双重嵌入与制度激活：第一书记推动基层协商民主的经验逻辑

魏程琳

(同济大学 政治与国际关系学院， 上海 200092)

一、问题提出与研究回顾

(一)问题提出

基层党组织是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众的坚强战斗堡垒，是党治国理政的根本抓手。“基础不牢，地动山摇。”然而，在社会利益分化、思想多元背景下，我国一些基层党组织面临着弱化、虚化、边缘化问题。截至2014年4月底，全国共排查出软弱涣散村党组织57 688个，占村党组织总数的9.6%(1)https:∥news.12371.cn/20141061061ART11402025040783931.shtml。。为解决这些问题，2015年5月1日，中组部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室共同印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(2)http:∥www.cpad.gov.cn/art/2015/5/13/art_50_13584.html。，决定向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖”选派第一书记，夯实农村党建工作。2021年5月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》(下文简称《意见》)，要求各地对脱贫村、易地扶贫搬迁安置村(社区)，继续选派第一书记和工作队，将乡村振兴重点帮扶县的脱贫村和乡村振兴任务重的村作为重点，对党组织软弱涣散村，按照常态化、长效化整顿建设要求，继续全覆盖选派第一书记(3)http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-05/11/content_5605841.htm。。《意见》提出，注意处理好加强外部帮扶与激发内生动力的关系，形成整体合力。

一方面，驻村第一书记的主要工作是在加强基层党组织的基础上，以推动精准扶贫、乡村振兴、为民服务和提升基层治理水平；另一方面，在精准扶贫工作考核压力之下，第一书记将更多精力用于向单位和上级部门争取资源，只有少部分人将注意力集中在基层党组织领导力建设上[1]；此外，处于接点位置的第一书记在衔接国家资源和乡土社会、改进扶贫资源投入成效的同时，也出现了“机会主义”“弱化自治”等弊端[2]。事实上，中央组织部或省委组织部直接下派的工作人员，因其政治身份、工作单位的资源支持及其超越于地方社会的活动能量，已成为第一书记有力推动村庄发展的结构性因素。然而，这一来自于上级派出单位的短期领导力供给模式，容易诱发农村发展路径依赖，陷入治理资源整合和治理能力消解的悖论之中[3]。有学者指出，第一书记制度具有非科层性、灵活性与资源联动性的特点，体现了党的综合治理与科层治理的双重特质，但其实践效果却因人因地而异[4]78-99。那么，究竟什么样的第一书记实践模式既能实现村社内外建设力量的有效整合，又能推动村社自主治理的持续运转。本文基于个案分析，力图深度总结第一书记推动基层协商民主治理的经验逻辑，为乡村有效整合内外部资源、提升自治能力等提供经验和理论参考。

(二)研究回顾

人民一旦学会了政治妥协、理性对话、自我管理，就会发展出一种良性政治竞争，遏制非理性参与的空间[5]。自1980年代起，我国就在农村致力于实现提升村民自我管理能力的村民自治制度，备受理论界关注。近40年来，村民自治在选举形式、选举流程、选举参与等方面取得明显进步，但也遭遇灰色势力、派系竞争、富豪治村等因素的干扰[6]，以及选举民主成为诱发村内社会分裂的机遇机构。21世纪以来，中国学者对西方选举民主、资本主义民主展开理论反思[7-8]，并将关注重点逐渐转向治理民主[9]，其中协商民主理论最为引人关注。

协商民主是指受到政策影响的居民或代表通过面对面讨论、交流观点和理由，不断协商以形成决策共识[10]83。协商民主的讨论具有揭示私人信息或个人偏好，减少或克服有限理性，推动或鼓励为需求进行正当性辩护的模式，有助于产生群体认可的合法决议、提高参与者的道德素养和知识水平等特征，并能通过团结一致来传播公共生活中的各种原则[11]46。协商民主的实现有赖于一种有利于公正地协商公共利益的框架，阿克曼和菲什金(Bruce Ackerman and James S Fishkin)提出了协商日的构想，15人一个小组或500人一个大组根据严格的程序和议题进行发言讨论，以确立公共规则和价值[10]7-32。但是，大规模的协商民主因受时间、人数和距离等因素限制，几乎无法实现，因而代表制或小规模协商在实践中更为普遍。

21世纪初，中国学者开始聚焦协商民主，对西方协商民主理论(4)21世纪初，俞可平、陈家刚主持翻译协商民主译丛，一套八本丛书，系统介绍了西方协商民主理论。、中国协商民主实践、中西协商民主制度比较，并对协商民主治理展开深入分析[5,12-13]。林尚立指出，中国民主发展的关键词在20世纪是“共和”，而在21世纪则是“协商”，为中国人民民主确立了有效实现形式[14]。中国特色的协商政治制度是在本土生产起来的，与中国统一战线实践、和合文化传统相符，因而必须培育社会资本以夯实协商民主的社会基础[15-16]。有学者认为，包括乡村在内的整个中国社会结构变化，都要求从多层面推动乡村治理走向协商民主机制[17]。从实践层面看，我国基层协商民主是国家治理复杂性条件下，精英治国与公民参与相结合的重要民主机制，是精英与普通公民良性互动的公共平台，是化解现代民主政治两难困境的制度创新[18]。

在国家宏观制度支持下，我国基层协商民主实践获得显著发展，其中典型的代表有：浙江温岭民主恳谈会[19]、成都市“村民议事模式”、安徽巢湖“民主评议会”、广东省“蕉岭模式”[20]。学者则相继对我国整体推动实施的一事一议、四议两公开[21]等协商民主治理制度进行了深入分析。杨弘、郭雨佳[22]指出，我国农村一事一议协商民主在实践中存在议事理性和能力不足、议事程序机制不健全、议事结果执行不力等，导致一事一议实践陷入困境；张国献、李玉华[23]也指出，当下乡村协商民主面临农民民主习惯欠缺、基层政府和村庄精英操控等困境。

制度供给、可信承诺和监督执行是有效治理的三个基本要件[24]。协商民主因民众理性议事能力、地域政治经济环境、基层干部认识等因素，而表现出不同的协商治理水平。我国有的地区协商民主制度被“束之高阁”，甚至进入休眠状态。由此，我国如何推动协商民主机制有机嵌入乡村社会，助推乡村发展和社会治理，成为国家基层政治发展的重要议题。学界既往研究对协商民主理论渊源、制度供给过程和实践困境进行了深入分析，却较少关注协商民主制度的激活机制。本文基于第一书记个案调研，采用“双重嵌入—制度激活”的分析框架，探究第一书记作为外来力量激活村级协商民主制度、提升村级治理能力的经验逻辑。

二、分析框架：双重嵌入与制度激活

党组织作为国家政治嵌入乡土社会的重要机制，在协调国家社会关系、党群关系、干群关系方面发挥着重要功能。笔者在全国多地农村调研发现，凡是基层党组织团结高效的村庄，其社会治理、经济发展、社会和谐程度通常展现出良好状态。这充分表明，基层党建与社会有效治理密切相关。在此基础上，本文以党组织软弱涣散村治理为例，展示基层党组织通过党内民主建设整合政治力量；继而以党内民主推动社会协商民主治理的过程，其中上级下派的驻村第一书记成为基层协商民主制度建设的关键行动者；并采用“双重嵌入与制度激活”的分析框架，以此展示驻村第一书记推动协商民主制度建设的过程机制。

(一)双重嵌入

政党作为弥合城乡差距、传统观念与现代政体差异的制度化手段[25]361，中国的“政党下乡”[26]解决了社会力量的整合和政治化问题。21世纪以来，由于我国社会观念多元化、利益诉求分散化，因而导致社会整合难度加大；而农村社会正处于土地开发、资源开发、项目下乡等利益格局的调整中，更是面临着利益分配竞争、灰色势力介入、派系干扰等治理难题，亟需强有力的基层党组织加以整合、协调和引领。

为提升基层党组织战斗力，我国各地党委组织会定期排查软弱涣散党支部，并加以整顿。农村基层党组织软弱涣散主要体现为：党组织书记不胜任、班子不团结、组织制度虚化、民主管理混乱、村务财务混乱、宗族宗教黑恶势力干扰严重、历史遗留问题多等方面[27]。此类村庄的治理症结在于，一方面，党组织的过度社会化阻碍了政治功能发挥，其在社会治理、政策执行中采用的是社会关系逻辑而非政治性逻辑，另一方面，党员发展的家族化、派系化进一步加剧了党支部的软弱涣散状况，弱化了党内民主决议机制。因而，农村软弱涣散村通常存在内部变革乏力的问题，而自上而下选派的“第一书记”则担负改善村庄状况的重要责任。第一书记若要在基层党建、社会治理上有所作为，就必须以有效嵌入村级党组织和村落社会为前提。

从组织原则上看，虽然第一书记是党支部成员和党组织主要带头人，但是村级党组织作为地域性和社会性政治组织，其内聚力和排斥性并存。这表明，越是凝聚力强的组织越不易接纳外来人员。国家层面的赋权，为第一书记进入村级党组织提供了身份便利，但形式的上加入并不代表分享了党组织的参与权、决定权和主导权。不少挂职干部、驻村第一书记因无法有效嵌入基层党组织和村委会组织，而出现“行动悬浮”的现象，成为村务协助者和“资源链接者”角色，很难对基层党建和社会治理产生实质影响，而且党支部通常面临村庄班子不团结、软弱涣散的问题等。这些都为第一书记有效嵌入党支部并掌握党建主导权提供了契机。

近年来，“两学一做”等常规性党组织学习活动，为第一书记进入村党组织并发挥指导作用提供了时机。案例地驻村第一书记通过党员学习的机会，召开党内民主生活会，在会上将党支部、村庄发展面临的问题剖析清楚，动员党员从大局出发，讲话做事讲政治；同时，第一书记还将党务、村务放到党员会上讨论，按照组织会议原则，党员先发表意见；第一书记和村支书最后发言，抵制该村党组织长期存在的“一言堂”现象。由于该村党组织内部民主议事规则的确立，大大提升了党员参政热情，也提升了第一书记的“公共政治人”角色，更为重要的是，通过党内民主建设整合了村庄分裂的政治力量，为党支部引领社会治理和社会建设奠定政治基础。

村民认为，上级下派来村庄挂职的扶贫干部、驻村第一书记都是在“捞政治资本”，并非真心为了村庄发展。因而，第一书记等外来者嵌入社会并融入群众就成为开展工作、动员群众的前提要件。除国家赋权、单位资源输入等优势外，第一书记融入群众的主要方式是群众路线机制，通过在实际工作中走访不同类型群众、倾听不同诉求和声音、关注贫困弱势群体等，积极为群众解决困难等。只有这样，第一书记才能获得群众的认可，从而积累社会支持。中央和省委组织部下派的第一书记，通常来自异地的中央、省、市、自治区政府、党委，以及企事业单位，而常年的驻村工作生活使得他们在有意的群众走访和无意的日常互动中融入村庄。

第一书记通过在基层党组织和村庄社会的双重嵌入，成功蜕去外来人角色，成为村民政治社会中的“自己人”。由此，“双重嵌入”为中央政策落地、党组织治理和脱贫攻坚工作的深化提供了机会结构。然而，“双重嵌入”和国家赋能、接点治理等理论分析一样，能够解释第一书记在精准扶贫、村庄公共品供给上的有效性，却无法解决第一书记离任后村庄治理可持续的问题。本文认为，我国要解决村庄治理可持续发展问题，建设以推动社会参与为目标的协商民主制度，是提升基层治理能力、化解第一书记实践悖论的重要机制。

(二)制度激活

我国农村形式多样的协商民主制度，目的都是通过议题设置、议程吸纳和讨论协商等民主参与形式，动员群众参与社会治理，最终形成民主管理、民主监督、民主决策的民主治理过程。然而，地方政府在治理创新竞争中，也出现制度供给过剩甚至诱发反向民主化的现象[28]。

有学者指出，治理制度创新成本较低、政治回报较高，属于政府的偏好行为之一[29]。部分地方政府在制度总结、拔高、推广、宣传上也有较为成熟的操作经验。我国有相当的地方治理创新，因运动式推广而在短期内取得治理成效，随后又会出现“人走政息”的现象。目前，即使是在全国推广的一事一议制度、四议两公开制度，在不少农村地区也处于休眠状态。本文认为，制度的功能不在于创设，而在于对人的行为具有指导作用。据此，“为了创新而创新”的制度供给，将已被证明有效的制度激活，一定程度上比制度创造更有实际功效，而运动式制度建设模式能够解决一时的制度供给和政策执行问题，但却无法形成制度执行的可信承诺和监督执行基础。这表明，制度创设只是制度建设的前端，而非“成品”。

我们将已内置村落的协商民主制度激活，既无法单纯靠政治宣传动员，也不可寄希望于村落内在变革力量，需要的是外在力量刺激与内在力量呼应，并伴之以相当时间的操作训练实践。由此，运动式治理、驻村第一书记、挂职干部、工作组(队)等外来政治力量，都成为激活村落协商民主制度的关键节点。第一书记作为上级政府下派的干部，能够充分利用个人结构优势和项目资源激活村落协商民主制度，并通过公共项目训练民众的民主参与能力，以项目成效激励民主参与，在熟人社会中形成可信承诺，以参与感、获得感等正反馈塑造制度执行的大众监督机制。同时，村民对协商民主制度的认可和习惯性运用，是制度扎根的理想效果。因而，制度激活的流程是“外力重启—大众训练(外在监督执行)—(绩效)正反馈—大众接受(可信承诺)和习惯性运用(内在监督执行)—制度扎根”。

近年来，我国各级政府尤其注重地方治理创新，在协商民主制度供给中出现各类模式。除了全国范围实施的村民代表会议、一事一议、四议两公开等民主协商制度外，温岭民主恳谈会、成都村民议事会、云浮乡贤理事会、宁海36条等制度也在全国具有一定影响力(详见表1)。

表1 中国基层民主协商治理的制度与模式

(三)田野介绍

本文聚焦第一书记的个体行动及其与社会结构、政治制度间的互动过程。据王亚华[1]等人研究发现，农村基层党组织软弱涣散与农村贫困存在高度的相关性，以第一书记所在村为例，农村基层87.76%的党组织软弱涣散村是贫困村。这与笔者在河南、甘肃、陕西的实地调研经验相符，与既往关注第一书记领导力供给、接点治理和运动式治理功效不同，因而将重点关注在第一书记村级治理能力建设中通过党内建设激活民主协商制度的经验逻辑。

本文基于深度个案的实证研究，案例资料来自于2018到2019年对陕西Q村的持续观察调研。案例中第一书记牛某是一大学机关工作人员，于2015年6月被中央组织部选派到Q村担任第一书记，至工作到2019年8月离任。牛某较长的挂职时间为推动党内建设、激活协商民主制度、改善民生提供了可能。

Q村位于关中平原，是县重点贫困村，全村有1 260人、280户、33名党员。该村有4个村民小组，共有耕地198.6公顷(2980亩)，其中仅有6.6公顷(100亩)田地有灌溉条件；村民以种植杂果(红提、苹果、花椒、核桃等)和玉米小麦大田作物为主，青壮年劳动力多在外务工；全村有刘姓、雷姓、冯姓三大姓氏，同一姓氏的居民多集中在同一村民小组，小组行动能力较强。2009年，该村两委换届期间出现村两委班子不团结、拉票贿选、灰黑势力介入村庄治理等现象，村庄治理随之陷入瘫痪状态。

三、行动困境：复杂村治中的第一书记

我国乡村治理中的“瘫痪村”往往是村庄党员派系化、社会竞争无序化、公共规则弱化的结果，灰黑势力和狠人介入渗入基层政权，使得村庄治理地形更加复杂。第一书记在缺乏信任、派系倾轧的社会环境中很难深入村庄开展工作，原本作为运动式治理机制的第一书记制度面临着被架空或悬置的困境。

(一)贫困村的复杂治理情形

2015年6月，牛某被派往Q村时，新当选的村支书和村主任矛盾越来越深，以至于他们在任何事情上都无法达成一致意见，而且村两委成员也要选边站，村两委干部逐渐分成两派。第一书记牛某只能努力协调两人关系，以促进村庄发展。

2015年下半年，我一周起码有三天都是找书记、主任谈话，协调二人关系。早上是支书，下午是主任，晚上两个人一起来，靠这样才把村务推动(牛某访谈记录)。

事实上，Q村党组织软弱涣散的症结在于，新任村支书刘某希望延续“一言堂”的老传统，认为村主任应事事听其安排，尤其是应将其担任村主任期间欠下的村级债务全盘接受。然而，新当选的村主任希望两人平等对话，更希望村支书能够把备受质疑的村级债务梳理清楚再转交账务。

2009年，刘某成功当选为村主任。刘某是本镇农副产品收购商，经济实力雄厚，后当选全县人大代表。刘某在当选村主任之后，排挤其他村干部、贪占集体资产。2009到2013年间，曾有王某、李某(女)、赵某等三位村支书因刘某独断蛮横而辞职。2015年成为党支部书记，刘某支书主任一肩挑。刘某在任期间，多次侵害村民个人或集体利益，成为村治中的“毒瘤”。2010年，刘某私自将县水利局下拨的8万元和村上的8.2万元机井维修费用于自家私井维修上，农户用水除交水费外，村委会每年还要向他交5 000元机井维修费。2013年，全村修了一条4公里长的巷道，村民自筹资金40万元不翼而飞。此外，刘某的妻子做地下钱庄，吸纳全村村民280余万元存款，却在2015年向村民说“钱被人贷走要不回来了”。村里如果有人找刘某要钱，其妻子和儿子就会与之打骂。刘某在镇上有两处宅院，其几个儿子都有宝马车和县城商品房。2016年，刘某接受县纪委调查，并于2018年受到党纪处分。

自2015年起，Q村形成公开的两派竞争格局，刘某以家族势力及其扶持发展的党员干部为基础，村主任冯某以被刘某排挤下来的村干部精英以及利益受到刘某侵犯的村民为主；两派人员以上访告状、递交对方黑材料、在各种会议和场合唱反调等形式展开斗争。村庄社会陷入分裂状态，公共事业发展基本停滞。

(二)第一书记的行动困境突围

第一书记的外来人身份既限制了其介入村庄事务的范围和程度，也为其提供了推动村务党务的便利条件。如何克服基层行政吸纳和社会拒斥，决定了第一书记在党务村务中的介入程度和功能限度。

2015年，由中央组织部下派的驻村第一书记多数来自于党政机关、国有企事业单位，均是年轻有为或经验丰富的后备干部。此时，正值我国精准扶贫规范化的关键时期，由于相关表格文字资料的数据化要求远超出以中老年为主体的乡村干部的能力，所以前来驻村的第一书记成为扶贫资料标准化的理想人选。第一书记既然能把扶贫材料做好，自然也能将其他工作完成。于是，县乡政府部门逐渐形成一个工作习惯——凡是和扶贫、党建、村庄治理相关的事务都将第一书记纳入进来，因而出现驻村第一书记忙得不可开交，村干部落得清闲自在的现象。

县乡政府部门看你干得好，所有事情都让你做，什么文件、活动都要第一书记负责。我一年365天，起码300天在村里，其中100天是凌晨2点之前在写材料，此时村干部肯定都在家睡觉(牛某访谈记录)。

地方政府除有意将第一书记吸纳为行政力量外，村民的不理解、村两委干部消极抵触阻碍了第一书记深入村庄社会治理。不少村民将驻村第一书记视为“来镀金的人”，不相信第一书记能为村庄带来实质性改善，同时，村干部对第一书记的态度则比较含混，其中既有下级对上级的客气，又有对村庄领导权转移的警惕。第一书记牛某用一年时间做协调工作，但与村支书和村主任关系并未好转。后来，他在实践中，逐渐转向依靠党组织和群众，而非个别村干部，以此打开党务、村务工作的局面。

我给村里提建议，村两委干部不采纳，就找群众代表，群众代表如果认可，他们就会向农民积极传播消息。例如，去年种植葡萄的事情，X大学免费提供苗子和技术指导，村两委班子对这个事不热衷，未置可否。我就通过群众代表来做宣传工作，只要工作做好了，村两委干部就不会阻拦(牛某访谈记录)。

2017年底，第一书记牛某向单位为Q村申请了10万元党建经费，其中4.9万元用于党员活动室建设，未曾料想，虽然这间活动室被县文化局、民政局等多个部门已挂了牌子，而村主任却坚持要做养老院。牛某在党员大会上向各位党员做汇报，“单位支持的10万元已经批下来了，村主任说不做党建活动室了，那我就把这钱退回去。”牛某话未说完，村主任马上接过来说，“咱们就做党员活动室。”牛某认为，“一旦你团结了多数党员和群众，他们(村干部)如果还是固执己见，就会感到与大家相背离的危机。”

Q村第一书记牛某通过党员、群众代表推动村庄公共事务是其重要的工作实践与经验，其中最突出的是依靠党组织推动协商民主制度建设，激发党员、干部和群众参与公共治理的热情，形成一主多元共治的发展格局。

四、实践机制：第一书记推动基层协商民主制度的建设

中国乡村社会历来奉行内外有别的行动逻辑，外来的第一书记若不能融入基层党组织和乡土社会，很可能要面临被“虚置”的风险。但是，正是由于在基层党组和乡村社会上的“双重嵌入”，使得第一书记逐步掌握动员党员群众参与公共事务治理的影响力，为党建引领协商民主制度建设提供了经验启示。

(一)党内民主：嵌入党组整合力量

长期以来，乡村政治延续了精英政治传统，富人、能人、强人掌握乡村基层政权，普通党员、群众很难参与到村级公共决策之中，乡村治理中欠缺现代民主元素。党中央一向强调“以党内民主带动人民民主”，党的十九大报告更是明确指出，“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道。”[30]基层党组织的内部民主制度建设将显著推动社会民主发展，Q村就是例证之一。

2017年，Q村两委班子不团结的问题继续加深，村支书和村主任的对抗行为日趋公开化。第一书记牛某从加强党组织内部民主建设入手，重点落实“四议两公开”制度，并推动党务村务公开公示。“四议两公开”工作法起源于河南邓州，2009年在全国推广。“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”是指决议公开、实施结果公开；四议两公开工作法实现了民主协商的程序化和制度化[31]。

第一书记牛某利用“两学一做”学习会，组织党员学习习近平总书记的系列讲话以及《村民委员会组织法》《中国共产党纪律处分条例》。在学习过程中，牛某对与村庄问题密切相关的内容做重点分析，不断提升党员的规范意识，并在党务村务中推动决策民主化。2017年春，有党员提议夜晚开党员会且无重要决议事务时，因村里没有路灯，老人夜间行走安全没有保障，70岁以上党员可请假。在到会的17个党员中，16人都同意这一提议，唯独村支书一人不同意。牛某作为第一书记负责主持党员会议，他说，“咱们民主决策，少数服从多数，不可能一个人将大家的决议推翻了。”尽管该项提议最后还是通过了，但因受到村支书影响，不少原先同意的党员在举手表决阶段并未举手。

第一书记牛某为了推进党内民主制度，在党员会上开始设计发言顺序、时间和规则。第一，自己和村支书、支委委员在普通党员后面发言，以防出现诱导性发言；第二，不允许打断他人讲话，以保证每个人充分表达意见；第三，确立少数服从多数的民主决议规则。在“闹派性”的村庄政治氛围中，派性领袖发言往往会形成诱导性和对抗性发言局面，公共事务本身应有的理性方案可能会被遮蔽。第一书记确立党员会议发言规则，为党员提供了宽松的发言环境，不同意见得以提出，参与者对相关问题的认识不断加深；同时，党员通过党内民主建设，切实享有了决策参与权，政治满意度显著提升，其积极性、主动性被调动起来。第一书记有机嵌入党内民主形塑了党内开放式治理结构。

“四议两公开”作为典型的协商民主制度，有的地方政府却认为，其决策过程繁琐、决策成本较大、民主参与效果不理想，遂被束之高阁。在Q村，第一书记牛某并未刻板执行“四议两公开”制度，而是从党员会开始以党内民主逐渐推动党务民主、村务民主。

一件事做成了，党员和群众就有了规矩意识，村里很多事务开始采取四议两公开的程序运作，虽然刚开始大家不适应，但慢慢地大家感受到了协商民主的好处，愿意按照协商程序办事，村内“一言堂”现象逐渐消失了(牛某访谈记录)。

协商民主制度不但消除了党务村务决策中的专断现象，而且顺利化解了村内派性、村“两委”带头人关系不和带来的负面影响。在不断推进党内民主背景下，行事霸道、私心较重的原村支书刘某在2017年底党支部换届中落选，民主化、制度化的决策机制逐渐代替个人权威在公共事务中发挥引领作用。

(二)群众路线：嵌入社会动员群众

罗伯特·达尔(Robert Dahl)指出，如欲实现民主协商，那么“协商团体人数最多不超过60人”[32]。因而，代表制协商或小规模团体自治协商更加有效。从组织制度上看，党员和村民代表是代表村民参政议政的正规群体，而代表能否真正表达民意决定了协商民主的水平。群众路线是将党员与群众密切联系、夯实党的执政之基的宝贵经验。Q村第一书记牛某在加强党内民主建设的同时，积极推动了党的群众路线实践教育活动。2016年以来，Q村党支部每逢冬春农闲季节和节庆日都开展集体义务劳动，修建花坛苗木、打扫公共卫生、规整巷道卫生、维修公共设施等。村内几位70岁左右的老党员党性修养很高，在党员活动中从不落后，在党员会上敢直言批评，成为党风和党内民主建设的捍卫者。党员同志在公共事业上的带头示范行动，无形中增加了党组织的公信力。

长期驻村的第一书记牛某在践行群众路线中嵌入乡土社会结构。作为贫困村的驻村第一书记，牛某非常关注贫困村民的生活、居住和发展需求。74岁的贫困户马某，一直住在“四面透风”的危房里不愿搬离，理由是等待外出务工的小儿子回来(事实上小儿子已意外去世，家人瞒了她)。2017年雨季来临之前，牛某和村干部将马某“连哄带骗”出家门，为其进行危房改造。马某听说老房子被推倒了，见了牛某就骂；而待新房子建成后，高兴得不得了，见了牛某大老远就喜笑颜开地打招呼。

贫困户田某是酒鬼懒汉，妻子得了脑血栓，他一个人照看妻子和孙女。第一书记牛某经常到田某家聊天，在其鼓励下，田某从2017年底开始跟着建筑队开拖拉机清运建筑垃圾，一个月收入3 000元左右。随后，牛某将田某介绍到附近牛场做清运工，月收入可达4 500元，田某的精神状态和家庭生活慢慢有了起色。此外，第一书记牛某还通过链接单位、政府扶贫资源，为贫困户送仔羊、红提苗木、肥料、钢材等，推动贫困户自立自强。

农村作为熟人社会，人情往来是乡邻互助、村庄共同体的重要表现形式，第一书记牛某对所有农户一视同仁的关注生活和人情，不因贫富、身份差异而有所区别。牛某坚持与村民打成一片，认为与村民亲近不是钱的问题，而是对村民的尊重，是在生活中与群众拉近距离的最好方法。不少村民说“牛书记看得起咱”。在驻村工作的四年里，第一书记牛某成为村民认可的熟人，而这种熟悉的关系资本为其在公共事务中的群众动员奠定了基础。

(三)民主训练：公共参与激活制度

一项制度欲对社会行为产生影响，必须扎根社会结构和人们惯习之中，形成制度执行的可信承诺和社会监督。因而，协商民主制度在运作过程中需要一套相对复杂的技术和组织支撑。但是，偏好简单实用的村民一开始并不习惯运作复杂的协商民主制度，必须通过系列实践训练，才能逐渐接受并习惯应用。这也正是制度激活的重要环节。

Q村通过党员“两学一做”学习会、党内民主生活会和党员大会，民主讨论与村庄发展密切相关的议题，并在党务决策中运用协商民主制度，锻炼出一批有制度规则意识的党员干部。根据“四议两公开”制度安排，党支部会议和村两委会议是议题形成阶段，党员大会和村民代表会是议题决策阶段，并在议题形成阶段悬而未决的问题，通过党员和村民代表充分讨论协商，将注意力聚焦公共议题和公共利益，最终形成理性的公共决策。在这一阶段，项目资源下乡等公共事件成为推动协商民主治理的重要契机。由此，驻村第一书记作为制度和资源的连接点，有意识地将公共项目转化为村民协商民主的训练场。

第一书记牛某综合农业专家和当地气候特征，把冷棚红提作为村庄主导产业，并且这一规划获得县扶贫办、农业局等单位的支持。2016年11月，Q村建红提产业园的消息不胫而走，村民议论纷纷意见不一，村“两委”干部在建与不建上也是争持不下。其中红提产业园建成后，园区土地附加值将会上升，资源如何投放成为村庄关注的重点。第一书记牛某在村两委会上提出，“上村民代表大会吧，让群众自己决定。”村两委干部认为，“把决策权交给群众，可能会乱套。”第一书记牛某提出，“建红提园涉及所有村民利益，通过‘四议两公开’，不仅可以做到公平公正，还能提高村两委的威信，能把民心聚起来。”会后，第一书记牛某分别到村支书、村主任家做工作，终于得到两位村干部的同意，并就红提产业园选址问题召开了村民代表大会，在各种不同意见中最终形成符合村庄发展的决议。会议同时针对将会出现的两个难题提出明确规则：一是鼓励有发展意愿的村民集中入园，土地在园区但没有发展意愿的农户，可以通过土地置换或租赁方式把土地流转出去；二是村委会负责协调土地流转工作，同时负责解决二、三组非产业园土地的灌溉用水问题。会后，Q村“两委”把大会决议张榜公布，村民们纷纷在公示栏前围观评议。有村民代表说“想不到我们也有说话的权力了”，而村干部也体会到“人管人气死人，制度管人管根本”。这表明，农村基层协商民主制度的正反馈的效应已初步显现。

Q村通过建红提园、建污水管道等公共事务，村两委干部、党员和村民代表对协商民主制度越发得到认可。村民在意见不同时，“民主协商、民主决策”成为村级公共事务的运行规则。随后，受协商民主制度启发，Q村三组组民自发运用小组户代表协商制度选举了新组长，并且在光伏电站投入运营、文化大礼堂投入运营，以及村庄次干道巷道、田间生产路硬化建设等公共项目建设上(详见表2)，四议两公开这一协商民主制度都得到不同程度的应用。可见，党员、村民代表和群众不仅在公共事务治理中得到充分的民主训练，而且民主决策、民主监督的能力显著提升。

表2 Q村激活和完善基层民主协商制度的过程(2015—2019年)

驻村第一书记运用党内民主建设和“四议两公开”协商民主制度，将以往偏向“务虚”的党建活动与乡村治理相结合，创新了基层党建工作形式，整合了村庄政治社会力量。从理论上看，第一书记利用自身结构性优势，将项目资源转化为推动基层协商民主治理的公共平台，通过一次次的民主实践训练和绩效正反馈，协商民主制度才被激活并有机嵌入村落公共政治生活之中。

五、结语

国家在不断向农村输送资金、政策、人才的背景下，如何有效整合村内外建设力量发展农村经济、推动村级民主治理运转起来，是当前乡村振兴要解决的重大问题。21世纪以来，学界和政界在反思选举民主的基础上更加关注治理民主，协商民主制度建设也得到快速推进。尽管国家向农村供给了多种民主协商制度模式，但相当部分村庄的协商民主制度被闲置，村级治理陷入勉力维持或瘫痪状态，村庄政治社会力量亟需被整合。在村庄内部变革动力不足的情形下，党中央采取下派驻村第一书记的方式，为国家政策执行、基层民主制度建设注入活力。然而，在相对封闭的乡土社会，村庄外来者很难融入社会并在党支部发挥实际指导作用，相当部分第一书记“悬浮于村庄之上”，只能与乡村精英合作扮演“资源链接者”角色，致使村庄治理出现绩效显著、治理能力弱化的实践悖论现象。

第一书记及驻村工作队、选调生、挂职干部等村外建设力量，作为积极的制度安排，能否发挥村内外资源整合、民主制度建设的功能，关键在于能否找到适用的作用机制。本文的案例分析表明，驻村第一书记通过“双重嵌入”与“制度激活”两个中观机制，实现了以党内民主整合政治社会力量、推动协商民主制度建设的目标；第一书记将公共项目转化为群众协商民主参与的训练平台，为新时代乡村内外资源有效互动与整合、党建与治理有效衔接提供了经验参考。图1展示了我国驻村第一书记推动协商民主制度建设的过程。

图1 第一书记推动基层协商民主的过程

制度的价值和生命在于实践，那些语言表述规范、形式结构完美却未被社会接纳、应用的制度不但形同虚设，反而有可能遮蔽社会治理的难点和痛点。近年来，地方政府积极推动基层协商民主治理创新，涌现出一批协商治理模式和制度，中央政府在总结地方经验基础上在全国推广了“四议两公开”“一事一议”“户代表会议”等制度，制度建设卓有成效。然而，制度的文本建设只解决了有效治理的前端问题，并未解决制度落地的可信承诺和监督执行问题，以至于出现制度供给过密化、形式化的现象。当前，中国改革进入深水区，制度建设也进入提质增效时期，有必要国家社会治理制度进行深入系统检视，尤其应该注重制度的激活机制和社会基础建设，让优良的制度发挥应有功效。我国在乡村治理能力建设中，应借助第一书记、驻村工作队等外来力量，以激活和完善既有协商民主治理制度为重点，并着重解决协商民主制度的组织支撑、实践平台、正反馈机制和社会基础等问题，让村级民主治理运转起来。