绿色低碳发展背景下中国特色社会主义现代化环境治理体系构建研究

王育宝， 刘鑫磊， 胡芳肖

(1.西安交通大学 经济与金融学院， 陕西 西安 710061；2.西安交通大学 公共政策与管理学院， 陕西 西安 710049；3.新疆大学 经济与管理学院， 新疆 乌鲁木齐 830046)

环境治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。2017年10月，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中明确指出，今后中国“要坚持节约资源和保护环境的基本国策，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，坚定地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国”[1]。2021年3月，中共中央、国务院颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确指出，我国要健全现代化环境治理体系，加快发展方式绿色转型，持续改善环境质量，基本实现美丽中国建设目标(1)http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。这表明，中国的发展方式已由传统的大量消耗资源和破坏生态环境向建设人与自然和谐共生的社会主义现代化“美丽中国”转变。该转变得益于中国共产党的正确领导和中国政府采取的包括制定颁布的系列环境治理法规政策、深入开展的中央和地方环境保护督察，以及“回头看”、完善环境治理指标体系、强化干部绿色考核、促进生态环境与经济社会协同发展等多项治理措施。目前，我国环境治理体系仍存在一些“卡脖子”的“短板”问题，与新时代人民对美好生活质量追求和高质量发展目标相比，“十四五”及其今后一段时期，更好地建立健全绿色低碳发展背景下中国特色社会主义现代化环境治理体系，就成为“美丽中国”建设的战略任务。

一、文献回顾

“治理”概念最早出现在政治领域。联合国全球治理委员会(1995)指出，治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和、形成社会秩序的过程[2-3]。治理不仅包含强制性制度安排，也允许发挥市场力量、社会力量等，从而达到一种充分协调和互动的社会管理状态。环境治理是治理概念在生态环境领域的应用，体现为各类主体采用正式或非正式的制度安排进行协调合作，解决环境污染、生态破坏、气候变化等环境与发展相冲突问题的社会实践过程。我国改革开放40余年来，伴随着工业化、城市化进程的加快，经济发展与生态环境的矛盾不断凸显，建立中国特色社会主义现代化环境治理体系的任务也日益迫切。学界为有效解决这一问题，现有研究主要从三个方面展开。

(一)环境治理主体、客体及相互关系分析

国内外学者从不同角度对环境治理中主体、客体的地位、作用进行了研究，揭示了政府调控、企业主体、公众参与的重要性。楚克(Chokor,1993)对尼日利亚政府的环境控制政策分析后指出，政府在环境治理中发挥重要调控作用[4]；辛(Shin,2005)认为，政府在自愿环境保护方案中发挥重要作用的同时，企业是环境治理的主体[5]；张学刚和钟茂初(2011)运用博弈分析法对政府环境监管与企业污染治理的互动决策进行分析，认为提高地方政府纵容污染的政治成本、企业污染的声誉成本等有利于环境质量改善等[6]。近年来，各国公众参与环境治理越来越受到重视。顿葛马罗和麦杜乐(Dungumaro & Madulu, 2003)在分析坦桑尼亚水资源管理效率时指出，社会公众是资源保护的关键利益相关者，应让其充分参与项目的设计、实施和利益分享[7]。郑思齐等(2013)对中国86个城市2004—2009年面板数据的解析发现,公众参与能有效推动地方政府治理环境[8]。刘友宾(2020)在深入分析党的十九届四中全会通过的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的基础上，强调推动公众参与生态环境社会治理对促进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要意义[9]。还有一些学者认为，我国环境治理中各方的关系不够协调，主要与环境立法缺乏适度法典化[10]、执行“软化”不力[11-12]、保护责任主体不明确、监管体系不完善、公众参与机制缺乏[13]、地方政府环境治理偏好不同，并且分别执法[14]等有关，提出应完善环境治理法律法规、正确处理政府、企业、社会公众关系、构建现代化环境治理体系、实现环境成本内部化等重要措施。这些为我国构建现代化环境治理体系提供了理论基础。

(二)现代化环境治理体系界定和体系构建研究

构建环境治理体系是环境治理的基础内容。基于生态环境问题的综合性、弥散性、复杂性等特点，学者和相关机构从更广泛领域探讨提出了现代化环境治理体系的内涵，并初步构建了现代化环境治理体系。我国在社会主义现代化环境治理体系内涵界定上已形成共识，集中体现于2017年10月18日的中国共产党第十九次全国代表大会报告，以及2020年3月中共中央、国务院印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确指出，中国社会主义现代化环境治理体系就是党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系(2)http:∥www.gov.cn/zhengce/ 2020-03/03/content_5486380.htm。。

一方面，国外比较重视生物圈保护的研究。如珀柴耐克等(Pechanec, 2015)等将景观生态学概念、栖息地评估指标应用到环境生态，特别是景观生物多样性投资项目的环境评估[15]；贝克艾娃等(Bakaeva,2017)利用生物圈兼容性指标(包括技术圈、生物圈和区域人口)来量化区域内环境保护状况[16]。另一方面，我国则重视环境治理经济社会效益指标和分析的研究。房巧玲等(2010)围绕经济性、合规性、资金配置和使用效率，建立了以绩效目标为核心的环保支出绩效评价指标体系[17]；李雪松和孙博文(2013)从生态、经济和社会三个维度构建了包括3项二级指标和27项3级指标的环境治理评价体系[18]；王丽民和刘永亮(2018)基于投入- 产出关系，将投入指标分为政府、企业投资，产出类指标分为环境、经济、社会三大指标，构建了环境污染治理投资效应评价指标体系[19]。但是，学界现有成果忽视了公众参与、非制度因素等指标在生态环境治理体系中的作用，存在缺乏全局意识的问题等。

(三)现代化环境治理模式及治理效益研究

强制命令型、市场激励型、自愿型等传统环境治理模式本身就存在局限。任宁格斯等(Rennings,1997)认为，德国自愿协议避免使用经济激励，并不能产生超出行业水平的效果[20]。为提高环境治理效果，学者还提出了包括协同治理[21]、网络治理[22-23]、多中心治理[24-25]等环境新治理模式。王玉明和刘湘云(2010)根据美国在环境治理中，联邦政府部门间协作、区域或流域政府间合作、联邦环保局监督州环保机构协同治理等特点，认为环境治理协同模式对我国有借鉴意义[21]；范仓海和周丽菁(2015)通过剖析澳大利亚水环境治理上形成的以州政府和联邦政府协调制衡，政府与社区、企业、非政府组织相互支持配合，交互作用的网络治理模式，指出环境网络治理的现实必要性[22]；黄德春等(2020)则将国际合作组织、政府机构、社会民众和企业四方主体多元参与、协商共治的网络治理思想贯穿于澜沧江-湄公河流域治理之中，验证了网络治理的效益[23]；薛冰和郭斌(2007)指出，中央自上而下的激励约束、协商民主理念下公众参与的外部激励等多中心协同治理，能促使地方政府更好履行环保职能[24]；宫笠俐(2017)探讨了日本以中央政府、地方政府、企业、社会组织和公民在环境治理体系中各司其职的多中心治理模式[25]。尽管国内外众多学者认为提高公众参与度在环境治理中的重要作用，但是也有学者持相反的意见。如艾瑞芙汉森等(Arif Hasan, 2018)认为，公众参与政府项目严重限制了利益相关者的权利[26]。因此，我国尽快建立适应绿色低碳发展需要的多元共治共享环境治理体系尤显重要。针对生态环境治理效益和影响因素，学者采用了层次分析法(AHP)、超效率数据包络分析法(SE-DEA)等进行实证。孙伟增等(2011)基于2004—2009年中国86个重点城市的经验证据发现，以环境质量和能源利用效率改善为核心的环保考核对地方官员晋升概率具有正向作用，且在大城市更显著[27]；熊鹰(2007)[28]、李雪松和孙博文(2013)采用AHP分别对湖南省、湖北武汉市的生态环境质量进行综合评价[18]；王连芬和孙平平(2012)基于SE-DEA模型分析了山东省环保投资的污染综合治理效率，发现环保治理效率与地区经济发展不成正比且治理效率存在一定地区差异[29]；黄德春等(2020)则通过仿真分析，求解最优资源投入量和最优影响因子，验证了它们对澜沧江- 湄公河流域环境治理的效益等[23]。

综观学界现有成果，大多是从单一视角分析环境治理体系及其构建问题，缺乏对现代化环境治理体系构建的综合考虑和系统探析，而将生态环境系统、绿色低碳转型发展体系与中国特色社会主义经济系统有机联系、构建中国特色社会主义现代化环境治理体系的文献则很少。目前，我国学界有关促进低碳绿色发展背景下，经济高质量发展与中国特色社会主义现代化环境治理体系协同耦合发展的理论成果尚不足。本文认为，基于绿色低碳发展需要和基本国情，我们在总结内外经验教训基础上，做好中国特色社会主义现代化环境治理体系构建工作，对提高环境治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴“中国梦”具有重要意义。

二、中国特色社会主义现代化环境治理体系内涵与基本内容

自20世纪60年代以来，国家治理研究在西方日益兴起，其一度模糊公共部门与私人部门之间以及其内部的边界，强调国家治理体系中非国家主体消解国家或政府的核心作用，强调非国家治理机制，宣扬“去国家中心主义”[30]。但是，学者在分析各国现代化治理演进历程时发现，国家治理的失败根源于国家的失败[31-32]，而且在有效的国家治理体系中,国家一直处于中心地位。因此，中国要解决生态环境问题，构建中国特色社会主义现代化环境治理体系就非常关键与重要，需要党委领导、政府、企事业单位、社会团体、中介组织、人民群众各方主体共同发挥作用。

(一)中国特色社会主义现代化环境治理体系的内涵

环境问题具有负外部性。政府将环境的负外部性通过行政、市场、社会等机制有效实现内部化，是实现生态环境治理目标的基本措施；绿色低碳发展背景下现代化环境治理体系，是与传统环境治理体系相对应的概念。一方面，现代化环境治理体系的设计、构建是一个系统工程，需要多主体参与、多部门配合、多种治理方式协同；另一方面，需要遵循经济规律、生态规律以及技术进步规律，考虑多方面因素等。中国特色社会主义现代化环境治理体系建设萌发于计划经济体制时期，是伴随社会主义市场经济和生态文明体制改革不断发展而完善的[33]。

当前，在绿色低碳和经济高质量发展背景下，中国特色社会主义现代化环境治理体系内涵已确立，可概括为：在党的领导和习近平生态文明思想指导下，遵循经济规律、生态规律，以现代信息技术、先进生态文化为基础，以社会主义制度和法治为保障，从实现国家治理体系与治理能力现代化高度出发，贯穿系统性思维和方法，统筹协调政府、企业、社会组织与公众等市场主体和自然生态、经济社会、法律法规政策等诸多因素，深化企业治理主体作用，建立起包括参与治理的各主体权责分配与相互关系、生态环境监测制度、生态环境保护政策、环境影响评价制度、环境信息公开制度、环境治理考核督察与责任制度、公众参与环境治理制度等的环境治理制度系统体系，运用行政、经济、法律、社会等多种手段，从区域、产业、文化等多层面，明确提出党委领导下实现生态环境多主体共治共享的重点工作和保障措施。在此体系建设中，党的领导和低碳绿色发展指标体系构建居于突出地位。

(二)中国特色社会主义现代化环境治理体系的基本内容

完备的制度设计是构建现代化环境治理体系、提升治理能力的基础。根据绿色低碳发展下中国特色社会主义现代化环境治理体系内涵，结合中国所处发展阶段和面临的国际压力，中国特色社会主义现代化环境治理体系的建立需要以系统工程的思路，坚持党委领导、统筹兼顾、全面规划、服从大局等原则，在加强现代化生态环境治理理念与文化建设基础上，建立健全现代化的生态环境治理运行机制、生态环境监管体制、生态环境社会治理体系、生态环境治理保障体系等全方位共治共享环境治理新格局。

1.前提基础：树立现代化环境治理与文化理念

生态环境治理是一个专业性强、涉及面广、具有代际传递效应的过程。打赢污染防治攻坚战，保护生态环境必须从人与自然和社会全面和谐发展的视角认识环境治理，我们要深入贯彻落实习近平生态文明思想，“牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的理念(3)http:∥jhsjk,people,cn/article/21608764。，充分发挥广播电视、报纸、网站等新闻媒体的环境宣传教育、监督特殊优势和作用，宣传、确立党和政府在环境治理立法、执法和效果评价与考核工作的领导地位，营造以人民为中心面向生态文明社会建设的先进文化(环境认知文化、环境规范文化、环境物态文化等)氛围，热爱自然、尊重和前瞻性地认识生态环境治理问题，增强现代生态环境治理体系文化基础，提升公众意识和扩大公众参与的作用，促进人类与生态环境和谐共进。

2.核心内容：建立健全现代化环境治理监管体系

从当前到2035年前后，我国大幅削减主要污染物、减少碳排放仍是环境治理的主线[30]。为此，中国政府必须加强治理监管体系建设，具体包括：强化党在生态环境立法执法、监督、协调等各环节的领导地位，细化政府、企业、社会公众等各市场主体权责，严格做好生态环境规划、监测、报告、标准制定、环保责任考核、环境影响评价、环保法律法规政策制定和应对气候变化能力建设等工作，实施全过程闭环式生态环境管理，确保环境治理在可监督、可控制轨道上运行；横向上，生态环境主管部门与其他行政部门，与党委、人大、政协等部门加强协调，理顺关系，避免管理叠床架屋、扯皮推诿；纵向上，中央(含中央环保督查)与地方环保部门(含区域督查中心)要明确职权关系，健全包含责任和问责体系、组织体系、政策工具三方面的覆盖全面、天地一体、分工合理、部门协同的事权与财权匹配的环境监管体制等。

3.建设保障：建立健全现代化生态环境治理法律法规政策体系

生态环境资源是公共产品，其使用存在“市场失灵”“政府失灵”。当前，中国正经历经济增长和环境保护向“再平衡”、绿色发展为特色高质量发展新阶段的历史性转变[34]，但在生态环境法律法规建设、生态绿色产品定价、资源环境税费、绿色财政金融支持和生态补偿政策等方面仍亟待完善。为此，我们需进一步完善环境治理法律法规，依法建立健全市场化、多元化环境经济政策体系，切实落实推进企业生产经营绿色化、社会公众消费绿色化，具体包括：制定修订环境保护、生态环境监测、环境影响评价、清洁生产、气候变化等方面的法律法规，修订环境质量、环保产品国家强制标准等；建立健全常态化、多元化生态环境治理投入政策、绿色税收与绿色金融政策；强化企业治理主体地位，加强技术创新和过程管理，落实生产者责任延伸制度，积极推行环境污染第三方治理，倒逼企业绿色化转型；充分利用排污权交易、碳排放权交易、能权交易等市场化制度，将生态环境治理成本内部化。

4.重要力量：建立健全现代化生态环境社会治理体系

“十三五”时期，党和政府以人民为中心，聚焦雾霾、城市黑臭水体、“垃圾围城”、土壤污染、危废处置、农村环境污染等公众最关心、反映最强烈的突出环境问题，通过问需于民、问计于民、问绩于民，环境治理明显改善，但“散乱污”治理中急于求成的“一刀切”做法却影响了党和国家在人民心目中的形象[35]。“十四五”期间，我们要在厘定各市场主体治理范围边界、作用边界基础上，建立党委领导、政府主导、企业主体、社会公众广泛参与的多元共治共享环境治理新格局[36]。政府要做实环境保护的监管主体，从包揽环境治理转向强化共治；企业要发挥治理主体作用，为社会监督、参与和推动环境改善提供平台和条件；社会组织和公众要强化自身的环境责任，通过组织环保运动、开展低碳生活，积极有序参与环境监督与治理，最终形成政府、企业、社会组织和公众间的良性互动机制，促进环境协同治理[37]。

5.有力支撑：建立健全现代化生态环境治理能力保障体系

我国要提高环境治理能力现代化，不但需要增加对绿色技术、智能制造为代表的新科技革命的投资，建设基于物联网、大数据、云计算等的现代化生态环境治理新型基础设施，有序推进水体治理、土壤防治、核辐射、大气污染成因、温室气体减排等重大科技攻关项目，而且还需构建全过程、多层级生态环境风险评估和防范体系、生态环境治理综合决策体系、绿色技术创新体系、资源环境承载能力监测预警机制、环境治理信息公开、温室气体统计核算制度及减排机制、环境治理信用体系等，着力实现生态环境治理中基础设施、人力、物力、科技、数据等的高效协同，确保治理能力同任务相匹配，有效提升生态环境治理的系统性、整体性、协同性，为生态环境决策、监测、污染防治、应对气候变化等提供坚实支撑。

总之，中国特色社会主义现代化环境治理体系建设，必须坚持党对生态环境治理的统一领导，依托生态环境治理中的机制、平台、法律法规和政策，着力推进和实现生态环境理念和文化现代化，建立健全现代化生态治理监管体系、现代化环境法律法规政策体系、现代化生态环境社会治理体系和现代化生态环境治理能力保障体系等，建立党领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众参与的多元共治共享治理体系。

三、中国特色社会主义现代化环境治理体系建设现状及存在的问题

当前，党和国家把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局和促进国内国际“双循环”新发展格局的重要内容，把各地接受生态环保督察作为重要政治任务来抓。这充分反映了党和国家坚决打好污染防治攻坚战、全面建成社会主义现代化国家的坚强决心。我国的环境治理形势正在发生治理主体从一元向多元转化，治理方式从单一强制命令向混合方式转变，治理重点由单纯污染治理转向复合型污染治理、生态保护和碳中和等系统治理；然而，与绿色低碳发展中国特色社会主义现代化环境治理体系建设要求相比，仍有一定的差距。

(一)中国环境治理体系建设现状特点

1.环境治理主体由一元向多元转变

改革开放以来，在党的领导下，伴随工业化、城市化的推进，适应社会主义市场经济改革和环境保护要求，我国各个市场主体环境治理责任不断明确、能力不断提高，环境治理已从最初的政府一元治理转变为党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众积极参与的多元互动治理新格局。党和国家为解决长期粗放型生产模式带来的严重环境污染和生态破坏问题，通过完善环保机构职能、制定环保法律法规、开展生态环保督察等，形成了国家环境治理的行政机制，承担起了执法、监督、协调合作的环境重担，引导市场在生产、消费、流通各环节朝低碳绿色方向发展，成为国家环境治理体系的主导力量。随着社会经济的不断发展，人与自然的矛盾日益突出，环境与生态问题日趋严峻。一方面，社会对企业也提出了更高要求，并且基本明确企业通过改变传统生产方式，开展清洁生产和绿色技术创新，大力发展循环经济；另一方面，企业作为环境治理主体地位得到进一步明晰。20世纪90年代以来，随着全社会环保意识不断增强，我国通过有效宣传、决策参与、社会监督等机制，社会公众在政府环保立法、执法、决策中的参与度也不断提高，环境治理的社会公众和组织成为国家环境治理的新兴力量。

2.治理方式由强制命令向体现多方意愿的混合治理转变

环境治理方式主要有强制命令型、市场激励型、自发型等。改革开放前，我国通过环境规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、污染物排放标准和总量控制制度等强制命令模式，实施产品全生命周期环境管理，但由于管理成本高，缺乏激励机制，因而效果较差。随着我国社会主义市场经济体制改革的深化、可持续发展战略的确立，资源有偿使用制度、排污权交易制度、征收生态环境税费等开始成为国家生态环境治理的重要手段。这些虽然有力促进了生态环境治理，但也产生了“政策失灵”问题。政府为摆脱“政策失灵”，通过媒体舆论、协商劝说、社会监督等倒逼排放企业改变其成本效益观念、环境保护理念，主动采取保护和提升环境质量的市场激励型模式成为主流。同时，随着企业环保意识不断增强和公众监督能力提高，自愿型治理已成为强制命令型、市场激励型治理方式的有效补充。自愿型治理的主体是企业和社会公众，治理工具主要有信息技术手段(企业环境信息披露、ISO14001环境管理体系标准等)、自发性协议以及公众参与等。“十四五”和今后一段时期，混合型治理模式将在中国被广泛实施(详见表1)。

表1 三种环境治理方式与混合式治理方式比较

3.治理重点由单纯污染治理向污染治理、生态保育、碳中和等系统治理转变

1973年，我国从第一个环境管理制度《工业“三废”排放试行标准》颁布，到1990年“全面落实八项环境管理制度”出台，环境治理重点集中在城市建设和工业污染方面[38-39]。“九五”时期，环境保护扩展到生活污染治理、生态保护、农村环境保护、核安全监管、突发环境事件应急等领域[40]。1996年7月，第四次全国环境保护会议确定了坚持污染防治和生态保护并重方针。从“十五”开始，中国环境治理工作重点做出根本性调整，向更具全局性的经济环境可持续发展转变[41]。2006年4月，第六次全国环境保护大会提出环保工作“三个转变”任务。党的十八大以来，顺应全球绿色低碳发展新方向，党中央将生态文明建设列入“五位一体”总体布局，加快推进生态文明社会顶层设计和制度体系建设，积极履行应对气候变化全球责任。党的十九大报告、十九届五中全会，以及2021年通过的“十四五”规划和2035年远景纲要，更是在后疫情背景和国际经济政治不确定性增加情况下明确提出了建立中国特色社会主义现代化环境治理体系、加快绿色发展、建设美丽中国的目标。中国环境治理重点正向包含复合型污染治理、生态保护、实现碳达峰和碳中和目标等高质量发展系统治理转变、由城市向乡村环境治理拓展。

(二)存在问题及原因分析

为适应绿色低碳转型发展新趋势，中国特色社会主义现代化环境治理体系建设已迈上了多元化、市场化、混合型发展新轨道。但纵观我国环境治理现有体系，仍需要进一步改变提升落后的治理理念，亟需建立健全治理法律法规政策和指标体系，充分发挥市场与社会机制作用，逐步完善环境基础设施等。

1.环境治理顶层设计与治理客观需求有差距

党的十九大报告明确指出，中国社会的基本矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。为适应这一转化，中国经济社会发展的指导思想也从“增长优先”转变为“生态环境保护与经济社会发展并重、建设生态文明社会”。然而，我国当前的环境治理理念还须进一步提升，治理体制改革和体系建设仍滞后于中国特色社会主义生态环境治理的客观需要。我国不少地区对生态保护与经济发展的关系仍缺乏前瞻性认识，不少地区党政领导和机构仍没形成“发展和保护是一体的，离开保护的发展是竭泽而渔，离开发展的保护是缘木求鱼”的新理念[42-43]。2017年9月，针对经济发展速度放缓情况，宁夏某厅就将原因“甩锅”环保，称环境保护督察、重污染天气应对、错峰生产等工作严重影响了经济发展[44]。中央生态环保督察组发现，山东省一些部门和地方在贯彻落实国务院“严禁电解铝、钢铁等产能严重过剩行业新增产能”要求上作选择、搞变通[45]；2016—2017年，陕西省西安市采用“应急加盖工程”掩饰皂河黑臭水体，并且对中央生态环保督察组通报的问题视而不见[46]；长江经济带个别地方存在生态环境保护不作为、慢作为等现象[47]。地方政府的这些所做所为都与其将短期GDP增长看作发展的要事，而将环境治理看作是经济发展的包袱有关。历史经验证明，环境治理绝不是经济发展的包袱，而是倒逼经济持续发展的重要动力。

同时，我国长期实行的统一监督和部门间双层管理体制，使环境治理存在横向分散、多头管理、协调机制欠缺、倚重行政手段等现象，进而导致各级环保部门独立权、执法权不清，环保执法相互推诿、历史欠账多等问题。目前，中国环境治理体制系统性尚需进一步完善，各部门应形成合力，以有效抵制地方保护主义，但仍然总体落后于社会和市场需求，远不能适应社会主义现代化经济体系建设的需要[48]。

2.环境治理法律政策体系有待健全

中国社会主义初级阶段的特征表明，我们仍需付出巨大努力建立健全与社会主义市场经济体制相适应、符合国情的生态环境治理法律法规和政策体系，以有效激励和约束市场主体行为；然而，现行环境治理法律法规和政策尚存在问题，突出表现为环境法律法规法理基础的缺乏。生态环境资源是公共产品，而法律是平衡社会利益和力量的工具。由于我们以前对生态环境问题特殊性和其与经济、社会问题的关系认识不足，因而在环境法律法规设计上，没有明确生态环境专门法与其他法律法规既区别又联系的情况，环境法规缺少明确的价值取向、科学的立法原则、合理的逻辑结构，也没形成确保其实施利益分配机制的配套措施。因而，我国应建立健全环境法律法规以平衡社会利益和力量的机制[45,49]。

我国的环境法规和政策滞后于发展阶段。随着绿色低碳发展和人民对高质量生活的追求，我国环境治理应从生态环境整体治理与保护出发，重视发挥市场调节、公众参与的作用，应由“末端治理”向“源头治理”转变，但不少法规和政策还没从命令型管制中彻底走出来。如2018年第一季度，我国主要污染物排放严重超标的158家重点排污单位名单中，城镇污水处理厂就占到49%[50]。城镇污水处理厂本该是污染治理的重要力量，却成为排污大户。这表明，我国现行通过征收排污费、对环境污染企业和单位进行罚款的末端处罚机制和法律法规、环境政策等，已远远不能适应新时代高质量发展的需求。碳达峰、碳中和目标是党中央基于推动构建人类命运共同体责任担当和实现中华民族伟大复兴“中国梦”内在要求而作出的重大战略决策，也是我国在与西方大国博弈中获得优势地位的重要手段，该项工作实施中存在亟需进一步完善相关规章制度等问题。

3.企业治理主体作用与公众参与度有待提升

正式制度失灵和非正式制度缺失是环境治理中存在政府、企业、公众等多元市场主体的理论依据[51]。企业既是社会财富的创造者，也是主要的“污染制造者”；既是环境治理主要对象，但同时也是环境治理主体。企业只有与其他市场主体加强协调，重视生态保育与环保，主动阻止污染物排放，才能实现“青山绿水”。但企业基于利润最大化考虑，不管是在“弱”或“强”政府下，一些企业社会和生态责任意识淡薄，将生产与环保对立，甚至在政府加大环保力度时，还会采取消极抵制行为。即使监管部门倒逼企业参与环境信息披露，但受企业污染物信息披露机制不健全、披露动力不足等影响，企业还会主动减少或隐瞒信息以避免政府监管，结果造成资源消耗过度、生态破环严重、环境质量下降。企业环境治理主体作用并没有得到充分发挥。

此外，公众在环境治理中的作用也没能得到充分发挥。这主要源于我国缺乏对社会公众和组织作用环境治理机制的研究，缺少赋予公民环境知情权、监督权、索赔权、议事权等的环保法律和监督规定，政府应进一步提升信息的公开度、透明度，扩大公众的参与平台和渠道，健全规范环境主体的制度，完善多方参与的渠道和机制，充分有效发挥环境治理第三方作用等。为避免治理行为盲目性，我们必须充分探索发挥环境治理社会机制的作用。

4.环境治理网络监测体系有待完善

环境治理的基础性前提是掌握确切的生态环境本底、污染源和环境质量数据。为此，我国建立健全基于先进技术的陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的全覆盖生态环境监测网络就尤为关键。目前，我国生态环境和污染监测网络体系还存在监测仪器设施投入不足、技术规范、检测标准与评价方法不统一、部门间规划布局不统一、监测数据作假和缺乏可比性、检测人员素质低等问题。这在挥发性有机物(VOCs)排放检测、与气候变化相关的统计指标数据获取方面表现得比较突出。我国各相关环保标准中对VOCs的定义不完全一致，部分重点行业尚未出台VOCs排放标准和自动监测技术规范，缺乏适用于现场执法的快速监测方法标准,企业自行监测未能全面展开和覆盖等[52]；以及应对气候变化统计核算制度建设中，存在统计指标体系不健全、关键活动水平数据和排放因子数据监测技术落后、人员专业素质不高等问题[53]。

四、构建中国特色社会主义现代化环境治理体系的措施

我国建立健全中国特色社会主义现代化环境治理体系，是“十四五”期间积极应对错综复杂国内外环境带来的新矛盾新挑战，切实转变发展方式，构建新发展格局，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全发展的迫切需要，也是现代化环境治理能力全面提升，社会主义现代化生态文明制度建设需要的现实选择。建立健全中国特色社会主义现代化环境治理体系，可采取几方面的措施。

(一)改革环境治理行政体制，优化政府职能

我们应坚持党的全面领导，深入开展“放、管、服”改革，提高环境治理行政效能。坚持和完善中国特色社会主义生态文明制度，树立“绿水青山就是金山银山”、生态环境保护与经济社会发展并重理念，建设生态文明社会。明确发展改革、生态环境、自然资源等政府部门权限，加强政务诚信建设。发展改革部门要负责制定实施绿色发展相关战略、规划和政策，协调节能环保、清洁生产等绿色产业促进工作，承担生态文明建设和改革、碳达峰碳中和工作领导小组和应对气候变化及节能减排工作领导小组有关节能、减污减碳项目实施等具体工作。

生态环境部门要与相关部门协调好关系，建立完善符合绿色低碳转型需要的污染物排放总量控制、环境影响评价、环境标准、生态环境监测与督查等制度和政策，切实履行环境监管与行政执法权利，构建全过程生态环境治理指标体系，深化中央和省(自治区、直辖市)两级生态环境保护督察体制，形成系统严格的环境绩效考核机制，拓宽公众参与环境治理监督通道，增强环境监测监察执法独立性和权威性，严守生态红线等，并建议生态环境部与中组部、监察委加强协同，将环境质量考核结果、公众环境满意度纳入党政干部政绩考核体系，严格实行生态环境问题领导干部责任终身追究制度，将党政同责、领导约谈等探索性制度常态化。自然资源部门要统筹管理自然资源资产产权，强化国土空间规划布局和用途管控，加强资源开发利用监管，着力解决资源资产产权模糊、规划重叠等问题。

(二)完善环境治理法律法规，依法治理环境

我国应立足国情和生态环境实际，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界等原则，强化环保法理研究，科学制定修订“三废”污染防治、长江经济带和黄河流域保护、海洋环境保护、环境影响评价、生态环境监测、环境保护标准、清洁生产、公众参与等方面的法律法规，完善大气、水、土壤、噪声、核与辐射、气候变化等环境保护单行法，增加污染控制行动计划中公众参与条款；进一步明确环境法律责任、行政复议与诉讼(含公益)、损害补偿和公民环境权利等方面法律规定，使环境信息公开、公众参与规定切实落实，严格执行环境保护税法。鼓励有条件的地方根据其资源禀赋、功能区位、环境承载力、经济发展水平等，先于国家探索进行生态环境地方性立法。

我国应尽快制定出台《中华人民共和国应对气候变化法》《中华人民共和国黄河保护法》，同时，应深入贯彻落实2020年8月中央政治局审议的《黄河流域生态环境保护与高质量发展规划纲要》，以及2020年12月全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国长江保护法》等，将所有产生或可能产生生态破坏、环境污染和气候变化等问题，及其所涉及政策、规划与计划制订、项目选址、建设、验收和运营评估等纳入法制化轨道，使环境保护与生态治理工作合法合规。

(三)创新环境治理政策，减少内部化治理成本

我国要完善自然资源资产管理制度，建立自然资源(矿产、水、林草资源等)等生态环境产品价值定价和实现机制，通过市场价格发现机制充分反映自然资源与环境稀缺程度、供求关系以及环境治理成本。发挥企业生态环境治理主体作用，鼓励企业从满足消费者绿色需求出发，提高研发投入，改进设备和工艺流程，设计生产绿色产品，承担社会责任，提升其在国际价值链分工中的地位；加快资源和生态环境税制改革，实行和落实促进资源节约、环境保护和污染防治的税收优惠政策；同时，建立健全排污权、全国统一碳排放权交易市场，完善交易相关制度，促进碳达峰、碳中和目标早日实现；做好产业政策与生态环境保护规划、环境保护标准等的衔接配套，制定出台推进产业结构、能源结构、运输结构和用地(水)结构调整优化的政策；我国积极推进绿色金融发展，设立绿色发展基金，开展碳中和债、金融衍生品等绿色金融产品创新，推动环境污染责任保险和绿色节能减排认证制度，在稳定政府环境治理财政投资基础上健全纵向和横向生态补偿政策，充分调动保护区与受益区利益相关者环保治理积极性，建立跨界生态环境保护灵活机制。

(四)构建党委领导、以人民为中心的环境治理指标体系，促进高质量发展

我国建设拥有良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。为人民服务是我党一切工作的重心。基于此，中国特色社会主义现代化环境治理指标体系将突出四个方面的内容：(1)覆盖城乡生态环境治理的前端、中端、末端等需求，满足治理领域向包含污染治理、生态保护和低碳绿色高质量发展拓展等内容；(2)充分考虑自然生态系统复杂性、多样性和系统性，建立体现环境治理多方位、全要素特征，囊括水、空气、土地、噪声、辐射、温室气体等要素资源的源头污染和生态破坏指标、过程治理指标、质量保护指标等指标体系；(3)构建遵循国家碳达峰、碳中和、乡村振兴等战略目标和绿色发展示范区建设等精神，体现城乡和三产融合发展、规模无界空间、产业区域协同治理理念的指标体系；(4)建立考虑正式制度(政府投资、环境立法执法)与非正式制度(公众监督、社会舆论)、统筹生态环境保护与经济高质量发展的指标体系。

(五)统筹推进环境治理基础设施建设和全民行动，提高治理能力

我国生态环境部门应同有关部门统一规划生态环境要素布点，主要体现在三个方面：(1)加快推进5G通信、工业互联网、大数据中心等的建设及在环境治理中的应用，建设涵盖大气、水、土壤、噪声、辐射等要素，布局合理、功能完善的智慧统一生态环境监测网络，建立起监测与预警协同联动，陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络体系，全面提高监测监控自动化、标准化、信息化、数字化水平，实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖和数据互联共享；(2)成立负责环境社会治理顶层设计、规划管理的专门机构，加强环境社会治理研究，加快制定关于环境社会治理的法律法规和制度，拓宽公众等第三部门社会力量参与(监督和举报)环境治理的渠道，细化公众环境知情权、监督权、索赔权、议事权等，开展环境社会治理试点示范，激活、提升公众参与环境治理的意识、素养和能力；(3)发挥各类社会组织作用，加大环境公益广告宣传力度，研发推广环境文化产品，培养低碳技术研发、开展能源革命的人才，全面提高环境治理现代化和应对气候变化能力。