浅论出资人行政监管的职权构成

张志军

摘要：从广义上来讲，国有企业的资产属于国家所有，国家是国有资产的出资人。从对这些资产的行使权利来看，这些资产的行使权利是由资产的非所有者来行使的;从对这些资产的管理和监督来看，各级政府或政府指定的职能部门来对这些资产行使管理权和监督权。

关键词：出资人;行政性监管;职权构成

国家作为出资人，要加强对这些资产的监督管理。要保证这些资产的保值增值，要促使这些资产的功能作用得到充分发挥。对此，国家要制定实施有效的国有资产所有权政策，要对资产的各级监管机构适当赋权，确定合理的权利范围，并加强监督管理。

一、制定政策

无规矩不成方圆。国家是国有资产的出资人，国家要及时制定各项法律法规政策，规范约束出资人的权益。一是出台国有资产所有权的政策。这些政策的内容主要包括：国有资产的布局领域、国有资产提供的公共服务、国有资产所有权机构和国有企业之间的关系等;二是出台国有资产所有权监督管理的政策。这些政策主要包括：国有资产投资到国有企业后，出现了经营权和所有权的分离，国有资产的运营效益如何，就成为国有资产监督管理机构需要研究的重要课题。

二、明确国有资产战略布局

一是国有资产不可能分布在国有经济的各个领域。国有资产的分布要实行有进有退的战略布局。二是为加快中西部地区的发展，国有资产要在中西部、边远贫穷地区重点分配布局。三是采取不同的方式布局国有资产。对于国计民生、需要国家垄断控制的行业，国有资产就应该独资运行;对于需要国家重点控制的行业，国有资产可以采取控股的方式进行;对于完全竞争但是又需要有国有资产发挥引领作用的领域，国有资产可以采取参股的方式进行。

三、狠抓经营预算

一是明确国有资产经营预算的编制部门。国有资产经营预算应该由国有资产管理部门来负责每年度的国有资产经营预算。二是编制国有资本收益预算。国有资产的出资人是国家，国家依法参与国有企业经营利润的分配。要切实做好国有企业利润分配收入、国有资产产权转入收入等收入的预算编制工作。

四、加强产权交易监督管理

为确保国有资产产权转让的公平性、公正性，确保国有资产的保值增值，国有资产的产权转让必须在“阳光下”进行，在产权交易管理机构依法转让。

（一）进场转让。进场转让系指国有资产产权转让时必须在国有资产监督管理部门认可确定的产权交易所进行转让，必须按照规定的程序依法公开转让。当然，经过批准可以直接转让的除外。

（二）强化监管。国有资产的转让法律规范、程序严格、步骤缜密。若是在转让过程中出现违法乱纪现象，则这种产权交易就会被依法叫停或宣布无效。国有资产监督管理部门要对所转让的国有资产价值总额、会议决策、流程审批等方面进行严格把关。

五、强化监督

上级国资监督管理部门要加强对下级国资监督管理部门的检查指导工作，要加强与下级国资监督管理部门的沟通协调，确保上级国资监督管理部门的各项工作落到实处。国务院统一监督管理国有企业的所有资产，国务院具有统一监督管理的权利。国务院所辖国资委以及地方各级政府根据国务院的要求，在国务院的统一领导下，积极开展国资监督管理工作。根据资产的产权结构安排，地方各级政府对所属的国有资产依法行使监督管理权。

（一）科学定位监督指导权。上级国资部门和下级国资部门之间的监督指导权是“统”和“分”的关系，上级要统一管理，下级要分别实施，上下级之间“统”和“分”的关系要实现有机衔接。在指导监督方面，要确保做到两个“到位”。一是法制保障到位。在实施监督指导的过程中，地方各级政府要认真贯彻执行国家关于国有资产管理的有关法律法规政策等，使国有资产的管理工作走上一条法制化、正规化的道路。二是沟通管理到位。上级国有资产监督管理部门要强化与下级国有资产监督管理部门之间的沟通联系，要积极主动的帮助解决下级国有资产监督管理部门的有关问题，要建立健全国有资产的产权登记、国有资产的评估管理等各项规章制度，确保下级国有资产监督管理部门做到有章可循，有法可依。

（二）合理确定监督指导的方式。国有资产监督指导管理权限的划分以及资产保值增值重要性的确定，决定了监督指导的势在必行，决定了监督指导自上而下的逐级进行。监督指导的方式主要有4种，分别是：一是抓好政策制定的备案工作。下级国资监督管理部门应根据上级国资监督管理部门的要求，结合上级出台的有关政策，制定本级国资监督管理部门的有关政策，并及时向上级部门进行备案，确保国资监督管理政策的统一性。二是狠抓业务培训。上级国资监督管理部门要定期組织召开培训学习会议，定期到下级部门进行业务调研等。三是建立重大事项报告制度。下级国资部门的资产总量、资产结构、部门设置、职能监管、财务报表等情况发生重大变动，都要及时向上一级国有资产监督管理机构报告。四是健全检查监督制度。上一级国有资产监督管理部门要对下一级国有资产监督管理部门的制度落实情况、资产保值增值情况、财务情况等进行定期检查或专项检查，及早发现问题，并责令限期改正。

（三）确定指导监督的内容。上级国有资产监督管理部门应从以下4个方面加强对下级国有资产监督管理部门的监督指导工作。一是制度建设方面：上级国资监管部门及时指导下级国资监管部门建立健全各项规章制度。下级国资监管部门要按照政企分开的原则，根据上级国资监管部门的有关要求，及时拟定本级国资监管部门的有关制度文件。二是资产布局方面：积极指导国有企业根据市场经济的原则合并重组，做大做强国有企业;引导国有企业向重点行业、关键领域集中发展;督促地方国有企业积极服务地方建设，争做地方发展主力军。三是基础管理方面：积极指导下级国有资产监督管理部门做好财务核算、资产登记、汇总报表等基础管理工作，确保各项原始数据真实可靠，全面反应地方国有企业真实情况。四是企业改革方面：积极指导国有企业加快混合制改革，加快国有企业上市步伐，健全公司法人治理结构，完善董事会管理制度。

六、加强考核

国有资产的所有权属国家所有，而其行使权却由非所有者来行使。这种经营权和所有权的相互分离，就需要国家或其职能部门要加强国有企业负责人的管理，要从德、能、勤、绩等几个方面对国有企业的董事长、总经理及其他高管人员进行考核，依法任免或提出任免建议等，决定其薪酬发放等。

（一）企业负责人经营业绩考核应遵循以下原则

1、分类考核原则。根据企业功能定位、发展阶段、企业管理短板等个性化特点，突出不同考核重点，分别设置考核指标和权重，分类定责考核。

2、质量效益原则。突出发展质量和效益，引导国有企业提高国有资本运行效率，实现经济效益与社会效益相统一。

3、可持续原则。强化对企业负责人着眼长远发展，兼顾当期效益的考核导向，放大国有资本功能，不断提升国有企业活力、控制力、影响力和抗风险能力。

4、激励约束原则。按照责权利相统一的要求，坚持将经营业绩考核结果和国有企业负责人的激励约束紧密结合，实现业绩升薪酬升、业绩降薪酬降，并作为国有企业负责人职务任免的重要参考。

（二）合理对企业进行分类，突出不同考核重点

根据国有资本的战略定位和发展目标，将国有企业分为竞争类、功能类和公益类三大类。同时为突出地域特色，体现某一区域建设中国有企业的主力军作用，将功能类企业细分为功能投资性企业和功能开发性企业。

竞争类企业是主业处于充分竞争行业和领域的国有企业，重点考核经济效益、资本回报水平及市场竞争能力;功能投资性企业是服务于某一区域经济建设的国有企业，重点考核经济效益、政府性任务完成情况及债务风险控制;功能开发性企业是服务于某一区域开发建设的国有企业，重点考核企业在某一区域开发建设、基础配套建设任务完成情况及债务风险控制;公益类企业是以保障城市日常运行、服务民生为主要目标的国有企业，重点考核成本控制、营运效率及服务保障能力。

（三）合理确定考核指标

1、年度经营业绩考核以公历年为考核周期，考核指標包括基本指标、个性指标、综合评价指标和年度加减分项目。

（1）基本指标。基本指标包括净利润和税收贡献，按国有企业类别设置分值权重。净利润是指经核定的国有企业合并报表净利润，加上政府研究确定的影响经营业绩的客观因素，并扣除非经常性收益以及其他不归属当年经营业绩的收益。税收贡献是指国有企业在考核年度实际缴纳税收额和按税收额计提并缴纳的相关费用。

（2）个性指标。根据国有企业类别、行业特点、发展阶段、管理短板及承担的政府交办重要专项任务，一企一策，经国有企业申请有关职能部门审核后，设定2-3项可量化的考核指标，并在年度经营业绩责任书中约定。其中：竞争类企业个性指标考核引入行业对标机制，通过行业对标考核引导国有企业提升行业竞争能力，培育更多具有行业领先优势的国有企业集团;功能开发性企业设置区域评价个性指标，该指标由区域管委会根据日常管理需要，科学设置并考核，考核分值按比例汇总计入考核总成绩;公益类企业个性指标考核引入业务主管部门评价和社会评价等第三方评价机制。其中，业务主管部门评价由业务主管部门根据行业管理等要求，科学设置指标并考核评价，考核分值按比例汇总计入考核总成绩;社会评价由考核职能部门委托中介机构对企业的公共服务质量等内容进行社会调查并评价，其分值按比例汇总计入考核总成绩。

（3）综合评价指标。综合评价指标主要对国有企业法人治理结构、内部决策和风险防控等方面进行考核评价。

（4）年度加减分项目。主要对国有企业取得显著成绩或造成国有资产损失等行为予以加分或减分。

2、任期经营业绩考核以三年为考核周期，考核指标包括基本指标、个性指标和任期加减分项目。

（1）基本指标。基本指标包括国有资本保值增值率和任期内年度经营业绩考核结果。

（2）个性指标。个性指标分类确定，重点考核企业可持续发展能力以及完成重大战略任务等情况。具体指标由企业提出，经区国资办审核后，在任期经营业绩责任书中约定。

（3）任期加减分项目。对取得国家级重大科技成果和在重大改革改制、重大转型升级及其他取得突出成绩的企业，在任期考核中给予加分奖励;对任期审计中发现重大问题的企业，根据相关部门对企业的审计结果，视具体情节给予扣分处理。

结语

本研究主要对出资人行政监管的七项职权进行了详细的分析，其中包含了政策与规则制定、布局与结构调整、经营预算、基础管理、产权交易监管、指导监督等，以为相关研究者提供了参考。

参考文献：

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[3]王强.构建现代国资监管制度的依据及路径[ J ].经济社会体制比较，2010，（6）.