国有资产内部控制管理研究

王美红 山西省地震局

引言

国有资产的内部控制管理也是单位内部控制管理的重要内容，依据科学管理思路，运用科学工具，健全完善国有资产内部控制管理，能够有效规范资产管理流程，提高资产配置效率，防范资产使用风险，提升资产管理水平，然而，如何实施国有资产管理内部控制等问题目前仍处于探索阶段，国有资产内部控制管理仍需要通过更多的实践和研究进行不断完善，加快解决存在的问题，以更好地保障单位有效运转和促进事业发展。

一、国有资产管理内部控制的概念

（一）国有资产和国有资产管理

国有资产指由单位占有使用的、法律上确认为国家所有的、能以货币计量的各种经济资源。包括流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等。

国有资产管理即为对国有资产所有权的行使、管理权限等划分、资产的保值增值、收益的享有、处置等活动的监督，与单位的预算管理、资金管理、政府采购等活动有着紧密的联系。

对国有资产进行管理的主要目标是确保国有资产的安全，提高国有资产利用率，实现国有资产的保值增值。在此基础上，通过管理进一步优化国有资产结构，为国家履行政治职能提供物质基础，促进社会主义生产关系不断完善，进而推动社会主义市场经济和生产力等不断发展。

（二）国有资产管理内部控制

国有资产内部控制管理即将内部控制作为单位管理国有资产的手段，通过建立相关制度，实施流程控制和监督等活动，达到降低资产流失风险、提高资产使用效率等目标，加强单位管理国有资产的规范性和科学性。

健全的内部控制机制是做好国有资产内控管理工作的前提和基础，完善的制度是管理工作高效进行的保证。内部控制制度为管理国有资产提供了依据，让国有资产管理体系更加完善，能够有效提高资产管理质量，降低资产流失风险，提高资产使用效率。

二、国有资产内部控制管理存在的问题

（一）部门职责划分不清

国有资产内部控制管理不是单一资产管理部门的责任，要形成一个完善的内部控制体系。资产管理部门、使用部门、监督部门职责不明确，导致决策管理矛盾、孤立、工作被动等状况出现，资产情况达不到实时状况报告的要求。各部门对占有资产随意调配，维护意识淡薄，存在国有资产流失、降低社会服务价值、贪污舞弊的风险。

（二）管理方式信息化水平不足

目前，国有资产管理的信息化水平还未能充分利用大数据的优势，与预决算、政府采购等管理系统没有实现对接，资产从配置计划、采购、使用到处置等各环节的数据资源整合、关联及使用等信息处理方式智能化水平还不够高，比如资产购置计划与采购环节容易脱节，购置时未能受到预算控制；处置计划与配置计划的编制，两者关联关系不能合理匹配；由于整个过程形不成闭环管理，资产数据未能达到有效利用。总之，目前我们已进入数字化时代，但资产管理的数字化水平发展缓慢，不能发挥降低资产浪费、闲置、超标配置等风险的作用。

（三）缺少风险控制

在管理国有资产时，风险管理意识不强，不能应用风险预警、时间价值等理论进行资产管理风险控制，容易产生廉政风险、经济风险、法律风险等。比如流动资产容易造成资金沉淀、在建工程长期不转固定资产、无形资产不纳入账内核算等问题。虽然近年来巡视、稽查、审计、资产专项清理等工作不断开展，不断进行资产管理风险控制，但加强全面风险控制方面还有很大的进步空间。

（四）资产流转各环节存在漏洞

资产流转环节较多，包括配置、购置、验收、入库、领用、调拨、处置等。在目前的国有资产管理中，各环节操作不规范、制度不健全、审批权限不分明等问题仍然存在。不规范的资产管理导致资产超标配置、重复购置，决策行为缺乏监督导致随意低价处置资产。

三、国有资产管理内部控制问题分析

（一）管理层资产管理意识不强，观念落后

是否重视资产科学管理将直接影响管理队伍的建设、制度建设、考核等一系列相关工作的落地执行。由于历史原因，资产管理被重视程度不够，单位管理层对资产管理意识淡薄，更何况要科学管理。部分单位仍然存在重购买轻管理、重财务轻资产现象。管理层不能整合资产管理到单位的整体业务中，财务管理与资产管理协同机制不健全，信息交互、数据关联不及时，导致资产管理在各个方面都可能出现问题。

（二）国有资产内部控制制度不健全

单位缺乏资产管理内控制度，资产管理内控体系不健全，日常工作缺乏约束。复杂的管理环节中，各环节独立的内控管理制度缺失，环节之间相互内控管理制度缺失。制度不完善则日常工作缺少尺度标准，容易造成管理程序混乱，单位主体责任不好划分，发生舞弊行为的概率提高，严重影响国有资产安全。

（三）资产管理队伍专业能力较弱

管理人员的专业性落后会造成国有资产流失风险。资产管理人员专业跨度较大，普遍年龄偏大，专业不对口，管理人员配备不考虑岗位的专业性，加之领导重视程度不够，疏于为资产管理人员提供培训学习机会。管理人员对工作内容、规则、相关制度掌握不够，思考不透，在日常工作中会出现许多问题，形成工作漏洞。如存量资金占比较大，预算执行缓慢；在建工程资产管理不严谨，长期挂账不做竣工决算工作，不进行资产交付登记；重实物资产轻无形资产；重购置轻处置，待报废资产长期积压。

四、国有资产管理内部控制完善建议

加强国有资产内部控制管理，将提升国有资产在履行社会公共服务职能方面的效率和质量。2017年以来，国家出台了一系列资产管理制度、规则，资产管理任务重大，管理的内涵也不断外延扩大，报告体系也在不断完善，逐渐编制政府财务报告、国有资产报告、决算、国有资产年报、月报等。如果不能及时发现并应对国有资产管理中的风险，将直接影响到国有资产在履行社会公共服务职能方面的效率与质量。国有资产管理的重要性日渐体现，加强内控管理、规范流程、控制风险，势在必行。

（一）加强内部控制环境管理

1.要职责分工明确

夯实单位主体责任，建立健全内部控制机制，强化资产管理部门与使用部门、保管部门的职责分工，密切协调配合，形成管理合力。加强对重大事项、重要项目安排和大额资金使用等涉及资产管理事项的内控管理，严格程序化。维护资金安全，资产安全，提高配置效率、使用效率，提升管理水平。

2.要建立一体化的信息系统

大力开发资产管理信息系统功能，实现资产配置计划、资金来源、采购、入库、领用、维修维护、调拨、处置等环节一体化管理，实现财务、资产、预算等信息系统的融合一体化信息系统，利用信息技术提高资产信息质量并达到数据的有效利用。通过信息系统实现便捷的调取资产各类实时信息，进行资产数据分析，提高资产管理水平，紧跟时代步伐，优化资产管理环境。

（二）加强内部控制流程管理

1.严格国有资产的新增管理

建立健全新增资产配置相关预算管理制度，将资产管理与其他业务环节进行一体化设计，尤其是在预算编制和执行、会计核算、决算和报告时，准确核算和动态反映资产配置、价值变动、存量等情况，确保账表一致、报告对应衔接，真正优化新增资产配置预算编报和实施计划管理工作。编制年度资产配置预算，以存量制约增量，以增量调整存量，单位所有资金购置资产均应纳入新增资产配置预算，无预算不配置，有预算不超标。资产的配置申请、资产验收、入账等环节，应严格执行不相容岗位相互分离，形成部门间相互制约、岗位间的相互制衡机制，做好实施过程的内控风险防控。

2.加强国有资产使用管理

建立健全资产使用、保管、维护等内部使用管理规程，延长资产使用寿命，实行原始价值与净值管理相结合理论，鉴定资产使用状况，结合履职需要、存量资产状况和财力状况，单位建立共享机制，尤其提高通用设备的使用效率，加强部门内或部门间统筹使用，杜绝和纠正既有资产长期闲置或低效运转。厉行节约，反对浪费，真正落实“过紧日子”的要求。

严格控制资产出租出借和对外投资管理，切实履行决策程序。严格执行出租出借管理规定，按规定权限履行相应报批、备案等程序，保证整个过程的公开透明；规范对外投资管理，进行充分、可行的论证，实施、管理、决策部门相互配合，协同管理，及时纳入财务账套核算，杜绝使用往来款核算。实现国有资产合理收益，应收尽收，规范使用。

3.加强国有资产处置管理

严格执行资产处置管理规定，按权限履行报批程序。不同处置形式的资产要分类处置，做好资产技术鉴定，资产评估、经济鉴证等工作，防止资产流失，杜绝使用人以报损方式隐匿资产，对于专项、大额资产处置要纳入重大决策事项，加强风险管理。

提高国有资产处置工作的规范性、透明度，做好处置资产事项的公开工作。比如各单位要以市场化方式交易或以环保回收方式处置资产；使用规范的处置平台选择服务机构；按规定公开处置信息；公开信息内容要完整，要详细列明处置单位、处置方式、处置服务机构、处置资产清单等。

4.做好国有资产盘点与报告工作

建立和完善单位资产管理与财务管理部门之间的协同机制，及时账实核对，账目清理，定期清查盘点，及时处理盘盈、盘亏和资金挂账等事项，确保账账、账卡、账实相符。加强资产日常管理，理清单位资产家底，按时完成资产各类报告，确保数据完整准确。

（三）加强内部控制风险管理

风险控制一方面要评价风险，进行风险识别，评价对象包括经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制等。另一方面，要应对风险。采取措施减少或规避风险，如不相容岗位相互分离、内部授权审批、归口管理、预算控制、财产保护控制等。

加强国有资产内部控制风险管理，首先，需要提高整个单位的管理意识，动员全员进行资产管理，尤其是管理层的国有资产风险管理意识，一把手应高度重视，会同资产管理部门、资产使用部门负责人，统一思想，齐抓并举，加强管理队伍的风险管理意识，预防国资混乱的情况。其次，国有资产管理需要与业务工作融合，国有资产用于单位履职需要，在日常资产管理与维护中与业务开展密不可分，应结合业务工作详列资产管理内部控制清单，进行管理风险分析，抓住资产内控环节的关键风险点，比如资产管理部门与业务部门沟通交流，及时了解资产变动情况；资产管理融入建设项目管理内容，完善在建工程管理过程，避免造成在建工程长期挂账不转固定资产现象出现。最后，需要完善的管理制度降低资产管理风险，单位应当明确各个环节应该遵循的制度、规则，制定详细的操作规程，优化流程管理，利用制度的权威性保障内部控制措施的有序执行，加强风险防范。

（四）加强内部控制环节的监督管理

按照“权属清楚、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位”的要求，监督国有资产购置、使用、处置等管理工作。首先，做好资产采购部门、使用部门、管理部门、监督部门职责权限划分，落实各主体责任，形成监督制衡机制。内部控制实质体现就是相互监督、制约的管理模式。其次，内部审计部门应当利用其独立性和权威性发挥重要监督作用。审计职能部门监督审计范围要全面，并要实质性参与到关键环节、重要项目的资产管理监督中，加强风险管控，比如强化配置计划的编制环节监督，由于此环节与资产存量、新增计划、处置计划密不可分，配置是否合理直接影响到单位预算的执行，关键环节及时发现问题并及时解决，可以提高资产的使用效益。

结语

国有资产是事业发展的物资保障，国有资产科学管理的重要性日益显现，国家各项资产管理政策规则的出台，对每个单位资产的科学管理和长远发展提出了新的要求，国有资产内部控制管理要紧抓不懈。国有资产管理内部控制作用的有效发挥，将会大大节约单位运行成本，规避国有资产流失风险。单位在建设内部控制机制时，如何有效规范国有资产管理还需要更多的探究和实践。