国土空间规划体系下县域综合防灾减灾规划编制特点和思路研究——以武强县为例

杨 超， 王慧彦， 杜家熙

(防灾科技学院， 河北 三河 065201)

0 引言

县是我国行政区划中最重要的单元，是民之根基，“郡县治则天下安”。县域是以县为行政区划的地理空间范围，以县城为中心的中、小城市及乡镇的集合体。据2010年我国第六次人口普查统计[注]因第七次人口普查关于县域的具体数据没有查询到，所以使用第六次人口普查数据.，县域人口数约为11.7亿，约占全国人口的87.3%[1]，县域面积占全国国土面积的87.49%； 县域的各类经济总量占到全国经济总量的50%[2]。据不完全统计，从2016年4月到2020年10月中旬，我国县域自然灾害事件为674起，占全国自然灾害事件的56.6%[3]； 县域面积广、人口多、自然灾害频繁，亟须引起社会各界的高度关注。县域防灾减灾的成效，体现一个国家的防灾减灾水平。县域规划作为国土空间规划的最基础单元，其综合防灾减灾规划是县域国土空间规划的重要组成部分，对提高我国防灾减灾水平具有基础性、全局性的重要意义。

近年来，国内各地政府及学者们积累了丰富的规划编制经验。如王慧彦等[4-5]以河北唐海县、滦县为例，进行县域型综合防灾减灾规划研究，结合GIS空间分析技术对滦县地震、地质、气象灾害风险进行评估与区划， 对唐海县进行各单元减灾效应评估，开展重点区域综合防灾减灾规划，填补了县域型综合防灾减灾规划在国内综合防灾减灾工作领域的空白； 洪昌富[6]通过对北川县灾后重建规划的系统总结，提出将安全防灾理念贯穿于防灾减灾规划全过程。以上研究大多基于单灾种规划，对于县域基础防御设施、安全分区的综合性考虑尚有欠缺。2018年我国应急管理体制改革以来，“多灾种、综合性”成为防灾减灾规划研究的方向。滕五晓等[7]从单一灾害应对模式转化为全灾害风险管理模式，提出基于“韧性城市”理论的综合防灾系统规划的理念和具体方法，强调要以综合的方式管理风险。

综合防灾规划是城市安全与可持续发展的蓝图，属于国土空间规划体系下专项规划的范畴，是一项具有综合性、系统性、复杂性的工作[8]。国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，为实现统一的国土空间规划而将主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等各类空间规划融合，实现“多规合一”[9]。本文在前人总结的基础上，以我国应急管理体制改革、国土空间规划为背景，以县域为基本单元，突出县域全灾种综合防御基础设施及空间布局规划、安全分区等规划思路，结合武强县防灾减灾规划成果，探索县域综合防灾减灾专项规划的编制。

1 县域综合防灾减灾专项规划的特点

城市规划是政府确定城市土地资源配置、引导未来城市发展的纲领性文件。防灾规划是城市规划的重要组成部分，也是最有效的防灾手段，因此县域综合防灾减灾规划对县域灾害治理十分重要。本文以习近平总书记提出的“两个坚持，三个转变”为根本遵循，立足于提升县域综合防灾减灾前置基础能力、夯实国土安全根基，提出县域规划的4个特点：研究对象增加安全生产，规划安全分区； 科学规划县域综合灾害防御的避让区； 突出防灾基础设施的空间布局； 突出“一张图”的编制。

1.1 研究对象增加安全生产，规划安全分区

2018年3月根据国务院机构改革方案组建应急管理部，安全生产综合监督管理工作纳入应急管理部门职责。因此，应急管理部门负责的综合防灾减灾规划内容也就增加了安全生产。县域综合防灾减灾规划中的安全生产，是从县域定位发展、战略目标出发，综合考虑安全生产事故范围、影响因素、经济损失，主要涵盖火灾、危化品爆炸与泄露、涉海涉港船舶、交通等工矿商贸企业突发性的安全生产事故。一般区县结合自身经济发展水平以及可利用的防灾资源，主要侧重火灾和危化品爆炸与泄漏两类突发事故的预防和处置。

城市的发展过程中，大多将危化品企业的疏解地集中在郊县或者沿海区县。相关数据显示在我国的渤海湾、长三角、东南部沿海等港口城市，危化品仓储企业约占全国总量的60%； 中部大、中城市约占25%； 西北部地区约占15%[10]。在沿海城乡结合地带，危化品企业是其经济支撑，在县域分布较多，潜在危险性很高。天津滨海新区的重特大火灾爆炸事故、江苏响水县化工企业的重特大爆炸事故等，其共同原因在于企业布局不合理、统筹规划不到位、安全分区意识不够。在城市防灾规划中，为提高安全生产的红线意识，县域都要结合自身发展支柱行业考虑存在的安全隐患，逐步实施分园分区搬迁工作。不同之处在于城市的安全分区的监管力度、执法力度、分区建设力度远高于一般区县。

1.2 科学规划县域综合灾害防御的避让区

县域是各类灾害的承载体，各类原生灾害和次生灾害引发的事故威胁着人民群众的生命财产安全，尤其是部分县域地理条件复杂，导致灾害种类繁多。因此，为降低灾害造成的损失，保障人民群众的生命财产安全和城市经济的可持续发展，根据城乡地理空间结构分布，并统合整片区域的风险信息，进行动态分析，对城乡功能分区和灾害关注重点区域等进行划分，提升城乡整体防灾能力，主要针对自然灾害(地震、地质、洪涝灾害等)风险区建立气象、地震地质、洪涝灾害监测预警信息一体化平台，实现区域联防联控、动态预警精准化、多部门信息实时共享，确保暴雨引发的地质灾害、内涝灾害风险降到最低； 加强地质灾害治理、搬迁等工程。

县域的地质灾害要注重地质灾害风险评估与治理，对县域的山地、丘陵地区开展 1︰5万比例尺地质灾害调查区划工作，针对风险较大的灾害隐患点，按轻重缓急开展重点隐患工程治理和周边居民搬迁安居。针对县域洪涝易发区，防灾减灾以“疏”为重点，安全为主。提高城市总体的防灾标准(生命线工程设防标准、城市防洪排涝标准、建(构)筑物防震设防标准等)、优化城市防灾基础设施布局。

图 1 防灾空间结构内容构成示意图Fig.1 Schematic diagram of content composition of disaster prevention space structure

1.3 突出防灾基础设施的空间布局

在城乡防灾体系中，防灾基础设施系统是城乡综合防灾减灾规划的主要内容之一[11]。从空间布局的功能结构出发，综合防灾减灾规划注重县域公共安全空间结构的强韧性。合理的防灾空间布局能发挥空间对风险防控的作用，相反则可能因县域布局不合理导致灾害发生或加剧各类灾害对城乡造成的损失。城乡空间防灾布局通过对城乡整体的规划和展望，综合考虑其发展方向、现有的空间布局特征，描绘出城乡安全空间特征图，将安全理念始终贯穿其中，并以提高城乡安全韧性为宗旨，以县域自然地理格局为根本，以灾定防，遵循“多规合一”，与未来城乡总体规划同步。

防灾空间布局由点、线、面三部分组成，如图 1所示。从“点”出发，防灾布局因素主要包括避难场所、防灾据点设施、综合减灾示范社区[12]等，这些安全点为城市基础的防灾减灾提供安全保障。从“线”出发，防灾布局因素主要包括防灾轴、防灾绿带等，是保护城市安全的生命线。从“面”出发，防灾布局因素包括防灾生活圈、土地利用防灾计划等，合理选用城市建设用地，对灾害潜势较高地区实施更严格的土地使用管制。

以点为基础，用线做好连接，形成防灾的面，只有将防灾空间的“点、线、面”设施和城乡土地利用结合起来，组建城乡空间安全布局网络体系，才能基本实现对灾害风险的控制。

1.4 基于地理信息系统的空间规划图件编制，突出“一张图”

“一张图”是指在一张底图的基础上，将全国各区域的防灾减灾规划成果输入平台数据库，叠加各类国土空间规划图层，形成国土空间规划“一张图”[13]。减轻灾害风险是综合防灾减灾规划的主要目标，规划的主要举措是优化资源调配。以往的综合防灾减灾规划图着重于灾害风险区划，在地理空间上仅展现了研究区域单灾种或多灾种灾害风险分布； 以国土空间规划为背景的防灾规划，综合防灾减灾工程设施用地规划图的编制是“一张图”的重要组成部分。

图 2 规划详细思路图Fig.2 Detailed thinking diagram of planning

简要来说，综合防灾减灾规划图的编制是在一段时期内，根据目前国家社会经济的发展，对县域内的土地资源进行合理的调配、利用和改造，以达到快速救援、综合减灾的目的，将城市资源合理调配，并将其用图件表现出来。

空间规划图件可以覆盖灾害防御、监测预警与应急保障3方面。灾害防御以防洪排涝为重点，通过绘制灾害防御设施空间布局图，达到综合减灾、降低损失的目的； 监测预警从自然灾害与安全生产两方面着手，“凡事预则立，不预则废”，既包括气象监测、地震灾害监测与地质灾害监测，也包括县域火灾重点监测网、应急保障综合应急避难场所、物资储备库、消防站、救援通道等等，结合相关建设标准确定空间布局，利用ArcGIS平台强大的制图及图像显示功能，根据系统分析所得的实验数据得出结果[14]，进行县域综合防灾减灾的空间布局。

2 规划编制的思路与内容

世界各国在制定城镇规划时形成不同经验，德国在制定各城镇的发展目标、建设规划时，结合联邦规划法、建设章程以及法律法规，制定相应的土地使用规划，通过土地使用规划，实现对城镇和乡镇行政辖区内的土地利用，与中国城市规划体系中的总体规划所起到的作用类似[15]。在中国城镇化快速发展过程中，政府有关部门对社会经济的发展、城市规划建设、保护自然环境以及国土资源管理等问题制定了不同的应对措施，这些单位或部门的工作内容都围绕着规划进行，不同类型的空间规划编制方法各有特色[16]。

2.1 编制思路

县域综合防灾减灾规划的具体编制思路如图2所示，主要包括：(1)县域相关数据收集与整理，对被调研县域基础地理、气象、社会经济、灾情统计等方面进行数据收集、整理。(2)依据国家、行业、地区相关法律法规和技术标准，综合考量县域经济、人口规模、空间布局特征、城乡治理水平、现面临的风险隐患特征等，分析县域现状，结合县域未来发展的远景目标，建设“因地制宜、平灾结合”的应急预备体系，制定符合县域特征的综合防灾减灾规划，指导县域防灾规划的实践。(3)对经济能力和防灾基础较强的县，立足于县域的全灾种防备体系，以构建综合防灾减灾体系作为发展目标； 对经济能力和防灾基础较为薄弱的县，立足于基础性防御工程，以加强灾害监测预警，完善灾害基础性防御设施作为发展目标。(4)设立防灾减灾规划指标体系，确定减灾措施和防灾设施标准，合理把握县域的安全用地结构与布局、防灾减灾基础设施和资源，保障社会全面协调可持续的发展。

图 3 编制规划内容图Fig.3 Compilation planning content diagram

图 4 致灾因子分析图Fig.4 Disaster-causing factor analysis diagram

2.2 规划编制主要内容

从灾害发生时序的角度出发，本规划编制处在灾前预防准备阶段，侧重预防阶段的风险辨识、评估和控制。县域型综合防灾减灾规划主要包括以下4个部分，如图 3所示。

(1)灾害风险评估

灾害风险评估是分析、评估可能给人类带来威胁和伤害的致灾因子和承灾体脆弱性，判断出可能存在的风险性质、范围和损失的一系列过程。该过程包括两个方面：一是历史灾情统计，通过搜集目标县域内历年灾害的数据，得到该县域受影响的主要自然灾害； 二是规划分析，通过分析城乡总体规划，预测规划区可能出现的各种灾害状况。通过对县域自然灾害的识别，确定出可能对县域造成影响的区域，重点针对危化品隔离区、地震活断层和地质灾害突出区制定防御分区。

①致灾因子分析

灾害本身的危险程度用致灾因子来表示，主要包括灾害种类、规模、强度等。规划中致灾因子的分析方法，多以县域已有的地震、气象、洪涝、工矿企业生产事故、危险化学品事故、火灾等单灾种数据为基础，一方面采用ArcGIS工具，通过运用视觉信息叠加和叠置分析两种方法，编制县域综合风险区划图，并根据风险区划图进行对比分析找到重灾区； 另一方面通过数据统计，采取“一数据多角度分析”的方法，用图表的形式展现，使数据更加直观化，如图 4所示。

②承灾体脆弱性分析

承灾体包括社会发展、人类本身的各个方面，脆弱性一般随灾害影响强度的增加而变化。脆弱性分析是自然灾害减除、准备、应对和恢复的基础，脆弱性方程的确定是脆弱性研究的关键，综合考虑县域承灾体的特征，利用相关评估方法对县域风险脆弱性进行评价，得出县域发展水平和脆弱性大小之间的关系。

灾害风险分析是为确定对目标区域有影响的灾害，采用的方法是风险等级划分法[17]。规划编制中的调研，主要针对现有城市基础设施的抗灾能力、防灾减灾专项设施抗灾能力、防灾减灾资源配置标准、管控要求、空间布局的合理性和协调性等因素，并结合致灾因子和承灾体脆弱性分析，评估县域综合防灾应急能力，寻找出地区防御灾害和应急工作薄弱环节。

(2)防灾减灾规划发展目标

防灾减灾目标从成就实现方式上分为总体目标与具体目标两个层面。防灾减灾总体目标是对现有计划取得成效进行概括，在形式上是相关县域政策声明的拓展，在内容上则是放宽视野、聚焦长期； 具体目标是根据总体目标的实施步骤来进行细节化，与总体目标相比更为具体，甚至能够确定明确的时限。

防灾减灾规划发展目标根据县域经济发展的实际情况，从时间上分为近期、中期和远期三类目标。近期目标着重于最基本的灾害防御基础设施，侧重基础设施的建设，主要目的是提高灾害风险评估能力及相关监测预警信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率； 中期目标对经济发展起支撑作用，保障县域经济稳定发展，主要目的是基础设施建设基本达标，全方位提升应急保障能力； 远期目标是使资金投入比例增大，主要目的是完成县域自然灾害基础防御设施空间规划、综合灾害监测规划和多灾兼顾高效救援空间与应急保障设施空间规划，形成多灾种、一体化的应急空间体系。

通过灾害风险评估掌握县域防御灾害及应急工作薄弱环节，针对薄弱环节结合县域实际，制定防灾减灾规划发展目标。(1)统筹县域防灾减灾战略，整合防灾减灾资源； (2)着力构建与县域经济社会发展相适应的防灾减灾救灾体制机制，增强灾害的防御、监测和应对能力； (3)针对未来城乡发展可能产生的风险，采取防控措施，全方位提升综合防灾减灾水平，并将防灾减灾工作纳入城乡发展总体规划。此外，与土地利用总体规划衔接，结合城乡发展方向及近期建设用地发展需求，把目标县域建设成为其最终要达到的目标并建立可持续的安全保障。

(3)综合防灾减灾空间布局

综合防灾减灾空间布局主要由点、线、面三部分组成，主要规划措施有避让带、应急避难场所、防灾减灾规划示范点等。针对灾害现状并结合承灾体脆弱性分析，确定出可能造成影响的灾害地点，设置危化品重点隔离区，对防洪区、地震活断层和地质灾害突出地区等进行避让； 结合周边医院和便民服务点设置应急避难场所； 选择典型目标区域作为县域的防灾减灾规划示范点，增强县域应对各类灾害的能力，以点带面提高县域防灾减灾水平。

为避免因监管不力等原因导致事故发生，合理规划企业分布格局也很重要。首先，规范城乡危化品布局，借助园区行政区划、道路交通、绿地分布等特征，规划建立隔离带，避免化工产业事故的扩散。其次，根据各县域安全风险的承载能力，按照空间布局，针对城镇人口密集区域，设立安全防护距离，改造部分区域不符合化工行业安全发展规划的危险化学品生产、储存企业。最后，利用ArcGIS技术从灾害对县域经济、社会发展、人员生命财产造成的影响出发，对灾害防御、监测预警、应急保障等方面影响因子进行排序，并用特定符号予以表示，通过调整图层顺序，得到综合防灾减灾规划空间布局图，编制日常监测“一张图”，实现监测数据可视化、预警信息智能化。

(4)综合防灾减灾工程设施布局

综合防灾减灾工程建设的意义主要是加强工程防灾减灾能力建设、区域和城乡基层防灾减灾救灾能力建设以及应急避难场所工程建设等。县域城乡基础性灾害防御建设、生命线系统和工程的设防标准，根据国家、省、市标准统一执行，提升对灾害易发、频发地区的监测预警能力，提高应急救援效率。深入研究灾害风险区，针对应急防灾设施并结合相关防灾减灾技术指标，以近期、中期、远期分阶段的制定工程建设目标，并结合县域实际情况，确定各单灾种规划措施的优先顺序，对必须修建的防灾设施进行相应的预算设计，制定切实可行的防灾措施。综合防灾减灾工程设施建设主要包括：

(1)防灾减灾骨干工程建设，主要是推进危房改造工程，重点做好医院、学校等场所的加固工作。

(2)海绵城市建设，主要是修复目标县域水生态，增强县域防涝排涝能力。加强相关水利工程建设，抓紧薄弱隐患水利工程治理、修复工作，提高防洪能力。

(3)防灾避难场所建设，主要是充分利用公园、学校、人防工程和大型公共建筑等公共服务设施，建设防灾避难场所，为受灾群众提供因地制宜的就近安置服务。

此外，县域的相关政府部门加强服务，做好项目立项、审批指导、提供资金等支持工作。相关人员跟踪落实，及时通报相关工作的进展情况。

3 武强县国土空间专项规划——综合防灾减灾规划编制实践

(1)灾害现状

武强县自然灾害主要有暴雨洪涝、大风、冰雹、雷电、干热风、地震、地裂缝、地面沉降等，根据对该县域历史灾情的统计和对比，通过数据分析得到近年来武强县灾害统计情况，制成图例使数据更加可视化。

(2)承灾体脆弱性及风险分析

根据历史资料和承灾体脆弱性分析，使用ArcGIS得到武强县灾害风险分布图，如图5所示。图 5a以暴雨风险为例，灾害风险主要分布在东部地区(武强镇与豆村乡)，虽然年降雨量呈减少趋势，但内涝灾害并未减轻，呈现出“地势自西向东倾斜，风险自西向东加重，县城内涝脆弱性更高”的特征； 图 5b以冰雹风险为例，得出武强县西北部发生冰雹灾害的风险更高； 图 5c以大风风险为例，得出大风风险较高的地区是武强镇南部和豆村乡北部； 图 5d以雷暴风险为例，得出武强县西北部易发生雷暴灾害。

(3)综合防灾减灾规划国土空间布局

根据武强县具体防灾减灾目标，设计相关空间布局，加强重点工程建设。

①基础性防御设施空间布局

针对武强县暴雨洪涝灾害现状与承灾体脆弱性分析，依据规划指标要求，防洪空间布局规划如图 6所示，以滹沱河南堤、滹沱河南埝、滏阳新河、滏阳河为防洪重点工程区，实现综合治理、蓄排兼顾，以提升灾害防御能力，构筑安全底线。

②综合灾害监测设施空间布局

为建设多灾种、全覆盖的综合灾害监测设施体系，优化武强县的各类突发事故的监测预警设施，通过资料分析和实地考察，统计气象灾害监测设施空间布局建设情况(截至2020年)，如图 7所示。

针对地震及地质灾害监测，依据地震风险和地面沉降高度与速率，规划建设一处地震监测点和三处地面沉降监测站点，如图 8所示。

图 5 武强县各类灾害风险分布图Fig.5 Disaster risk distribution map of Wuqiang County

图 6 武强县灾害防御设施空间布局Fig.6 Spatial layout of disaster defense facilities in Wuqiang County

图 7 气象监测设施空间布局Fig.7 Spatial layout of meteorological monitoring facilities

根据近十年火灾高风险区情况分析，针对火灾与工业企业事故防范布局，规划在各易燃易爆单位建设智慧消防火灾自动报警系统，以随时对企业的安全生产情况进行监测，对突发事故直观地进行应急救援。

③高效救援与应急保障空间布局

为构建多灾种兼顾的高效救援与应急保障体系，避难场所主要以室外应急避难场所为重点，并结合县域内环境、规模大小划分其服务的范围。提出场所功能、作用、配套设施要求，综合考虑人口密度、场地分布、服务半径、道路交通分布等因素，以提供不同方向前来避难的受灾居民选择和使用； 利用应急避难场所内周边的饭店、商店、超市、药店、仓库等布局，结合现有道路空间分布，以满足灾时快速有效地获取应急物资等基本需求。通过对武强县整体情况的实地考察，规划出避难场所空间分布和大型物资储备库布局。

应急救援通道方面，加强对武强县和周边县(市)内省道和县乡道的技术改造，以便于灾后保障道路交通的正常使用及城市内外联络交通的畅通。根据武强县道路情况及其辐射范围的分析，规划救援疏散通道空间布局。

(4)武强县综合防灾减灾规划四大工程

根据灾害现状、风险分析以及国土空间布局，确定武强县综合防灾减灾规划的四大工程，分别是： ①重点建设基础性城乡防御工程，构筑安全底线； ②推进风险评估与监测预警工程，降低灾害风险； ③构建高效减灾保障工程，完善多边保障机制； ④加快建设农村气象灾害防御工程。抓好重点工程建设，提升对灾害易发、频发地区的监测预警能力，提高应急救援效率，为武强县的可持续发展保驾护航。

(5)确定武强县灾害防御规划

①基础性城乡防御措施

针对地震防御工程，加固、新建工程应按武强县抗震设防标准(Ⅶ度)进行，从而做到“小震不坏、中震可修、大震不倒”； 生命线工程特别是学校、医院等提高一度设防。

②监测预警措施

针对武强县的气象灾害，应构建灾害监测预警综合体系。针对于地面沉降灾害，应完善监测网建设，在建设过程中发生的网点移位、标志类型更改等，应报上级主管部门审批，做好质量记录，相关资料要汇总和归档，全面提升监测能力，动态掌握全县气象变化、地面沉降状况； 针对火灾与工业企业事故，在各易燃易爆单位安装智慧消防火灾自动报警系统，以随时对企业的安全生产情况进行监测，对突发事故及时地进行应急救援。

③应急保障措施

建立地方性防灾减灾标准，强化政府责任，健全机构，整合力量，落实措施，形成有效的合力保障。围绕防灾减灾工作常态化，逐步构建防灾减灾多元投入机制，政府加大防灾减灾基础设施资金投入，做好应急救灾物资储备相关工作。

4 结论

县域综合防灾减灾规划对提高我国基层应急能力至关重要。高质量的国土空间专项综合防灾减灾规划，需要政府和编制规划团队充分发挥各自优势，实现有力高效的合作。政府方面，需相关部门通力协作，及时更新城乡相关地图，确保资料齐全； 坚持可行性、全民性原则，加强基础设施投资和数据保护意识； 相关部门要有测绘数据，避免规划时无据可依。团队方面，必须高起点高站位，具备超前意识和系统规划思维，拥有强大的防灾减灾理论支撑和专业能力。另外，还需主动、善于听取社会各界的意见，广纳善言，博采众长，勇于修正，力求做出更符合实际需要、科学合理的县域综合防灾减灾规划，以全面、切实提高县域防灾减灾能力。