国外食品欺诈进展研究及对我国的启示

董明月,李远钊,杨雪,张佳兵,王军*

1(中国农业大学 食品科学与营养工程学院,北京,100083) 2(烟台富美特信息科技股份有限公司,山东 烟台,264000)

近年来,世界各地食品安全事件频发,其中因故意掺假引发的事件引起了人们的高度关注,例如:欧洲的马肉丑闻和印度的苏丹红辣椒事件等。这类以经济利益为目的的造假行为通常被定义为食品欺诈(food fraud,FF)或经济动机掺假(economically motivated adulteration,EMA),其中FF界定范围比EMA更宽泛,概念上比食品造假(food counterfeiting,FC)更具体[1]。随着全球食品供应链的延长和日趋复杂,再加上新业态、新食品、新商业模式层出不穷,经济利益驱动的食品欺诈现象屡见不鲜,正成为一个全球性话题。该类行为威胁着消费者的身体健康,干扰食品行业的经济运行和贸易往来,降低消费者对国内和出口产品的信心,甚至影响社会稳定[2]。食品欺诈威胁着供应链安全,影响企业名誉。据美国杂货制造商协会(Grocery Manufacturers Association,GMA)估计,一个掺假事件给不同规模的企业带来的损失在年收入的2%～15%,食品欺诈事件造成的全球年度损失在100亿～150亿美元,约占所售商业食品的10%[3]。

随着科技进步及商业竞争日趋激烈,掺假和欺诈的手段越来越复杂多样,且与传统的食品安全事件不同的是:食品欺诈往往会发生在已知和可信的体系之外,是一种以经济利益为动机的故意行为。食品欺诈者通常是食品生产商或供应商、或是供应链中的参与者,他们常会采取非常复杂和智能的行动,绕过用来评估食品安全性的系统[4]。这些特点使解决食品欺诈问题变得十分复杂,给现代食品工业和监管都带来了很大的挑战。目前欧美等发达国家针对食品欺诈已开展了一系列研究,并制定了相应的防御措施。而我国对食品欺诈并无明确界定,且未建立专门的监管机制。本文在梳理和借鉴发达国家对食品欺诈治理模式的基础上,总结国内研究经验与进展,以期为我国食品欺诈与掺假监管研究和相关政策的制定提供一些参考。

1 食品欺诈和经济利益驱动型掺假的现有定义

食品掺杂掺假、假冒伪劣等行为都属于食品欺诈,该行为自古有之、全球广泛[1]。目前国际上没有统一的食品欺诈和掺假的定义,在2016年食品欺诈才被概念化为一个安全问题[5]。食品欺诈最早是美国学者SPINK定义的一个通用术语,用于涵盖故意掺假、替代、添加、篡改或歪曲食品、食品成分或食品包装,或出于经济动机提供关于产品的虚假或误导性陈述[3]。EMA是FF的一个子范畴[6]。2009年美国食品和药物管理局(Food and Drug Administration,FDA)在2009年4月的一次公开会议上通过了一个“工作定义”,FDA定义EMA为:为增加产品的表观价值或降低其生产成本,即为了经济利益,在产品中进行欺诈性、有目的地替代或添加物质的行为。包括对已经存在的组分数量进行稀释,这种稀释可能会造成已知或暂时不能预知的健康风险,为掩盖这种稀释而进行的其他物质的添加也属于EMA[7]。美国明尼苏达大学的研究人员提出,EMA是指为了获取经济利益而故意销售不合格的食品或产品[8]。

目前,欧盟法律中没有制定食品欺诈的明确定义,唯一的一般性指导原则是欧盟食品法中对食品欺诈的相关规定,《一般食品法》第8条中特别提到防止:欺诈或欺骗行为、食品掺假以及可能误导消费者的任何其他行为;要求食品标签、广告、展示,包装“不得误导消费者”[9]。英国食品标准局(Food Standards Agency,FSA)形容“食品欺诈”是故意投放市场,为了经济利益,意图欺骗消费者,包括出售不适合和有潜在危害风险的食品及故意对食品的错误描述2种主要欺诈类型[10]。

2016年全球食品安全倡议(Global Food Safety Initiative,GFSI)将食品欺诈定义为涵盖范围广泛的事件,包括掺假(尤其是替代、稀释、隐瞒、未经许可的人工增强)、标签不明、灰色市场(包括转移、平行贸易等)、走私、盗窃和假冒[11]。目前,不同国家的有关部门、组织及学者相继提出了食品欺诈与掺假的概念。这些概念均认为,食品欺诈是一种以获取经济利益为目的,通过各种不同手段进行蓄意掺假和欺诈隐瞒的行为。

2 欧美应对食品欺诈采取的措施

2.1 食品欺诈数据库及相关预警模型的构建

从食品安全和保护消费者的角度出发,分析、沟通和管理FF/EMA风险已成为食品监管部门和研究人员的重要任务。为了更好地了解FF/EMA,国外已经创建了几个数据库,如美国药典委员会创办的Decernis数据库、美国明尼苏达大学创办的食品掺假事件登记(Food Adulteration Incidents Registry,FAIR)数据库以及欧盟食品和饲料快速预警系统(Rapid Alert System for Food and Feed,RASFF)等(表1),这些数据库可以记录全世界范围内的FF事件,针对这些数据库不同的特点,一些学者利用这些数据库分析FF事件的特点并构建模型,更好地评估、预警和降低FF/EMA风险。

表1 食品欺诈数据库Table 1 Food fraud database

BOUZEMBRAK等[12]利用2000—2013 年RASFF数据库中涉及食品欺诈的749条通报,创建了一个贝叶斯网络(Bayesian networks,BN)模型来预测食品欺诈事件,该模型正确预测了80%的食品欺诈类型,并成功分析了一些进口到欧盟的食品欺诈事件。MARVIN等[13]收集了2000—2015年RASFF以及EMA数据库中共1 686条与食品欺诈相关的记录,并采取整体或系统的方法,考虑15个不同的数据源,创建出一个考虑了所有食品欺诈驱动因素的时间变化模型。将此模型应用于收集到的食品欺诈案件数据中,显示出欺诈可能性最高的产品类别是“鱼和海鲜”(20.6%)、“肉类”(13.4%)和“水果和蔬菜”(10.4%)。该模型对欺诈类型的预测准确率达到91.5%,有助于当局和工业界在设计监控措施时,根据产品需求的来源、定价和最近的发展情况,选择重点监控目标。

SOON[14]运用BN模型评估来2004—2018年与中国有相的食品和饮料产品RASFF欺诈通知,并将食品欺诈的类型分为人工强化、掺假、文件、非法贸易、其他未经授权的活动。BN模型预测食品欺诈类型的概率分布为人工增强(43.77%)、其他形式的欺诈(20.20%)、掺假(15.95%)、文件(10.49%)、非法贸易(6.47%)和未经授权的活动(3.18%)。其中谷物和烘焙产品(21.34%)最常见的影响是其他形式的欺诈(例如,在大米产品中使用未经授权的转基因成分Bt63)。该模型正确预测了85%的欺诈行为,有利于边境进行控制和选择目标食品进行抽样,并可用于预测食品欺诈的类型和变量之间的关系。

BOUZEMBRAK等[15]使用欧洲媒体监视器(Europe Media Monitor,EMM)的门户网站MedISys,开发了食品欺诈过滤器(MedISys FF),该工具每10 min以8种不同语言收集一次全球范围内的食品欺诈媒体报道,该工具以RASFF、EMA(现为FAIR)和HorizonScan为基准,并将收集到的文章与3个食品欺诈系统中的食品欺诈报告进行比较,结果显示,MedISys FF收集的食品欺诈出版物的关联度>75%,并发现媒体报道最多的4种欺诈商品分别是肉、海鲜、牛奶和酒。这些发现与RASFF和EMA中发现的一致,对收集到的文章进行分析有助于了解原产国的食品欺诈问题,并有助于制定控制措施和发现食品供应链中的食品欺诈。另一种由数据科学驱动的预测方法是ISAR工具(用于预测进口食品的风险筛选),它使用从220个国家进口到德国的大约2 400种不同食品的进口数据,并对数据进行自动时间序列分析,该工具可以系统地检测进口量和价格的意外变化,作为欺诈相关事件的潜在信号[16]。

2.2 食品欺诈预防体系的建立

目前,食品安全管理体系被广泛应用于控制食品生产过程,然而,这些体系不一定能有效控制食品欺诈风险[25]。食品欺诈相对于传统食品安全事件来说更难以预测和检测,与食品安全风险评估不同,食品欺诈风险评估系统更侧重于食品沿着供应链和这种情况的相关参与者[26],进而指导如何通过识别供应链的脆弱性来评估食品欺诈相关风险,以及如何制定预防计划和缓解策略。美国学者SPINK提出传统的食品安全或食品防御对策和评估方法不适合独特的食品欺诈预防目标,防止未来的食品欺诈需要从“风险”和“缓解”转变到“脆弱性”和“预防”[27]。

各国政府正逐步采取一种基于机构间工作队的方法来防止食品欺诈,预防的第一步是制定一个共同的起点,是分享脆弱性评估的最佳做法。随着主动预防食品欺诈概念的确定,业界正在做出反应。其中全球食品安全倡议发起的行动是最全面的事,GFSI发布的一份食品欺诈立场文件中描述了评估和预防食品欺诈是食品管理安全体系的组成部分,并将食品欺诈脆弱性定义为:如果不处理将会使消费者健康处于食品欺诈风险的一个有易感性或者暴露性的漏洞或缺陷[28]。与HACCP用于减轻食品安全风险的方式相似,减轻食品欺诈的脆弱性也需要评估工具。基于此,GFSI提出用食品欺诈脆弱性评估(Food Fraud Vulnerability Assessment,FFVA)来识别发生欺诈事件的弱点或缺陷。FFVA的目标不是检测欺诈行为,而是评估欺诈行为的脆弱性,并随后实施防止欺诈行为发生的措施。GFSI在关于降低食品欺诈公共健康风险的立场声明中将FFVA实施分为2个阶段:首先,在供应链的适当点收集信息(包括原材料、配料、产品、包装),并对其进行评估,确定食品欺诈的重大漏洞及其优先次序,然后采取适当的控制措施,减少这些漏洞造成的风险。FFVA流程旨在指导行业和政府当局制定欺诈管理战略,将缓解欺诈的重点放在具有较大脆弱性、最可能造成有害后果的产品上[29]。

目前,全球还没有公认的食品欺诈缓解标准化流程。为帮助从事食品加工、制造、包装、储存和运输等大型食品运营商预防和减轻食品欺诈,各个国家发布了一系列的指导文件。如表2所示,食品企业可以根据这些指导文件保护自身缓解食品欺诈风险。

表2 食品欺诈缓解指南Table 2 Food fraud mitigation guides

除指导文件外,食品行业还有多种FFVA工具可用于帮助减轻食品欺诈,美国药典委员会开发了USP工具[39],可帮助食品行业和监管机构开发和应用预防性管理系统,确定其供应链中最脆弱的成分,并可提供有效、有针对的缓解措施。

美国学者SPINK等[25]运用企业风险管理方法开发了食品欺诈初步筛选模型(Food Fraud Initial Screening Model,FFISM),用户可以在该模型中审查以前的事件和可疑活动,以评估自身资源的风险。GFSI委托SSAFE研发了SSAFE FFVA工具[40],这是一个免费的在线工具,可供食品经营者在任何规模、地理位置或任何类型的食品企业中使用。该工具由50个问题组成,当用户完成这50个问题就能够评估自身食品欺诈的脆弱程度及控制手段,适用于指导对食品欺诈和脆弱性评估缺乏详细了解的制造商;美国杂货制造商协会和Battelle合作开发了EMA-ert[41],该工具包括一个行为模型,食品制造商能够利用该工具分析和了解EMA漏洞,与SSAFE相比,它可以在一次分析中评估更多的商品(50种),并考虑了经济、便利性和历史等多种驱动因素。其他的工具还包括脆弱性评估和关键控制点系统[42](Vulnerability Analysis and Critical Control Point System,VACCP)、NSF欺诈保护模型[43]以及CARVER+Shock工具[44]。

这些工具应用已较为成熟。VANRUTH等[45]通过采访加工商、批发商和零售商,评估了鱼类、肉类、牛奶、橄榄油、有机香蕉和香料供应链的欺诈漏洞。香料的整体欺诈漏洞较高。批发商/贸易商是链条中最脆弱的部分,其次是零售商和加工商。SILVIS等[46]采用问卷调查法对企业相关人员进行评价,进行雷达图分析后显示香料供应链处于中等脆弱程度。YAN等[47]使用SSAFE FFVA工具评估特级初榨橄榄油供应链的欺诈脆弱性,采用访谈和问卷调查法对28家公司感知欺诈脆弱性的差异进行研究,并采用非参数检验和多重对应法对调查结果进行分析。在各层级中橄榄油零售商和公司比生产商和加工商更容易察觉到脆弱性。此外,公司的欺诈脆弱性不仅由层级决定,还受公司规模和地点的影响。

2.3 反欺诈行动与相关法律文件的颁布

近年来,食品欺诈正越来越多地纳入食品法律和行业监管范畴。鉴于当下食品欺诈给技术、贸易发展带来的规制挑战,各行业团体正在界定并共同解决这个问题。欧盟、美国都针对包括食品安全在内的食品欺诈进行了立法完善和执法改进以应对随之而来危机,力求以食品立法为根本,建立完善的监管体系为手段,切实控制食品掺假事件的发生(表3)。

2009年,美国国家标准协会在专注于反欺诈的美国标准的基础上,提出并领导了ISO技术委员会欺诈对策和控制TC247。这项对策集中在一系列的造假欺诈,包括货币、税票、身份证明文件以及产品假冒在内的欺诈。在2011年1月4日,美国FDA颁布《食品安全现代化法案》(Food Safety Modernization Act,FSMA)中提到了70多项预防措施,11项提到了“故意掺假”,该法第106节内容是关于保护食品供应链免受故意掺假,要求FDA应对食品系统开展脆弱性评估,确定防止食品故意掺假的科学缓解策略,这是FDA第一次提出一种防止食品故意掺假的监管方法[26]。2015年,TC247进入技术委员会,最终批准了包括身份验证功能的互操作性、产品欺诈事件分析和定义等标准。2016年5月27日,FSMA最后一个配套法规《保护食品免受蓄意掺杂的针对性策略》(21CFR121)正式发布,121法规旨在预防造成大范围公众健康不良后果的食品蓄意掺假行为。其中《食品安全现代化法案预防控制最终条例》(FSMA-PC)通过参考1938年《食品药品和化妆品法》,特别是关于“掺假食品”和“食品品牌错误”的章节,进一步明确了EMA的合规要求。

表3 食品欺诈公共政策的制定Table 3 Food fraud public policy-making

自马肉危机以来,为加强对食品欺诈的监管,欧盟开启了新一轮“食品立法改革”,2013年2月颁布了《关于降低食品欺诈发生率的协调监管计划》(2013/99/EU),明确指出:为消费者供应的食品必须在标签中标明其所有成分,尤其是包含肉类成分的食品,在包装或标签中应标明该肉来自何种动物,以避免消费者对食品成分产生错误认识[48]。同样在2013年,英国环境与农村事务部(Department of the Environment and Rural Affairs,DEFRA)和卫生部共同资助了关于食品欺诈的Elliott审查,这项研究涉及食品欺诈问题以及拟议出全国性对策和方案,并最终创建起一个食品工业情报网(Food Industry Intelligence Network,Fiin),从21个创始成员国开始,到2019年,已经发展到46个成员国,这些成员国包括零售商、制造商和食品服务公司等。其中的Campden BRI负责创建一个数据库,从Fiin成员处收集关于食品真实性测试的匿名行业数据,对这些数据进行分析,为Fiin成员国编制季度报告,这是全球唯一存在的此类计划。欧盟于2013年7月建立了食品欺诈网(Food Fraud Network,FFN),FFN由28个成员国食品欺诈联络点、非欧盟成员国冰岛、挪威、瑞士和欧洲刑警组织以及1个委员会(健康与消费者总司)组成,FFN用于处理跨部门合作的请求,并确保国家当局和委员会在可疑案件中与成员国可以持续性地交流监控信息[9]。并于2013年建立食品欺诈与质量知识中心,它建立的目的是产生、收集和整理信息,并将其转化为有效的知识,为决策提供依据,以确保欧盟供应食品的真实性和质量。2014年欧洲议会优先处理食品欺诈并确立其为“全欧洲五大焦点”问题,欧盟的第2017/625号新法规在原有安全和质量官方控制的基础上,进一步纳入了针对食品欺诈的监管。

2016年食品法典委员会(Codex Alimentarius Draft Discussion Document,CODEX)的一个小组制定了一项“食品完整性/食品真实性指南提案”。其中食品进出口检验和认证体系委员会(Food Import and Export Inspection and Certification Systems,CCFICS)在2017年5月的会议上审查了食品欺诈讨论草案。并成立了一个电子工作组(Electronic Working Group,EWG),以审查食品欺诈、食品完整性和食品掺假的定义以及现行食品法典标准中的差距,重点关注广泛的食品欺诈事件及其预防。虽然没有最终结论,但EWG是制定标准的第一个正式步骤。2018年1月GFSI发布了一份关于减轻食品欺诈的公共健康风险基准要求文件v7.1,并要求GFSI认可标准包括适用于所有产品食品欺诈脆弱性评估和控制计划的文件要求。这些要求于2018年1月生效。

即便直接或间接规制食品欺诈的法律很多,但美国学者SPINK[27]认为每个机构执行和遵守都有一套不同的优先事项和期望,但这种法律法规的拼凑造成政府机构效率低下。有必要制定一套食品欺诈公共政策解决快速发展的食品欺诈问题。

3 国外食品欺诈进展研究对我国应对食品欺诈事件的启示

我国拥有超过45万家食品生产和加工企业,其中75%是员工不足10人的中小型食品企业[23],加上我国的地理位置以及食品生产商和加工者的数量和多样性也使得食品欺诈的监管变得困难和复杂,这些都为我国应对食品欺诈问题带来了很大的挑战。基于国外应对食品欺诈问题的经验,应从以下几个方面加强我国食品欺诈事件的管控。

3.1 尽快明确食品欺诈的定义及在我国的法律地位

食品欺诈研究的重点在于食品欺诈的定义。在2017年原食品药品监管总局完成的《征求意见稿》中使用了“食品安全欺诈”这一相近的概念。该征求意见稿提出:本办法所称食品安全欺诈是指行为人在食品生产、贮存、运输、销售、餐饮服务等活动中故意提供虛假情况,或者故意隐瞒真实情况的行为。概念中只强调了食品欺诈行为的蓄意性,未体现食品欺诈的目的性。且意见稿中使用的“食品安全欺诈”与国际上通用的食品欺诈并不完全相同,需要进一步论证完善。

食品欺诈事件与传统的食品安全事件不同,传统的食品安全事件发生后往往对消费者身体造成危害。但食品掺假并不以造成消费者身体伤害为目的,其意图在于谋求经济利益。但由于使用掺假物的不确定性,食品欺诈可能引起不同程度的食品安全问题。如果掺假物是有毒有害的非食用物质,可能会对人体健康造成潜在影响,甚至急性损害。如果掺假物属于正常食品原料,或通过稀释、替代等手段降低食品成本时,可能造成食物营养价值降低等。例如,当使用不同品种或产地的同类食品原料进行有意掺假时,可能不会引起食品安全问题[49]。所以食品安全与食品欺诈事件理论上并不存在逻辑上的必然联系。国外许多国家法典非常重视治理食品欺诈,早已将食品欺诈与食品安全分为两类不同性质的问题,并针对不同的食品欺诈事件设定法律监管与治理措施,使得食品欺诈问题得到很大程度的改善。然而,目前我国现行的《食品安全法》以及配套的法律法规、消费者法体系下的其他法律中均未提及“食品欺诈”。

3.2 建立官方食品欺诈数据库与信息化数据平台

因食品掺假具有多样化、复杂化和规避性等特点,针对于食品欺诈的预防需要全面地收集食品掺假行为事件的背景信息,并对信息资料进行科学的梳理、归类和分析研究,做到有据可依。而且在信息化的时代,建立一个食品欺诈官方数据至关重要。国外建立的几个数据库,主要收集英文为主的文献和媒体报道,数据库中列举的关于我国的食品欺诈事件只是一些严重的“案例”,涉及我国的欺诈事件较少,而且对于事件发生的具体省份等信息没有准确记录,不能全面地反映出我国地欺诈类型和情况。目前我国还未建立起官方的食品欺诈数据库,现有的数据库是由ZHANG建立的大中华食品安全数据库,该数据库是从中国政府发布的文献报告和公告中收集的,并未包括从媒体报道和食品安全舆情中识别食品掺假的案件,然而国内的许多食品安全问题最初是通过媒体报道而非官方监控发现的,需要建立更完善的相关数据库。

3.3 开展食品欺诈脆弱性评估研究

由于食品欺诈行为受多种因素影响,传统食品安全控制方法难以适用,而脆弱性评估可操作性强、灵活度高且成本低,是一种控制食品欺诈行为的新方法。目前国内脆弱性评估处于起步阶段,食品欺诈方面的脆弱性研究较少,现有研究多是套用国外研究经验,少有系统的总结分析,存在指标筛选原则不明确、评价结果主观性过强等问题[50]。而且与欧美国家相比,食品欺诈脆弱性评估工具并未在我国企业中普遍推广使用,这些工具在我国应用尚不成熟。很多食品企业不知道如何利用此工具保护自身原材料及产品在整个供应链中免受食品欺诈的伤害,更无法有针对性的评估自身产品中容易发生欺诈掺假的脆弱环节,这也是我国容易发生欺诈事件的一个重要原因。

4 结语

我国近些年发生过“三聚氰胺”、“地沟油”、“假酒”等食品欺诈事件,造成食品欺诈问题关注度不断上升,解决我国食品欺诈问题迫在眉睫。鉴于以上对欧美应对食品欺诈措施的总结与分析,考虑到我国食品欺诈、食品欺诈脆弱性评估等研究刚刚起步,应借鉴其他国家的一些研究与监管经验。首先,我国应在相关法律的修订中,明确界定食品欺诈和掺假的概念和范畴,为便于研究,应与国际通用的术语保持一致。进一步明确其概念及其与食品安全的联系和区别,尽快出台针对经济驱动型食品欺诈事件的法律及具体的惩治措施,对欺诈和掺假行为加大惩处力度,提高掺假企业及个人的违法成本,源头上减少相关事件的发生概率。第二、我国可借鉴欧美等发达国家的经验,在我国食品官方数据库中专设欺诈/掺假模块,并根据欺诈事件来源、事件产品分类、食品名称、地域、掺假物种类、欺诈类型、发生时间以及可能或已经造成的经济损失等进行分类;充实完善数据库信息,对食品相关新闻报道的事件是否属于食品欺诈事件以及事件欺诈分类等方面设立统一标准,根据具体掺假物质的危害程度对欺诈事件设置不同权重,并由专业的团队进行后期数据的更新和维护。建立的数据库应提供给监管部门、食品生产企业、消费者使用,便于他们核查并溯源潜在食品风险信息、获知风险较大的食品类别、评估相关食品欺诈事件风险。第三、建议充分利用风险系数、多元回归、贝叶斯网络、BP神经网络等方法,建立起适用我国食品供应链问题的定量脆弱性函数模型,构建出符合我国国情的食品欺诈脆弱性评估体系。鉴于国外食品欺诈脆弱性体系及工具是针对不同食品类别建立的,我国也应根据不同产品特点建立起供应链适用的脆弱性评估体系,可从机会、驱动力及控制措施3个方面构建脆弱性体系。通过食品供应链的不同环节进行脆弱性表征分析,明确可能出现掺假行为的脆弱点,并确定脆弱程度,进而采取有针对性、动态的风险管理措施。并对食品企业进行脆弱性评估的培训,帮助企业内部针对自身情况找出容易发生食品掺假的关键环节,提供系统化的方法确定食品的欺诈风险,以帮助相关机构和行业进行及时、有效地治理。最后,鉴于目前国内学者对食品欺诈的研究仍然相对较少,建议我国还应支持相关组织机构及学者共同深入研究食品欺诈,为我国应对这一亟待解决的食品安全问题提供实际有效的解决方案。