地方政府土地财政依赖的问题及对策研究

吴朝秋 福建省泉州经济技术开发区管理委员会

引言

1987年我国开始实行土地出让制度改革试点，此后数年逐渐制度化和法制化。土地出让制度，即土地由当地政府负责规划使用，这就衍生出土地财政问题。土地财政是地方政府收入过度依赖土地相关产业的一种财政模式，它反映的是我国城市化进程中政府对土地租赁出售的态度。我国地方政府对土地财政的过度依赖，显然不利于地方经济的健康稳定发展。一方面土地资源属于不可再生资源，一旦地方政府将土地售卖完毕，就会出现收入断流的危险局面。另一方面土地财政的破产也会危及当地经济发展，因为地方政府在进行经济建设时往往会将土地作为抵押物抵押给银行进行贷款，如果地价暴跌，就会使地方政府债台高筑且银行和贷款公司受其影响。而解决土地财政问题需要全面分析和综合治理。一方面要合理分配中央与地方土地使用权，确保地方政府的土地出售行为能够受到中央的监管，避免盲目卖地。另一方面，要拓宽地方收入来源，降低地方政府对土地财政的依赖。本文主要从分税制改革、地方政府事权扩大和不良的政绩观三方面分析了我国地方政府土地财政过度依赖的原因，并针对这三方面原因提出相应的改进对策，来约束我国地方政府的财权和事权，改善我国地方政府的政绩观，不断开拓新的创收来源，使其逐渐摆脱对土地财政的依赖。

一、地方政府土地财政依赖的原因

（一）分税制改革的影响

计划经济体制下我国的财政收支统一归中央政府所有，地方政府不进行单独预算，其经济来源单一且薄弱。1980年我国实行“划分收支，分级包干”财政承包制度，拉开了我国财政分权的序幕。1988年我国实行财政包干制度，充分调动地方政府的经济建设积极性。财政包干制度可以让地方政府在完成中央的财政指标任务时，自主拓宽收入来源。1993年国务院颁发《关于实行分税制财政管理体制改革的决定》，对财政包干制度进行改革，大幅提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，这使得地方政府的收入来源吃紧，从改革前地方政府财政收入占全国财政收入的78%下降至44%。分税制改革后，为了解决地方政府财政缺口大增和入不敷出问题，中央政府下放给地方政府一些权利，例如默许地方政府拥有非正式税收自主权，即通过对国家资源自主征税的方式来增加收入，加上我国《土地管理法》规定，国有土地归国家所有，农转土地需要经过地方政府征收，再由地方政府转让给企业，使得出售当地土地成为当地政府最常用的增收方式，从而导致地方政府逐渐依赖土地财政。

（二）地方政府事权的扩大

分税制改革后，中央为了提高地方政府收入，下放土地管理权限，地方土地所有权的转让由地方政府全权代理，这就导致地方很多土地的所有权被当地政府垄断，一旦地方政府对当地土地的所有权形成垄断，就会出现贪污腐败的问题。最常见的是官商勾结霸占农民耕地，因为当地政府在当地具有绝对的管理权力，即使在土地征用过程中出现违规违法的事情，也会被地方政府掩盖，大事化小小事化了，受害者苦于当地政府的不作为和知法犯法，投诉无门只能吃哑巴亏。其实地方政府并不具有当地土地的所有权，而其具有的是国家土地使用权的代理权，但却往往鹊巢鸠占行使本不属于自己的所有权。而这一切的根源就在于中央政府为提高地方政府收入对地方政府下放事权，使地方政府拥有土地使用代理权，才让地方政府滥用职权，为了私利和政绩不惜牺牲百姓对土地的合法使用权益。

（三）地方政府不良的政绩观

自从我国实施分税制改革后，地方政府的职能从行政管理职能转变为经济管理职能，体制改革后，地方政府拥有了更多经济权利，一方面极大限度地调动了地方政府的经济发展积极性，从原先被动依靠中央财政拨款维持运行到如今自动开辟收入来源，发展当地经济。另一方面也使得一些地方政府的政绩观发生扭曲，将经济发展当作唯一考核指标对待，使得很多地方的经济发展出现问题。目前我国很多地方政府“唯GDP论政绩”，导致原先的德、能、勤、绩、廉五大考核指标统统被GDP、政府财政收入等考核指标代替。一方面我国中央财政支出和各地政府的经济发展速度有密切联系，地方经济发展越好，地方政府就会获得更多的财政支持；另一方面原本弹性政绩考核指标为了方便对地方官员的高效考核，就变成了硬性指标，与上级政府的懒政行为有密切关系。因此，地方政府为了实现利益最大化，会将工作重心放在经济建设上，而土地出让是最容易促进当地经济发展的事情，因为可以通过出售土地招商引资，促进当地经济发展，因此，很多地方政府纷纷依靠出售当地土地来提高当地经济发展。

二、地方政府土地财政依赖的问题的对策

（一）改革财税体制

首先要简化财政层级。我国行政层级管理采用五级管理制度，导致分税制改革难以进行。为了确保财政改革的顺利进行，就要简化行政层级制度，实行中央——省——市县三级管理模式，通过简化行政和财政层级，可以增加地方政府的财政自主权，实现地方政府的财权和事权的协调发展。简化财政层级和行政层级是财政改革的第一步。除此之外，还要建立完善的配套政策。以往财政改革主要是促进经济发展，而土地财政相关的财政改革主要是解决地方财政危机。目前很多地方政府为了提高自己的政绩，盲目追求GDP和经济发展速度，使得地方政府的职能单一化，也偏离了公共职能标准。作为为人民服务的共产党建立的政府，就应该了解人民群众诉求，其各项财政支出都要接受群众监督，尤其是在地方政府事权扩大后，更要严格按照中央政府委托代理相关规定，接受中央政府的财政监督，在自己的权限范围内合理行使自己的职权。

其次要明确地方政府的财权和事权关系。在完善分税制提高地方政府财政权力的过程中也要划分和明确与财权相匹配的事权。因为目前中央财政收入占全国财政收入比例较高，应该提高与之相配的事权，同时将事权下放到各级地方政府，可以减少地方政府财政支出，扩大中央政府的公共服务支出来弥补地方政府财政不足问题。同时也要下放事权给地方政府，确保地方政府的财权与事权相匹配。中央政府要确定统一规范的税收和费用征收范围，避免地方政府乱收费和乱卖地等行为。

最后要拓宽融资渠道，进行市场化融资。现在地方政府将土地所有权变现的主要方法是将土地作为抵押物向银行贷款，但是这种创收模式具有局限性，一旦房地产市场不景气或者地方政府的土地出售和抵押殆尽，地方政府就会油尽灯枯面临财务危机，而实行市场化融资，是拓宽地方政府融资渠道的必经之路，也是解除地方政府土地财政依赖的重要方法。市场化不仅包括股票债券、融资贷款项目，还有各类资产的盘活项目。目前很多地方政府已经着手PPP（公私合营）项目，即将一些基础设施建设承包给金融机构，让其出资建设并享受项目收益，政府也会对这些基础设施项目负有管理权和维护责任，这样就既可以保证经济建设的开展，造福百姓，又确保地方政府拥有稳定的财政收入，更为金融机构创造了利润和价值，实现了三赢的局面。只有政府财政逐步市场化，才能吸引更多金融机构与政府合作，才能摆脱地方政府对土地财政的依赖。

（二）破除地方政府对土地的垄断

农村土地实行集体土地所有制使得农民、政府、开发商都想分一杯羹，而没有实权的农民得到的土地权益最少，难免爆发官民和民商之间的冲突。因为地方政府在土地使用权上拥有绝对代理权，并利用行政身份垄断土地实际所有权，从而对土地的使用过度干预，导致土地财政过度依赖问题。为了消除这一问题，就要明确土地所有权，破除地方政府对土地的垄断。

首先要明确土地产权制度。土地所有权包括占有权、使用权、处分权和收益权，地方政府主要行使土地处分权。目前我国城市土地所有权已经明确，但是农村土地所有权还有待明确。目前我国《土地管理法》对农村农民集体所有的土地所有权定义模糊，很容易让不良政府官员钻法律空子来侵害农民合法土地使用权益。应该完善农村集体土地所有权制度，真正地将农村集体土地重归农民所有，根据农民意愿来使用土地，避免政府侵占本属于农民的土地资源。

其次要规范征地制度。我国法律对“公共利益”定义的模糊是我国土地征收乱象频发的主要原因，因此，规范土地征收范围是首当其冲的事情。除了军事用地、保障性住房用地和特殊用地外，都不在“公共利益”范围，土地的使用都应该是有偿的。判断土地是否应用于公共利益领域，主要看土地是不是为群众提供无偿公共产品。因此要用更加严格的标准来规范土地使用范围和征收范围，对于非公益性的土地使用项目，应该采用行政划拨的方式，而不是采用合理征收土地使用费的方式。对于农用地的征收要本着不影响农民农业活动正常开展的原则，如果实则要征收弄明用地就要根据市场价格对农民进行赔偿，因为政府征地都要支付给农民征地费用，会增加政府财政负担，因此可以通过土地赔偿制度来限制地方政府的过度开发农业用地的行为，从而逐渐消除地方政府对土地财政的依赖性。地方政府对土地所有权长期垄断，是地方政府土地财政过度依赖的主要原因，而将土地征收方式市场化，能够有效破除地方政府对土地所有权的垄断。土地征收方式市场化首先要实现土地供给主体的多元化，即将农村集体土地纳入土地征收市场中来。其次是完善土地编制制度。为了充分利用我国土地资源，应该对各地土地资源进行合理规划，严禁乱占土地和私自更改土地的用途的行为，一方面要完善土地编制制度，另一方面要对土地资源进行合理规划，实现土地资源的优化配置。最后土地编制离不开广大农民的监督，对不符合土地使用规矩的征地项目，农民有权拒绝出租和被征用，政府也有权对审批通过的后发现不合规的土地使用行为进行制止和撤销，并对该行为进行严惩，对合法权益受侵害的农民进行补偿。农民集体享有农村土地的优先使用权，政府不得将其转卖给企业和个人。

最后要建立土地仲裁制度。近年来我国在政府征地过程中与农民爆发的矛盾不断，因为农民无权无势，在征地过程中往往处于劣势地位，政府监守自盗，农民合法权益受不到法律保护。我国《土地管理法》规定，在征地申请通过后，被征地的农民如果对征地补偿有异议，可以上报县级以上人民政府进行协商，协商不成的由批准征地政府部门解决问题。为了维护法律的公平公正性，各县级以上政府需要设立专门的土地仲裁机构，对土地征收过程中遇到的异议矛盾进行调解和仲裁，土地仲裁机构的仲裁协议具有法律效力，如果有不执行仲裁协议的，仲裁机构可以向人民法院申请强制执行，只有这样才能确保农民的土地使用合法权益不受侵犯。

（三）完善绩效考核制度

在土地所有权上，中央政府和地方政府之间存在委托代理关系，且中央政府对地方政府的代理权具有监督考核的职责，地方政府必须完成中央的考核标准才可以。长期以来中央对地方的考核主要体现在地方基础设施建设、GDP等领域，这种不良的政绩考核制度很容易让地方政府只关注当代经济建设，而忽略对德、能、勤、绩、廉五大考核指标的考察，这种不良的绩效考核制度催生了地方政府过度依赖土地财政的问题。因为通过土地财政中的土地出售转让可以让当地政府快速招商引资，吸引企业入驻当地进行经济建设。虽然这种政绩考核制度确实有利于当地经济的发展，但是却忽略了对德、能、勤、绩、廉五大考核指标的考核，使得很多地方政府不顾百姓的利益而去出售转让土地，因此消除地方政府对土地财政的依赖就要先纠正不良的政绩考核制度。要让地方政府官员明白，社会发展和政绩考核不仅包括GDP的增长，还包括对人民生活质量的考核，例如对就业难、看病难、住房难和教育难等社会焦点问题的解决效果，切实帮助人民群众解决生活工作所遇到的问题，并且要保持自身的廉洁性，本着为人民服务的从政理念开展一切政务活动，满足人民的需求，强化人民的考核主体地位，即由当地人民对地方政府的政务工作打分，分数直接决定着当地政府的政绩考核成绩，只有这样才能改善如今唯GDP论政绩的歪风邪气，让地方政府真正做好为人民服务的工作，也能逐渐摆脱对土地财政的依赖。

结语

如今居高不下的房价其实和各地政府过度依赖土地财政来扩大财政收入有千丝万缕的关系，为了稳定房价，解除地方政府对土地财政的过度依赖，需要找到问题根源，这主要是地方政府税源单一，财政收入不足造成的，加上目前土地制度赋予地方政府大量的土地所有权利，地方政府为了提高当地经济发展速度，提高政府政绩，不得不走上土地出售转让的道路。只有对地方财政进行改革，拓宽地方政府的收入来源，同时限制地方政府的事权，对地方政府的土地转让出售行为进行监督，确保土地出售的合法性合规性，并纠正改善地方政府唯GDP论成败的错误政绩观，让地方政府实事求是地为人民服务，根据德、能、勤、绩、廉五大考核指标来考核地方政府政绩，只有这样才能解除地方政府对土地财政的依赖。