技师学院“高等化”再思考

□李立文

2021年2月，广东省教育厅发布公示，拟将深圳技师学院、中山市技师学院、广东省轻工业技师学院分别设立为“深圳技师职业学院”“中山技师职业学院或中山信息职业学院”“广东省轻工业技师职业学院”[1]。3月，全国政协委员刘悦伦建议尽快出台标准，加快推动“技师学院纳入高等学校序列”试点工作，实现技工院校与高等职业学校学历互认[2]。6月，全国人大就《职业教育法（修订草案）》公开征集意见，提及“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入职业高等学校序列。”[3]围绕技师学院“高等化”的事件在今年密集发生，引起热议，被业界期待为“技师学院纳入高等学校序列”的破冰。

在学界，陈伟、黄大乾、李姿从“技—职”关系、技工教育内涵发展、技师学院历史等角度均等看待技师学院和高职院校发展，建议技师学院面向产业和教育等领域“跨界”借力，呼吁营造正向激励的共生环境[4－5]。张宏亮从管理权属之争和地方多元实践探索，从管理历史、办学特色和校企深度合作等多维考量，提出了一些顶层设计思考[6]。李全力、宦平更多从实践角度对技师学院纳入高职序列的办学定位和特色进行了讨论[7-8]。作为不少技师学院努力的方向与目标，“高等化”命题数年来悬而未决，存在学理、管理上的争议。本文试图从历史发展、法律政策和地方实践等方面梳理，旨在增进技工院校学术认知，促进技师学院组织转型，丰富高等学校序列内涵。

一、技师学院“高等化”的由来与演变

（一）独自成蹊：技师学院所来回眸

“技工学校”起源于清末，盛行于民国，在军工企业中声名鹊起，在共和国波澜壮阔的工业化进程中发挥着基础性的支撑作用，并衍生出“技工学校”“高级技工学校”“技师学院”，统称为“技工院校”[9]。

新中国的第一炉钢水、第一辆汽车、第一艘万吨轮船、第一架飞机、第一台万吨水压机的背后，都活跃着技工学校毕业生的身影。改革开放以来，技工院校不仅培养了技能人才，还承担了企业职工、下岗失业人员以及其他社会人员的培训任务，在促进中国经济飞跃式发展、劳动者就业创业、农村劳动力转移等方面发挥了重要作用[10]。1990年4月，经劳动部同意、山东省人民政府批准，全国第一所高级技工学校——山东省高级技工学校问世[11]。

随着产业结构调整和转型升级对更高层次技术工人的迫切需求，一些相对成熟的高级技工学校为进一步提高人才培养质量，提升办学层次，尝试设立技师学院。2000年，常州技师学院挂牌，成为全国第一所技师学院[12]，随后技师学院如雨后春笋纷纷建立。截至2020年末，全国共有技工院校2423所，在校学生395.5 万人，其中技师学院共400 余所[13]。有研究指出，技师学院是在技工学校、高级技工学校基础之上发展而成的，经历了技工学校稳定成熟、高级技工学校试点办学、技师学院破茧而出三个阶段[12]。新中国成立70年来，技工院校始终服务于技能人才队伍建设大局，在技能人才培养方面担当重任，发挥了不可替代的重要作用，为我国技能人才队伍建设作出了突出贡献[14]。

（二）学历尴尬：技工教育疑难聚焦

新中国技工学校设立之初，旨在培训和培养熟练技术工人。1986年，国家劳动人事部和国家教育委员会发布《技工学校工作条例》（2010年更名为《技工学校工作规定》） 对技工学校地位予以明确：技工学校是初中分流以后培养技术工人的中等职业技术学校，属于高中阶段的职业技术教育，其学历属于高中层次。关于技工学校学历，各界无争议，争议在于高级技工学校和技师学院毕业生的学历。

发展至今，技工院校已衍生出面向初高中毕业生和社会适龄人员招生的中级工班、高级工班、预备技师班（见表1）。技师学院的高级工以上生源比重逐年增加，但毕业层次（学历）认定问题也未真正得到解决。为此，2008年以来广东省设法在此有所突破，人力资源和社会保障部也有多份文件专门规定①。特别是2020年后，广东地区的技师学院毕业证上赫然加印“根据粤办〔2020〕39 号文件规定，技工学校中级工班、高级工班、预备技师（技师）班毕业生，分别按相当于中专、大专、本科学历落实相关待遇。”但是，由于技工院校毕业证书无法在学信网上查询学历信息，导致用人单位在招聘技工院校毕业生时无法识别其学历背景，对技工院校毕业生的工作和生活产生了困扰，以致极大降低了学生报读技工院校的积极性。

表1 技工院校学制与职业技能等级对照示意表

另外，技工院校跨层次办学情况突出，学制较为特殊。一方面实现了全纳教育，有教无类。另一方面，也造成生源复杂，外界理解困难，难以与整齐划一的高职院校比肩。在实际工作中，由于学制技师培养尚未全面铺开，故技师学院和高级技工学校在培养层次上没有太多区别。在部分地区，存在技工学校试办高级工班后申报为高级技工学校的做法，大部分地区“技师学院”牌子属于加挂，主体还是高级技工学校。尤为关键的是，技师学院享受不到高等职业教育的应有待遇，在办学规格、管理层次、生均经费和财政投入等方面与高职院校相差甚远，从而制约了技工教育的长足发展。

（三）政策期盼：纳入高校若隐若现

《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出：“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列”，犹如一剂强心针推动了全国技工院校繁荣发展，开启了技师学院以“纳入高等学校序列”为追求的建设热潮。但关于技师学院纳入高等学校的具体细节与程序，中央部委尚未出台实质性的操作方案。

在地方，政策表述不一。广东、河南等明确规定“技师学院是高等职业教育的组成部分”。广东对标高等学校设置制度规定，拟“成熟一批，实现一批”；山东对符合条件的高职院校可按程序加挂技师学院校牌；多地均照搬“将符合条件的技师学院纳入高等学校序列”一句，而无实质进展。

在学校层面，各技师学院的行政级别有副厅、正处、正科等多种情况，甚至出现技师学院院长属于正处级、副院长属于副科级的奇特现象。有的是技师学院保留高级技工学校牌子，有的是高级技工学校加挂技师学院牌子。“相当于”高等学校的技师学院，一般混搭在高级技工学校之中，跨层次办学。而同期的高职院校全部是单独设立，尽管它们不少是从中等职业学校升格而建成的[12]。可以说，全国技师学院至今尚未实现“同名同层次、同城同待遇”。其纳入高等学校序列，前景还不甚明朗。

二、技师学院“高等化”的困局与焦点

（一）技工院校和高等职业学校设置标准各异

标准是科学、技术和实践经验的总结，为活动或活动的结果规定了规则、导则或特殊值，有助于实现最佳秩序和效果。技师学院和高职学校分属不同行政部门管理，各自都有设置标准的规范性文件。对照技工院校和高职学校设置标准，发现两类学校在满足教学基本条件要求上大体相当，但表述又有区别。所谓高职学校，按照最新《职业教育法（修订草案）》，称为“职业高等学校”，专科、本科层次皆备，而非局限在专科层面。

以人力资源和社会保障部《关于印发技工院校设置标准（试行）的通知》比照教育部《关于颁布〈高等职业学校设置标准（暂行）〉的通知》，两者区别主要在于：（1）领导干部方面。高职学校要求更细，强调高等教育和高职称等资历；技师学院强调职业培训和企业工作等资历。（2）师资队伍方面。高职学校强调高学历和高职称比例；技师学院强调高技能和生产性，并将师资分为技术理论课教师和实习指导教师两类并作要求。（3）办学规模方面。高职学校要求较低，4年内达全日制在校生规模不少于2000人；技师学院要求培养规模应达到5000 人以上，并对学制教育和职业培训分别做出要求。（4）基础设施方面。高职学校要求更具体如图书存量；技师学院强调每生有生产实习工位。（5）专业课程方面。高职学校强调实践教学的特色；技师学院强调校企合作。（6）办学经费方面。高职学校强调稳定、可靠的来源和切实的保证；技师学院强调不低于当地同类院校标准。

从各地方政府公布的技师学院设置标准来看，基本是对人力资源和社会保障部技师学院设置标准的细化落实，并且总体标准与高等职业学校标准大体相当。从政策层面统一标准，操作难度不大。从现实情况看，由于技工院校的跨层次办学，其技师学院属于加挂牌子，其办学主体依然是高级技校或普通技校，除了少许新建或扩建外，大多数技师学院“高等化”主要短板还是在占地面积和师资结构上。

“符合条件”如果理解为“符合教育部关于高等学校设置标准”这个条件，如上分析技师学院纳入专科高职学校尚存困难但有可能，升为职教本科则难上加难。刘悦伦指出，高等职业学校设置标准缺乏上位法律依据。《高等教育法》规定，设立高等学校的具体标准由国务院制定。但至今国务院没有出台相关标准，目前适用依据仍是教育部2000年出台的《高等职业学校设置标准（暂行）》，亟待出台更高层次的高等学校设立标准作为法律依据[2]。

《国家职业教育改革实施方案》要求“完善中等、高等职业学校设置标准，规范职业院校设置……”，新的高等职业学校设置标准呼之欲出，期待充分考虑两者实际，从而建设一批符合时代发展的专科以上技师学院。因此，设置标准之争，是竞争与分割所造成的历史遗留问题。

（二）纳入路径和方式区域有别

技师学院如何纳入高等学校序列在国家层面尚未制定操作程序，各省的具体做法值得关注。《江苏省教育厅 人力资源和社会保障厅关于优化全省职业教育资源配置有关工作的意见》提及：“在编制高校设置规划前，省人社厅统筹提出在规划期内拟设置为高等职业院校的技师学院名单，省教育厅在统筹全省高等教育事业发展的基础上将符合条件的技师学院纳入高校设置规划，经省政府同意后报教育部备案。根据普通高校设置程序，纳入省高校设置规划的学校经主管部门同意后履行相关申报手续。”

《教育部 山东省人民政府关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》明确：“支持山东根据《中华人民共和国高等教育法》和高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院按程序纳入高等职业学校序列，对符合条件的高职院校可按程序加挂技师学院校牌，由教育部门牵头建立完善教育教学、学生管理、学籍学历、考试招生等教育业务统一管理的机制。”

人力资源和社会保障部、教育部为支持高职扩招，商定支持按照高校设置程序进入高等学校序列的技师学院纳入高职（专科）统一招生平台，并以××职业技术学院（××技师学院）予以明确体现。此举，只是解决了招生平台共享的权宜之计。

综合看，技师学院“高等化”按照哪种方式、遵循怎样的程序尚未明确和统一，将技师学院纳入高职学校序列的具体规范与实施细则并未出台，这样会导致一系列问题。比如在申报过程中会遇到技术瓶颈，在后续的评审中没有清晰的标准等。省份之间，地市之间，学校之间，按照怎样的规则择优纳入？成熟一个、纳入一个，其实是对“符合条件”的换文转述，暂无操作指导价值。因此，路径方式之别，是区域职教治理和管理博弈的产物，各地没有统一标杆。

（三）人社部门和教育部门管理各有千秋

从技工院校管理体制看，新中国技工学校诞生之初起就归属国家劳动部门管理，虽有短暂归口教育部管理的经历，但劳动口的印迹十分明显。当前，技师学院有地市政府直属、人社厅局直属、行业委办代管等多种情况，但业务指导统一归口人社部门。高职院校或归市政府直属，或教育厅局管理，或行业委局办代管，业务指导统一归口教育部门。

按照计划经济时代的劳动力分类定位，技校侧重培养技术工人，中专侧重培养技术干部，高职侧重培养高端复合型人才。在部分省市，技工学校被关停并转，技师学院未曾设置即已消失，其他类型职业院校人才培养定位未及时调整跟进，催生了“高级技工荒”。为此，1999年，劳动和社会保障部《关于对技工学校管理体制问题的函复》指出，原劳动部、国家教委已达成“教育工作的宏观管理在国家教委，职业培训的归口包括技工学校的管理在劳动部”的一致意见，驳回有关地区要求转制的申请。

技师学院“高等化”以后归口哪个部门管理？目前是争议的焦点之一。张宏亮教授归纳为两种主要意见：即行政业务完全归口教育部门和行政、业务分属教育、人社两部门；并指出有三种管理实践：保持隶属关系不变、全部归教育部门管理、双部门统筹管理三种情况；主张实行行政与业务归口分开管理。原因之一是我国省级人社部门管理技工院校的部门只有职业能力建设处[6]。张宏亮教授的部分观点值得商榷。技工教育大省广东以及省会广州的人社部门除了设有管理技工院校职业培训、技能竞赛等业务的职业能力建设处外，都设有对技工院校进行综合管理的技工教育管理处，而且还有省职业技术教研室、市职业技术教育研究院等教研机构。

其实，对于院校而言，无论归哪个部门管理，都希望能够保障依法办学、彰显特色、促进师生全面发展。（1）从法理上看，《高等教育法》规定，国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。省级政府协调本行政区域内的高等教育事业。技师学院“高等化”后归口教育部门固然简单易行，但技工教育的特色难免会泯然于众。（2）从历史上看，因半工半读等需要，技工学校在1964—1978年归口教育部门管理过。其再次划拨人社口，主要是由于管理劳动用工的近距离、校企合作的老传统、职工培训的现实性、竞争办学的可能性等多方面因素。（3）从区域看，技工教育萎缩与兴旺，更多取决于产业发展需求，尤其是制造业发展水平。例如，广东、江苏、山东、浙江等技工教育大省，也是制造业强省。（4）从学校看，并不希望拥有更多的管理机构，至于经费拨付多寡与当地财政实力有关，更与地方政府的统筹有关。学校更多关注的是拥有公平的待遇、获得更大的发展空间。（5）从学生看，如果同龄人只是因为学校类型选择的不同，实际达标但拥有不同的资格待遇，甚至采取套读大专的过度教育，恐怕是一种资源浪费和教育不公。因此，管理权属之争，是发展受限而期待利益最大化的假想命题。

三、技师学院“高等化”的探索与前瞻

有研究指出，由于迟迟未被正式纳入高校序列的现实境况，衍生出技师学院学历尴尬、升学渠道不畅、组织结构未优化、专业化程度低等问题，进一步降低了技工院校社会声誉和阻碍技师学院“高等化”建设[15]。同时，让合格毕业生拥有获得大专学历证书的权利，从而实现技工教育和社会市场的全面对接，并满足学生和学生家长对培养“高学历”人才的期望是“办人民满意教育”的现实需要[16]。在当前形势下，国家领导人强调还要发挥全国2000 多所技工院校作用，扩大招生规模，并纳入各地统一的招生平台。自此，技师学院才得以享有高职扩招背景下的平等招生机会[17]。在中职、高职办学层次不断上移的背景下，技师学院也需要提升内涵、规范学制，尝试举办专科层次甚至本科层次的职业教育。

（一）技师学院“高等化”部分案例

近年来，部分地区为不断满足企业用人需要和缓解“高级技工荒”，已开始各种尝试，从中观层面探索尝试将技师学院纳入高等职业教育体系。主要实践有：

1.直接认定但不彻底。根据《河南省人民政府办公厅关于设立技师学院审批程序的通知》，河南第一批设立11 所技师学院，第二批设立9 所技师学院，每两年评定一次。《河南省人力资源和社会保障厅关于推进我省技工院校改革创新的若干意见》中明确：“将符合条件的技师学院纳入高等学校序列，在资金、项目、生均经费拨款、绩效工资、领导配备等方面享受高等职业院校相关待遇”。略显不足的是，虽然待遇大致相当，但技师学院与高职学校办学机制、组织管理、招生范围、教学内容、毕业证书等没有任何变化，仍然是“各自为营”，尤其在学历问题未有突破。

2.专业联合规模不大。2013年，山东省教育厅和人社厅联合下发《关于开展高等职业教育与技师教育合作培养试点工作的通知》。2014年，山东省教育厅发布《关于开展高等职业教育与技师教育合作培养试点工作的通知》，确定山东省首批8 所高职院校和8 所技师学院联合开展试点工作。具体做法为“专业试点、统一标准、高招平台、两种学籍、各自培养、双证毕业。”招生、学籍注册、毕业证书与以往有了质的不同，有了新的探索，对高职学校和技师学院的招生都产生了积极的影响，满足了学生既有技能证书又有专科学历的需求。但处于试点阶段的做法，其学校数、学生数都未形成规模效应。

3.组织转型一校两牌。1994年，国家通过改革、改组、改制、补充发展高职教育时，部分高级技工学校向高职学校转型，并取得一定成效。山东高级技工学校2000年向山东省劳动和社会保障厅提出《关于申请设立“山东职业技术学院”的请示》。山东省政府鲁政字〔2000〕175 号文件同意其更名为“山东技术学院”，更名后学校教学体制、培养目标、机构编制、隶属关系、经费形式等均不变。随后，山东省政府印发《关于同意设立山东劳动职业技术学院的批复》，同意将山东技术学院与山东省轻工业技工学校合并组建山东劳动职业技术学院。文件指出，山东劳动职业技术学院系专科层次的全日制普通高等学校，由省劳动和社会保障厅主管，省教育厅负责教育、教学管理；山东劳动职业技术学院为副厅级事业单位，实行校、系两级管理；山东劳动职业技术学院以实施专科层次职业技术教育为主，同时承担高、中等技工培养和其他短期培训任务。山东劳动技师学院是从高级技工学校到技术学院，再到职业技术学院（技师学院），实现技师学院举办高等职业教育的转变，是比较深层次的纳入。

（二）技师学院“高等化”的政策趋势

2019年之前，各类表述都照搬《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列”，没有具体的指导性文字。2019年，《国家职业教育改革实施方案》对技师学院纳入高等学校序列重提。2020年，教育部和山东省人民政府在联合发布的文件中明确“将符合条件的技师学院按程序纳入高等职业学校序列”。2021年，广东省教育厅试点公示以及全国人大就《职业教育法（修订草案）》公开征求意见，技师学院“高等化”再次引起社会各界关注。

从2019年开始，从国家到地方，关于技师学院纳入高等职业学校的表述渐趋具体，程序渐近可操作。近年来，江苏、山东等多个省份不仅提出将技师学院纳入高等学校序列，同时提到“高职院校加挂技师学校牌子”。一校两牌但建制级别、领导职数、隶属关系等机构编制事项及经费拨付渠道不变，实行“一套人马，两块牌子”。

由于学历教育和职业培训双轮驱动的需要，我们需要保留一种机制和载体，适当发挥互补、竞争、融合的功能。目前，中职升学导向越发明显，学历追求更加白热化。而技师学院坚持开门办学，充分扮演“平民教育”“就业教育”“扶贫教育”“兜底教育”的角色，接纳社会各类求学群体，满足不同需求，毕业生供不应求，与大学生就业难形成鲜明对比。

理性的政策引领，对有序推进技师学院发展，更快更好建成具有中国特色的现代职业教育体系起到良好的促进作用。技师学院“高等化”，需要树立大局意识，打破“门户之见”，既不能为了追求学历而弱化既有技能优势，也不能刻意追求特色而忽略师生权利和发展公平。

（三）技师学院“高等化”的前景展望

目前，技师学院深层次纳入高等学校的实践经验不足。不可否认的是，技师学院在教育教学规范性、师资整体水平、科研创新、办学条件、资金投入等方面与高等职业学校之间有一定的差距，因此如何解决技师学院的办学定位及管理归属等问题，让技师学院纳入高等职业学校的政策能够落地，成为当务之急[18]。

不同管理权属，一方面可以促使职业教育发展具有自主性、灵活性和创新性，但另一方面也可能造成职业教育资源配置公平受阻、高等职业教育结构优化延迟、职业教育系统内部沟通不畅等问题[19]。为加快形成服务需求、开放融合、纵向流动、双向沟通的现代职业教育体系框架和总体布局，必须要建立职业教育管理融通机制，促进教育部门与人社部门、中央与地方的沟通与协调。2021年，广东三所技师学院试点，可能在管理体制、资金渠道、办学模式和国有资产归属上维持“四个”不变。在历史惯性和现实考量的基础上，是当下最合适的选择之一，值得拭目以待。

在我国开展大部制改革的背景下，各级政府应贯彻改革理念，逐步推动职业教育管理组织的沟通，厘清教育、人社系统的职业教育职责，借助职业教育联席会议制度的平台，组建国家职业教育机构，建立统筹教育行政部门、人社部门和专业部委、行业协会及企业的相关资源的综合管理机构，实现人力资源开发和使用的综合配置、协调发展，并充分发挥工会和企业行业参与职业教育管理的作用，以实现职业教育资源的统筹以及职业教育发展与改革的综合协调[20]。

“纳入高等学校序列”的命题为技师学院提供了发展的新机遇，也对技师学院的办学机制体制提出了要求和挑战。在各级政府的政策引导下，技师学院要明确功能定位、坚持办学特色、坚定改革自信，在纳入高等学校序列的道路上，迎难而上，勇于创新，促进职业教育高质量发展，为中国特色社会主义职业教育体系现代化建设作出积极贡献。

注释：

①《广东省人民政府办公厅转发〈广东省技师学院设置标准〉的通知》（粤府办〔2008〕42 号）指出，“技师学院是高等职业教育的组成部分，是在高级技工学校基础上设立的，以培养预备技师、技师和高级技师等高技能人才为主要目标的职业院校。”《广东省人民政府关于加快提升劳动者技能水平服务产业转型升级的意见》（粤府〔2013〕25 号）也明确，“取得高级工、技师以上职业资格证书的高技能人才，在职称评定、工资定级、招考录用相关岗位等方面分别与大专、本科学历人员同等对待。”《人力资源社会保障部关于推进技工院校改革创新的若干意见》（人社部发〔2014〕96号）指出，“技师学院主要承担通过学制教育培养高级工以上技能人才任务，属职业教育高层次技能人才培养范畴。”《技工教育“十三五”规划》规定“技工院校中级工班、高级工班、预备技师（技师）班毕业生分别按相当于中专、大专、本科学历落实相关待遇”。