准备金计算手册等相关材料。

2. 保险费率的确定

按照《农渔业灾害保险法》，渔业保险的经营主体应该以客观合理的统计数据为依据，根据保险标的或赔偿方法的不同来确定渔业保险的产品费率，同时，保险费率的确定也应该充分考虑各行政区域的风险差异，进行差别定价。

3. 业务招揽人员的资格

在韩国，只有下列组织和人员才能开展渔业保险招揽业务：第一，全国渔业合作社联合会（NFFC）及其会员合作社，以及根据《渔业合作社法》而设立的水协银行3员工；第二，符合《渔业合作社法》相关规定并且以互助服务为目的而招募的代理人，以及经全国渔业总会理事长或其会员合作社负责人所认可的人员；第三，符合《保险业法》相关要求的人员。

4. 渔业灾害的评估

渔业损失的评估工作主要由损失评估师来完成。损失评估师需要进行专门的考试和资格认证，定期接受培训，并且需要按照政府所提供的损失评估指南开展业务。

5. 财政支持

韩国政府对于渔业保险业务的财政支持主要包括两方面：一是对渔业保险投保人提供保险费补贴，二是对渔业保险的经营者提供经营费用补贴。其中，对渔业保险投保人的保费补贴不仅来自于中央政府（通过海洋与渔业部），也有一部分来自于地方政府。需要注意的是，如果渔业投保人同时以相同的标的物投保风暴和洪水保险，那么他将得不到保费补贴。另外，有关保险费补贴以及经营费用补贴的事项，都采用总统令予以规范。

6. 再保险和灾害再保险基金

（1）再保险计划

韩国政府向开展渔业保险业务的经营主体提供专门的再保险。在再保险合同中，韩国的海洋和渔业部需要与保险机构就再保险费、保险金额、经营费用等内容作出明确规定。

（2）再保险基金

为了支持农业和渔业再保险项目，韩国农业、粮食和农村事务部与海洋和渔业部在协商基础上共同设立农业和渔业灾害再保险基金。

再保险基金的来源主要包括：第一，保险经营机构的再保险费；第二，政府以及民间部门的捐款；第三，再保险的摊回赔款；第四，基金运作收益；第五，从政府部门的借款（仅当海洋和渔业部门认为必要时使用，但是费用由再保险基金承担）；第六，从农村发展特别税收融资项目账户中转移的资金。另外，农业、粮食和农村事务部长如认为基金运作有必要，可与海洋和渔业部长协商，从金融机构、其他基金或基金的其他账户中借款，费用由基金承担。

再保险基金的使用目的包括：第一，再保险赔付；第二，偿还借款本息；第三，支付基金管理和运营所发生的费用（包括委托经营费用）；第四，支付维持和改进再保险计划所需的其他费用。

（二）韩国渔业保险监管制度

1. 渔业保险数据的收集与管理

海洋与渔业部长应收集和管理经营渔业保险产品的相关统计数据，如保险标的的现状、即将纳入保险范围的标的、渔业损失的规模、损失的原因，并可以要求中央相关部门和地方政府负责人提供必要的资料。对于海洋与渔业部长的要求，中央相关部门和地方政府的负责人应该服从并配合。同时，为了确保渔业保险顺利运作，海洋和渔业部长应该开展相关调查和研究，推动渔业灾害保险制度、渔业保险产品开发、相关技术开发、专家培训等工作。

2. 再保险基金的监管

韩国农业和渔业再保险基金的执行官员由农业、粮食和农村事务部长以及海洋和渔业部长协商任命，共有四名，包括负责基金收入的执行官员、负责基金支出的执行官员、基金支付人和基金出纳各一名，他们各司其责。

3. 报告经营状况

海洋与渔业部部长可要求经营渔业保险的主体汇报其经营情况，或在认为有必要时要求其提交相关文件，以确保渔业灾害保险的正常运作，保护投保人的利益。

4. 渔业保险的宣传与推广

为了提高农民和渔民的防灾意识，提高灾害保险的渗透率，政府需要开展相关教育计划和公共关系活动，并为投保人提供政策性资金和信用担保等支持。

5. 处罚

韩国《农渔业灾害保险法》还规定了一些惩罚事项。比如渔业保险经营者在开展业务时给予投保人保险合同以外的利益，渔业保险经营者未将渔业保险业务进行单独核算，或渔业保险经营者不按规定提供经营报告、提取相应责任准备金、逃避检查、提供虚假信息等情形的，都将遭受一定的处罚。

（三）韩国渔业保险发展经验

通过上述分析，我们从韩国渔业保险发展中总结出如下经验：一是重视渔业灾害保险事业，将其与传统农业灾害保险事业进行统筹管理；二是为渔业保险的发展提供必要的财政补贴；三是重视渔业再保险及大灾风险分散机制的建立与完善；四是注重对渔业保险的监管，从而维护渔业保险市场的规范运营。

美国渔业保险的发展经验

1980年，美国国会通过《联邦农作物保险法》的修正案，首次将水产养殖纳入农业商品定义。然而，直到1990年后，美国联邦农作物保险公司才签发水产养殖作物保险单。截至2020年底，美国只有蛤蜊和牡蛎这两种水产品可以在传统的农作物保险政策下投保。另外，美国还有两个覆盖水产养殖产品的常规保障项目，分别是全农场收入保护项目（Whole-Farm Revenue Protection，WFRP）和无保险作物灾害援助（Noninsured Crop Disaster Assistance，NAP）4。但是，这两个项目对参与者的资格和保障水平等方面有一定的限制。

（一）牡蛎和蛤蜊保险

截至2020年底，美国联邦农作物保险公司只为牡蛎和蛤蜊这两种水产品提供独立的保险。这两种保险产品都是在小范围开展。其中，牡蛎保险采取团体风险计划（ Group Risk Plan，GRP）的方式开展，主要开展区域集中在路易斯安娜州的9个县；而蛤蜊保险主要承保死亡风险，开展区域集中在马萨诸塞州、南卡罗莱纳州和弗吉尼亚州。

其中牡蛎的团体风险计划（GRP）所提供的保险主要承保因不可避免的干旱、洪水、飓风和其他自然灾害所直接导致的牡蛎搁浅损失。该计划每年的合同变更日期是2月28日，保险开始的日期是6月1日，结束或取消的日期是次年的4月30日。保障水平从70%到90%不等，按照5%的水平递增。保险公司也提供（CAT）保险。

（二）全农场收入保护项目（WFRP）

相比于传统的农作物保险计划，全农场收入保护项目（WFRP）的差异在于它适用于全美50个州的所有县。另外，WFRP的保险责任是农业生产者因为约定事故所造成的收入损失，而非简单的产量损失。

WFRP的不足主要表现在两方面。首先，它依赖于农户的历史收入记录。要获得WFRP资格，农业生产者必须提供连续五年的纳税申报表（如果是初任农场主或牧场主，只需提供连续三年的纳税申报表），因此对于新进入农业领域的生产者而言，WFRP并非可选的项目。第二，如果生产者从动物和动物产品中（包括水产养殖）获得的收入达到100万美元或以上，那么他们将没有资格获得保险，虽然这里的收入允许扣除一些合格费用，但此项规定仍将很多大规模的水产养殖者排除在外。

但无论如何，WFRP仍然为水产养殖者提供了一定程度的保护，增强了他们对“不可避免的自然灾害”的抵御能力。此外，WFRP可以激励养殖者从事多样化养殖，以降低养殖风险。

（三）无保险作物灾害援助计划（NAP）

无保险作物灾害援助计划（NAP）的运作类似于FCIC所提供的保险，但其对参与者的资格限制要少得多，主要限制为农业生产者的产品不能是FCIC所提供保险的农产品。事实上，美国的农场服务机构（FSA）将NAP作为一种覆盖不能参加联邦农作物保险的农业生产者的基本安全网。NAP对合格农产品的“灾难性损失”提供赔偿，其基础保障水平为农产品平均市场价格的55%。农业生产者只需支付一定的服务费，通常每个行政县、每种作物支付250美元，每个行政县最多750美元，不超过1875美元。

根据NAP的规则，水产养殖被视为“价值损失作物”，这些作物“由于其独特的性质，不适合进行产量计算，其价值损失应根据农场服务机构（FSA）确定的灾害发生时的价值损失来确定”。类似于作物保险，NAP只对特别约定的损失进行赔偿，包括破坏性天气、不利的自然事件、高温、虫害、疾病等。但是，干旱、无法供水等造成的水产养殖损失以及人为因素所造成的损失，如疏忽、管理不善、未能遵守操作规则或设备故障等，属于除外责任。

与农作物保险不同，NAP无需农业生产者提供历史产量或收入证明，这为农业生产者的参与提供了便利。然而，NAP也有其局限性，这表现在一旦生产者调整后的总收入超过90万美元，他们就没有资格参加NAP了。这一限制使农业生产者在风险管理处于两难境地，一方面他们需要将总收入控制在90万美元以下才能获得NAP保障，另一方面也需要将经过一定费用扣除后的总收入控制在100万美元以下才能符合WFRP资格。

（四）美国渔业保险发展经验

通过上述分析，我们可以从美国渔业保险发展中总结出如下经验：一是为渔业生产者提供渔业收入而非产量的风险保障，保障水平更为充分；二是重点为小规模的渔业生产者提供风险保障，从而保证了财政补贴的精准性。

国外渔业保险发展经验对我国的借鉴

（一）建议中央财政将渔业保险纳入财政补贴范围

从国际经验来看，由于渔业在各国农业经济中的比重相对较低，再加上渔业保险经营难度较大，不少国家在建立政策性农业保险之初，主要将种植业和养殖业（特别是种植业）品种纳入保费补贴范围，而渔业品种并不在关注之列。然而随着时间的推移，这些国家逐渐发现，一方面，渔业生产所面临的风险比种植业和养殖业更高，对保险保障的需求更为强烈；另一方面，随着经济社会的发展和生活方式的改变，人们对水产品的摄入数量在不断增加，这对渔业生产的稳定供给提出了更高要求。在这种背景下，这些国家开始将渔业纳入政策性保险体系中。对我国而言，自2007年政策性农业保险体系建立至今，中央财政所补贴的品种也主要集中于种植业、养殖业和林业，并没有将渔业纳入补贴范围。然而，随着我国经济社会的发展，将渔业保险纳入中央财政补贴范畴的条件不断成熟。这不仅体现在中央明确提出了“建设海洋强国”的战略目标，还表现在我国的渔业经济总产值持续增长、全社会对水产品的需求不断升级等方面，在这种背景下，将渔业保险纳入中央财政补贴范围有助于增强渔业生产者对风险的抵御能力，促进我国渔业的健康发展。

（二）充分调动互助合作保险和商业保险公司的积极性

互助合作保险作为一种组织形式，在渔业领域有着明显的发展优势。具体来说：第一，互助合作保险不以盈利为目的；第二，互助合作保险往往依附于渔业协会或者其他渔民组织而设立，这些组织与渔民有着天然的亲近关系，有助于降低渔业保险的展业和理赔成本，同时提高渔业保险服务的满意度；第三，互助合作保险参与者之间可以相互监督，有助于减少道德风险和逆向选择。但是，互助合作保险也存在着不足，比如资本金实力有限、产品研发和专业技术水平不高、对大灾风险的抵御能力较弱等。对我国而言，在中国渔业互保协会已经成为我国渔业保险主要提供者的背景下，我们一方面需要巩固和完善互助合作类渔业保险业务，另一方面也需要鼓励商业保险公司积极发挥自身优势，为渔民提供更多的保险产品和服务。

（三）建立健全渔业保险的大灾风险分散机制

大灾风险分散机制是政策性农业保险体系的重要组成部分，是实现农业保险持续健康发展的“压舱石”。对于经营风险更高的渔业保险而言，大灾风险分散机制也更显举足轻重。从目前来看，国外在渔业保险大灾风险分散上的经验主要表现为两方面：一是要求保险公司将渔业保险风险在国内保险市场上进行充分的分散；二是政府部门为保险公司提供超额再保险，承担“最后再保险人”的角色。近年来，我国在农业大灾风险分散机制上进行了诸多实践，但是在建立财政支持下的农业大灾风险分散机制方面仍然需要继续探索。

（四）持有“大渔业保险”格局意识

所谓大渔业，不仅包括传统意义上的捕捞渔业和养殖渔业，还包括渔民、渔业设施、渔业冷藏物流、渔业贷款等在内的渔业产业链。在过去很长一段时间内，受渔业保险的政策环境及财政补贴不足的影响，保险公司对渔业保险缺乏足够的兴趣，所提供的渔业保险产品种类较少，覆盖范围也很有限。然而，在当前我国渔业保险外部环境不断优化、财政补贴力度不断加强的背景下，保险公司也应该放宽视野，用动态眼光重新审视渔业产业链中所蕴藏的商机。

（五）加强对渔业保险业务的监管

从国外渔业保险的发展经验来看，必要且适当的监管是促进渔业保险业务健康发展的重要保证。从监管主体看，很多国家的渔业保险业务主要由渔业主管部门来承担相应职责，而仅有少部分业务由商业保险监管机构负责。从监管方式来看，不少国家都出台了类似于《渔业保险法》、《渔业保险实施细则》等法律法规，以规范渔业保险经营者的行为，随后结合实践及时修订。从监管内容来看，国外对渔业保险业务的监管主要集中于市场主体和从业人员的进入资格，主管部门的职责，市场主体的经营行为、再保险，大灾风险基金的管理、保费补贴、罚则等内容。

注释：

1具体信息可参见https://www.jfa.maff.go.jp/j/hoken/gyogyouhoken.html.

2具体信息可参见https://law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=199108&viewCls=en gLsInfoR&urlMode=engLsInfoR#0000.

3英文名称为Suhyup Bank，成立于1962年，主要为水产业发展提供储蓄、贷款、外汇、信用卡、保险以及基金服务专业化的金融服务。

4具体信息可参见https://www.rma.usda.gov.