职业教育升学的政策变迁：脉络、逻辑与镜鉴——以历史制度主义为视角

□姜蓓佳 樊艺琳

职业教育该坚守就业导向还是兼顾升学？自职业教育对口升学制度诞生起，就这一问题的讨论便常议常新。2010年以来，国家政策中出现了“完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习通道”的表述。2019年，《国家职业教育改革实施方案》首次提出建立“职教高考”制度。“依托职业教育高考制度，任何职业院校的学生都可以通过该制度进入任何一个职业院校的任何专业学习”[1]。职教高考制度的出现本意应是职业教育巩固自身类型特色、优化类型定位、在教育评价上更符合技术技能型人才选拔和培养、促进中高职衔接以及完善现代职业教育体系的必要之举。但与此同时，却有另一种担忧出现，认为职教高考相当于把过去一直争议较大的中等职业学校毕业生升学及应考制度化、公开化，可能会导致中职学校的人才培养和办学目标在鼓励升学中失去就业底色[2－4]。综观国家关于职业教育升学问题的政策历程，发现职业教育的升学导向于不同年代在“严格限制比例”和“适当放开”之间摇摆，且国家政策对每一次导向的转变起着重要的引导、推动和赋能作用。然而正如有学者所说，很少有人对职业学校毕业生直接升学制度的历史演变作系统梳理[5]。职业教育升学政策呈现怎样的发展脉络？其发展逻辑是怎样的？历程中有哪些历史镜鉴？历史制度主义理论作为中长期制度变迁的经典分析范式，将制度研究和历史过程相结合，其关于制度变迁与运行的国家能力、行动者与关键节点、路径依赖等核心概念对分析职业教育升学政策的变迁与演化有很强的解释力。本文以该理论为视角，分析职业教育升学政策的生成脉络、变迁历程、变迁动因、改革逻辑等，以期深化对职业教育升学政策演变的规律性认识，也为建立职业教育高考制度提供基本诉求、历史依据和改革着力点。

一、政策梳理与理论基础

（一）政策梳理

自1980年我国出台第一份有关中等教育阶段的职业教育毕业生升学的政策开始，多年来我国职业教育升学政策虽时有发布，但专门政策较少，大部分表述散落于高校招生、职教改革以及教育发展规划等专项或综合性政策的个别段落中。本文将政策梳理的时间起点设定为1980年，检索与本文主题相关的国家层面政策的发布日期为1980年至2021年3月之间的政策文本，共获取政策文件37件（如表1所示），表中还摘取了各政策文本中关于职业教育升学的相关表述。

表1 1985年以来有关职业教育升学的政策文件

（二）理论基础

历史制度主义是20世纪80年代开始流行并发展壮大的新制度主义的重要范式和流派之一，其理论框架主要包含两大部分——制度理论和时间理论。制度理论包括制度变迁理论和制度效能理论。制度变迁理论把制度看作是因变量，研究制度如何受到社会、理念、经济、政治、革命或战争的驱动而发生变革，变迁的过程分为制度生成和制度转变两大类型。制度变迁理论中影响力较大的三个理论范式分别是路径依赖理论（path dependency）、间断均衡理论（punctuated equilibrium）和渐进转型理论（gradual transformation）。路径依赖理论的核心要义是当前制度构建的方向、内容和模式与历史进程中的某个重要的制度、结构、社会力量、重大事件有着同质性的依赖，制度再生产在原有制度之上进行调整、提高、转换和增强[6]129。间断均衡理论认为制度转型分为相对短暂而失序的制度危机阶段和进化稳定两个阶段，制度通常是持续稳定的，期间发生相对突然的危机使其发生周期性的间断波动，之后又重新恢复稳定[7]。渐进转型理论将制度变迁类型分为替换、层叠、转移、转变和衰竭五种[6]132。制度效能理论将制度看作自变量，研究既有制度如何影响制度结构内部的政治行为、组织关系、政策方式和社会现实。制度效能理论主要由国家自主性理论（state autonomy）、制度能力理论（institutional capacity）、制度作用理论（institution matter）及制度多样性理论（varieties of institutions）四个理论范式构成。国家自主性理论认为国家作为最大的制度实体，有着自身的利益诉求。制度能力理论指的是国家作为集体行动的主要推动者，要具备一定的效能才可以有效组织资源和力量进行完整协作。制度作用理论的要义是制度决定着谁能够参与到活动场所之中，塑造着各个行动者的策略以及影响着行动者的目标确立和偏好[8]。制度多样性理论认为国家体制的多样造成了政策的多样。时间理论主要研究历史维度问题，通过对时间序列分析、关键节点分析等分析发现制度变迁之间的内在联系，由此透视其发展过程。时间理论的重要概念有时间序列分析、关键节点、偶然性与事件的时间性等，在分析制度时既关注带有稳定性和连续性特征的纵向的长时段的时间波段，也关注带有波动性和断裂性特征的横切面的短时间的节点。此外，理念也是历史制度主义特别强调的影响因素，其影响着制度选择的方向、模式和结果。

历史制度主义理论被用作本文的理论基础具有良好的适切性。一是其将制度研究和历史过程结合起来，通过历史过程的追踪来展现制度作为因变量或者自变量的特征，这与本文将职业教育升学制度置于历史背景中考察和分析，从而揭示其发展规律的研究方法相吻合；二是历史制度主义学者们将制度视为复杂性的结合体，包括组织结构、运作程序、价值规范、社会环境等，这些网络化的制度群的共同作用影响着社会行动者的偏好和行动[6]197，这符合我国职业教育改革受到多重变量作用的特征。

二、职业教育升学政策的制度脉络

（一）20世纪80年代：职业教育升学政策的偶然起步

上世纪80年代，大批中等专业学校和技工学校在“文革”后几乎被摧残殆尽，造成中等教育结构单一化、人才培养与国民经济发展的需要严重脱节。十一届三中全会后，党将工作中心转移到经济建设上，中等教育毕业生除少数升入大学外，其余中等教育毕业生由于在进入劳动市场时缺乏专业知识和技能，技术技能人才匮乏的局面十分突出。因而，调整中等教育结构尤其是全面恢复中等职业教育、调整其在中等教育结构中严重失衡的比例成为重要任务。除传统的中等专业学校和技工学校外，为扩大和稳定中等职业教育，国家推出了一种新的办学形式——由农业高中发展而来的职业高中。由于当时大学招生数很少，且经济的恢复和发展需要大量专业人才，因而中等专业学校、技工学校的地位很高，不仅办学条件优越，还有助学金和毕业后包分配，对初中毕业生很有吸引力。作为充实中等职业教育规模的主力军，教育行政部门举办的职业高中既无雄厚的财政实力保障办学条件、给予学生助学金，也无法掌握就业指标，从而吸引力不足。为了吸引学生报考职业高中，加快职业教育的发展进程，国家出台了面向职业高中学生的直接升学政策，即1980年国务院批转的教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》所指的“职业（技术）学校、职业中学、农业中学的毕业生，可以报考高等院校。考生报考对口专业考试成绩在同一分数段内，优先录取”。这是较早的关于职业教育升学的政策，但其初衷却不是为了职教生升学本身，而是为了提升职业高中的吸引力。后来，随着中等职业教育规模的持续扩大，师资紧缺问题逐渐凸显，中央有关领导做出了“多渠道解决”的工作指示。1986年，国家教委《关于加强职业技术学校师资队伍建设的几点意见》提出“职业技术师范院校及有关高等院校开设的职业技术师范系、科、班，可以招收一定数量的中等职业技术学校优秀应届毕业生”。为落实该意见，1987年，国家教委出台《普通高等学校招收少数职业技术学校应届毕业生的暂行规定》，提到“招收少数优秀中等职业技术学校应届毕业生升入普通高等学校学习，毕业后分配到中等职业技术学校任教，且将名额控制在职业高中应届毕业生总数的1%以内”。之所以将比例控制得如此之低，可能是考虑到该项政策还处于试点阶段[9]。就这样，在为了提升职业高中吸引力和解决中职师资紧缺的特殊背景下，职业教育升学政策偶然起步。

（二）20世纪90年代：职业教育升学政策的初露端倪

进入20世纪90年代，中等职业学校招生数和在校生人数占高中阶段学生人数比例均超过50%，中等教育结构趋向合理。国家确立建立社会主义市场经济体制后，企业成为市场主体，在商品经济和知识经济的发展势头下，社会对高技能人才的需求开始凸显，职业教育的发展重点从中等职业教育转移到高等职业教育[10]。与此同时，中等职业教育过去“断头教育”的局限性开始显现，在完善中等职业教育基础上发展高等职业教育成为一个显性问题。1991年，国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》提出，在未来十年要逐步使大多数新增劳动力，基本上能经受到适应从业岗位需要的最基本的职业技能训练，在一些专业技术性要求高的劳动岗位，就业者能普遍接受到系统严格的职业技术教育。初步建立起具有中国特色的，又能从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，并且与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系。在此背景下，职业教育的一些升学途径登上历史舞台。1991年，为了配合普通高校进行招生制度改革，《国家教委关于高考改革有关问题的通知》提到“工作满两年的中专、技校、职业高中的毕业生经所在单位批准后可直接参加高考，职业高中的应届毕业应按5%左右推荐报考高等院校”。随后国家教委发布《关于推荐应届职业高中毕业生参加高考有关问题的通知》，补充了“推荐报考的应届职业高中毕业生，所学专业与报考专业对口或相近”的规定。这一制度设计为中职生开拓了升学空间，但其科学性与可操作性存疑，一是报考条件有着严格的限制（工作满两年且单位批准或应届职业高中毕业、在5%的比例内推荐报考），二是考生参加的是普通高考而非专门为职教生设计的考试。专门意义上的职业教育的升学政策出现在1997年，国家教委发布《关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》，提到“经国家教委批准设置的普通高等院校，按科类对口招收普通中等专业学校、职业高中、技工学校等三类中等职业学校相近、相关科类的应届毕业生，举办专科层次的高等职业教育。”该项政策具有单考单招，按相近、相关科类对口招收，重视专业知识与技能考核的特点，不仅表明升学制度的科学性有了显著提升，也意味着真正意义上的职业学校学生直接升学制度的诞生[9]。1999年，《国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知》进一步确立了中职生可进入高等职业学校学习的比例（近期3%左右）。

（三）21世纪前十年：职业教育升学政策的曲折发展

进入21世纪前十年，职业教育升学政策的演变略显曲折，由前五年的鼓励升学到后来严格控制升学比例，但同时允许地方探索以必要形式来满足中职生的升学需要，有些地方的实践模式后来还被吸纳为国家正式确认的中职生升学途径。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求，“扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例，适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例”。在此政策影响下，升入高职院校的中职毕业生大幅增加。以浙江省为例，高职院校的对口招生数由2000年的1.1 万名由增至2001年的2.1 万名，当年升入高职院校的中职毕业生约占全省中职毕业生总数的12%[11]。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“坚持以服务为宗旨、以就业为导向的职业教育办学方针，……从传统的升学导向向就业导向转变”。2006年，教育部和国家发改委联合发布的《关于编报2006年普通高等教育分学校分专业招生计划的通知》通过划定“3 个5%”的规定，严格控制专升本、五年制高职招收初中毕业生及高校对口招收中职毕业生的规模。但在同年，地方开始积极探索其他形式来合理满足中职生进入高一级学校学习的需求。例如，2005年，上海市教委印发《上海市部分民办高校实行依法自主招生改革试点方案》，允许上海杉达学院、上海建桥学院、上海新侨职业技术学院三所民办高校，在专科层次以上海户籍的应届高中阶段毕业生为对象，由学校依法自主进行入学考试、确定入学标准和实施招生录取。同年，天津市相继出台《关于天津市中等职业院校技能竞赛获奖学生免试升入高职院校学习的意见》《关于天津市高等职业院校技能竞赛获奖学生免试升入本科高校学习的意见》，允许技能大赛获奖选手免试进入高职院校和本科院校深造。这两种中职生的升学途径在后来均被吸纳为国家政策。但需说明的是，国家政策对单独招生（也称自主招生）的生源规定依然是普通高中毕业生优先，表现为2007年首批试点的招生对象为试点院校所在省的普通高中毕业生，中职毕业生被排除在外；2008年的招生对象仍是普通高中毕业生；直到2009年，中职毕业生才从不在范围内转变到“条件成熟的院校也可试点招收有2年以上工作经历的中职毕业生”。这一时期，职业教育升学政策略显曲折，这与该时期国家对职业教育的理解和定位发生变化有关。这一阶段，职业教育在经济社会发展中的基础作用和战略地位被明确[12]，职业教育被要求突出就业导向和技能属性，强化自身服务于产业发展的能力，因而升学率被严格控制。受前一阶段高职院校大规模诞生和扩张的影响，同时也与部分新建职业院校缺乏职业教育基因、仿照普通高校办学模式使得人才培养无法满足经济社会发展的最新需求，进而使得劳动力市场中技能供需不匹配现象格外严重[13]有关。还与1999年高等教育扩招、世纪之交中等职业教育规模大滑坡、高等教育对职业教育的“控制”[14]以及减缓普通高考压力、教育分流政策[15]有关。

（四）2010年以来：职业教育升学政策的进阶升级

2010年至今，职业教育升学政策逐步放宽且在进阶中实现了彻底变革。首先，针对中职生的升学途径、报考条件、考试方式等逐渐合理和科学化。伊始于2005年的高职院校单独招生政策，于2010年取消了中职生须有“2年以上工作经历”的条件限制。2011年生源范围从上一年度的“普通高中毕业生”修改为“应届高中毕业生”，“试点招收部分中职毕业生”修改为“中职毕业生（含应届）”。升学途径上，2011年湖北省首创的针对“三校生”升学的“技能高考”被国家政策吸纳。考试方式上，“文化素质+职业技能”的考试招生办法不断完善，按照培养技能型人才的要求来确定考试科目和考试标准基本基调。其次，职业教育的升学问题开始从更宽广的现实背景下提出。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”，使高职考试招生与普通高校的考试招生分类进行成为国家政策要求和改革基本趋势[16]。《中等职业教育改革创新行动计划（2010—2012年）》《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》等文件，政策主题涉及“中等教育的改革创新”“构建现代职业教育体系”“推进中等和高等职业教育协调发展”“引导部分地方普通本科高校向应用型转变”等，而正视职业教育的升学问题、提高职教生升学比例作为重点任务出现在上述文件中。2019年，国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》首次提出“建立‘职教高考’制度”。此后政策对职业教育升学问题的态度更加积极。例如，《高职扩招专项工作实施方案》提到“取消高职招收中职毕业生比例限制，允许符合高考报名条件的往届中职毕业生参加高职院校单独考试招生”。再如，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提到“鼓励中职毕业生通过高职分类考试报考高职学校”。至此，职业教育升学政策不仅逐步宽松，还进阶成为满足职业教育作为类型的需要、作为构建现代职业教育体系的关键制度的重要角色。

三、职业教育升学政策的变迁逻辑

（一）深层结构因素驱动下的强制性与诱致性双重变革

历史制度主义的制度变迁理论认为制度作为因变量，根植于复杂的社会背景之中，在经济社会发展、政治结构、观念等多种因素的相互作用中生成和变迁。具体到职业教育升学政策变迁中，经济社会发展背景、教育事业发展状况、就业政策、对职业教育类型地位的认识等构成了影响职业教育升学政策变迁的深层结构因素。其中，社会经济发展的需要是职业教育升学的外向型驱动力，教育事业发展状况及对职业教育类型地位的认识等是职业教育升学的内部驱动力。20世纪80年代是我国农业经济向工业经济的转型阶段，技术和工程教育在计划经济背景下依托国有企业工业部门建立，中职毕业生有着“奖励出身”的就业政策，该阶段经济建设需要的是大批初级和中级技术人才，加上当时职业教育的重点是调整中等教育结构、稳定中职规模，因而升学导向并不凸显。20世纪90年代到21世纪前十年，国家确立了市场化经济体制，改革开放不断深入、加入WTO 后中国需要融入世界经济，高等教育扩招、职业教育与普通教育模式趋同导致职业教育发展方向偏离、职业教育毕业生能力无法满足劳动力市场需求、“统招统配”就业政策退出了历史舞台，在上述社会背景的影响下，职业教育被要求强化就业导向，升学比例被严格控制。21世纪10年代以来，新一代信息技术革命引领着经济转型和产业升级，中国由制造大国向制造强国迈进，对技术技能人才的学历要求和受教育年限整体上移。此外，国家更加关注职业教育的中高职衔接、职普融通以及现代职业教育体系和终身教育体系的构建，以高考分类考试改革为典型的教育评价改革风起云涌，提升职业教育升学考试的适应性、突出职业教育的类型定位、畅通职业教育向上成长的通道成为时代趋势下的显性需要。

历史制度主义理论按照引起制度变迁诱因的主体的不同，把制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者指的是制度制定者运用政府法令自上而下地强制推动制度变更，后者多是人们在解决由制度不均衡导致的获利机会不均衡而自发进行的对现有制度的变革。追溯职业教育升学政策的变迁历程，发现该制度在历史演变过程中既有强制性变迁也有诱致性变迁。比如，“就业导向”的第三阶段，国家通过划定“3 个5%”来严格控制专升本、五年制高职招收初中毕业生及高校对口招收中职毕业生的规模，使得职业教育升学由原来的鼓励升学迅速变更到严格限制升学，这是一种强制性制度变迁的表现。再如，在分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制下，虽然国家政策严格控制了专升本、初中起点的五年制高职以及对口招生的招生规模，但地方如上海、江苏、天津等开拓出了自主招生、注册入学、技能拔尖人才免试入学等新途径来合理满足中职生进入高一级学校学习的需求，而这些途径后来都被吸纳为国家政策，这是一种诱致性制度变迁的体现。

（二）渐进性改革中强烈的路径依赖

“事情在一个序列中何时开始影响着他们如何开始”[17]。历史制度主义认为历史的演变是有章可循的，先前序列的内容和模式往往决定着后续历史发展的方式和结果，使得政策变迁过程中存在着明显的路径依赖。而我国职业教育升学的政策变迁也呈现出较为明显的路径依赖特点。首先，职业教育的初始选择便是以就业为立场。职业教育作为与经济社会发展互动最直接的教育类型，职业教育发展的质量在某种程度上与其培养出的人才能否有效满足产业发展需要等同，职业教育人才培养的质量在某种程度上与毕业生就业质量等同，而这些都是职业教育就业导向的深层次基因。实际上，偶然诞生于20世纪80年代的职业教育升学，其政策意涵并不是为了职业教育继续升学做考量，而是为了提升职业高中的吸引力以及解决中职师资紧缺问题，直到诸如新一代信息技术革命使得技术技能人才的培养必须升级，促进中高职衔接以及构建现代职业教育体系、终身教育体系等外部事件或焦点事件的发生影响了原有的政策信念体系后，政策才发生断裂式变迁。其次，生成和影响职业教育升学政策改革的政策场域十分坚固。历史制度主义效能理论认为国家作为最大的制度实体，有着自身的利益诉求，且制度决定着谁能够参与到活动场所之中。我国职业教育的发展模式是源于学校体系的设计模式，其发展起伏始终与国家的某项政策或措施同频共振[18]，具体到职业教育的升学政策上亦是如此，在不同阶段，无论是否能升学还是升学的途径、比例等，均以满足国家诉求为第一本位，个人诉求相对靠后。尽管期间在职业教育发展由地方政府主要负责的管理体制下，地方政府通过探索其他途径来满足本区域内中职生的升学需要，但所出台的政策作用的范围比较有限，对整体性的政策变迁所起的撬动作用是缓慢而渐进的。由此可见，职业教育升学的政策场域基本上处于稳定坚固的状态，表现出足以抵抗甚至是屏蔽外界压力的超稳定结构，也是造成制度改革路径依赖的重要原因。再次，职业教育升学问题涉及利益面众多、改革成本高。“政策是对全社会的价值做权威性的分配”[19]。从教育系统内部看，职业教育升学政策作为中等教育阶段向高等教育阶段选拔和输送人才的渠道和规范，对中等教育阶段的教育教学起着重要的导向作用，调节和决定着两个阶段人才的结构和规模，也事关中职学生的教育选择权。从利益相关者角度看，于国家而言，职业教育升学关乎技术技能人才培养、利益分配、社会稳定等；对招收中职生的高等院校而言，意味着学校如何能取得以及取得怎样的生源；于考生而言，决定着其受教育权利和入学机会。在上述利益格局的历史惯性下，政策变迁难度大，改革成本十分高昂。职业教育以就业为立场的初始选择、坚固的政策场域以及涉及众多利益攸关方的情况下改革成本较大、风险较高等现实背景都致使制度创新主体对既有政策产生政策依赖，进而直接构成了对后续政策变革的阻滞。

（三）间断均衡过程中的关键节点

历史否决点是制度由一条轨道向另外一条轨道转型的契机，一般在两种情况下出现：一是宏观的社会经济系统和政治背景的大变化产生某种特殊的政策环境，使旧制度无法继续复制；二是能动的行动者为追求新目标采取行动，积极谋求制度变革。衔接制度存续正常时期和制度断裂时期的连接点被认为是关键节点，它在某个特殊时间点上的出现打破了制度固有状态并成为重大变革的转折点。职业教育升学制度自诞生以来，整体上保持着相对稳定的渐进式变迁，但在1997年、2006年、2010年及2019年迎来了影响政策整体走向的四个关键节点。第一个关键节点是1997年颁布的《国家教委关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》。该政策的直接动因是能动的行动者在中职基础上办高职而采取了相关行动，进而引起了制度变革。它所带来的关键转折在于考试方式上重视专业知识和技能考核、招生对象面向“三校生”、考试组织上按照相关科类对口招生等规定奠定了对口招生政策的雏形，此后同类考试基本上保持了这样的延续。第二个关键节点是2006年教育部和国家发改委颁布的《关于编报2006年普通高等教育分学校分专业招生计划的通知》划定的“3 个5%”（“普通专升本招生计划按不超过当年应届普通高职（专科）毕业生5%的比例安排；五年制高职招生计划（招收初中毕业生）按不超过当年普通高职（专科）招生计划5%的比例安排；高校对口招收中职毕业生计划不超过当年应届中职毕业生5%的比例安排”）。这次政策走向发生转变的动因是该阶段宏观社会背景发生了重大变化，职业教育发展与经济社会发展的关系更加密切，社会转型提高了对职业教育培养的技术技能人才需求匹配度的要求，职业教育在经济社会发展中的基础作用和战略地位被明确，加上世纪之交高等教育扩招、高等教育一直以来对职业教育的控制等因素共同造成了该时期特殊的政策环境，使国家以强制性变迁的方式严格控制了职业教育的升学率。第三个关键节点是2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。该文件提出高职考试招生与普通高考分离，允许高职院校的考试招生从考试时间、考试内容、录取方式等方面独立进行，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。这是国家第一次在正式文件中提出分类考试招生，也是高职院校考试招生独立于统一高考的重要开端。此后文件基本延续了“加快推进高职院校分类考试。高职院校考试招生与普通高校相对分开，实行‘文化素质+职业技能’评价方式”的改革趋势和政策要求。其中，2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》还划定了“2015年通过分类考试录取的学生占高职院校招生总数的一半左右，2017年成为主渠道”的改革进度。第四个关键节点是2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》首次明确提出要“建立‘职教高考’制度”。构建职教高考制度是伴随着我国职业教育追求与普通教育的平等地位、强调类型特色、建设现代职业教育体系的进程中，旨在实现中等职业教育与高等职业教育的结构性衔接，整合多方教育资源，形成技术应用型人才培养体系[20]的背景下，职业教育在考试招生制度方面的重大制度改革和重构。职教高考制度的提出意味着职业教育的升学考试招生不再是以前有限生源范围和地区范围内的职业教育考试招生工作的简单修补，而是基于职业教育的发展宗旨和培养目标，建立的一种独立的、全新的考试招生制度，最终与普通高考、成人高考并列成为三大纵向独立、横向融通的考试招生体系[21]。职教高考制度的提出，势必对提高职教人才的升学空间、促进中等职业教育与职业专科教育、职业本科教育在内容上衔接以及提升各类教育之间的相互促进关系具有重要意义[22]。

四、职业教育升学政策历程的镜鉴

（一）职业教育被限制升学是特定时期的产物，应该超越就业与升学之间的对立

国家曾一度严控职业教育升学，其目的是为了保持职业教育面向职业的属性，这种做法本质上有违教育公平，各级各类教育的学习者均有继续升学的权利且这一权利不能因教育类型不同而被差异化对待[23]。实际上，中等职业教育的就业功能和升学功能并不是相互矛盾的概念，中职生被限制升学是特定时期的产物。综观我国中职教育的人才培养目标，其发展演变与不同阶段当时社会、政治、经济发展状况紧密相连，经历了二十世纪七八十年代的“具有必需的文化科学基础知识和专业知识，掌握一定生产技能的，德智体美全面发展的初、中级技术人才”，到九十年代“符合劳动力市场需求的，掌握一定职业知识和职业技能的技能型人才”，再到新世纪以来“适应生产、服务一线需求，德智体美等全面发展，具有基础性知识、技术和技能的高素质劳动者和技能型人才”的流变[24]。不难发现，其一直带有明显的效率本位及工具价值本位思想，而这也就导致了升学这一原本合理而正常的教育功能被视为是一种偏离，每当稍稍放开升学的口子便产生会动摇就业本位的担忧。无论何种类型的教育，都应具备升学与就业的双重功能，表现为所培养的熟练劳动力或专门人才能顺利就业[25]，为未来生活、就业和成为良好公民做准备，同时也能够满足学习者继续学习的愿望。就业和升学这一对教育事业发展中的基本矛盾在职业教育中却显得格外突出，其原因是许多人在观念上将升学和就业简单对立，以及对职业教育“以就业为导向”理解的狭隘化。不可否认，中等职业教育服务经济社会发展的社会功能决定了其就业属性的主导地位，但作为一种教育类型和教育活动，其本质属性是教育属性决定了不能忘记关注学习主体的个体需求。以就业为导向并不等同于“职业教育就是就业教育”。对中职教育的定位应超越单纯的回应行业、产业人才需求而发展的逻辑，摒弃升学与就业对立的二元思维。在关注国家本位、技术本位和效率的同时，也更应关注学习者自身的自由选择需要，将中职教育的定位调整为就业有门路、升学有基础、生涯导向的职业基础教育。

（二）在更宽广的背景下认识职业教育升学

如前文所述，职业教育升学是为了在20世纪80年代提升职业高中吸引力和解决中职师资紧缺的特殊背景下偶然起步；在20世纪90年代开始大力发展高等职业教育的背景下，诞生了真正意义上的具有单考单招雏形的、重视专业知识与技能考核特点的职业学校升学制度和考试招生办法；进入新世纪后，职业教育升学政策略显曲折但整体上呈现了逐渐放开的态势，且考试招生办法逐渐科学化，这与国家对职业教育的理解和定位发生变化有关。一方面，随着科技进步和产业转型，以人工智能为代表的技术变革直接推动劳动力市场对高层次技术技能型人才、复合型人才需求的提升，低学历和低职业资格的技术技能型人才已经不能满足经济社会发展和人们生涯发展的需要。人们对升学的追逐也是在就业市场中谋求有利条件的自然选择和真实写照。从这个意义上说，中职升学不是传统意义上以升学为导向、以学历为目标，而是以职业需求为导向，实现学历与职业资格的对接和同步提升，与其说是职教升学，更不如说是职业资格提升[26]。另一方面，以往人为压制职业教育升学是教育分类分级的“畸形”和职业教育体系不健全的写照。就个人来说，受教育是国家应该保障公民的基本权利，以往中职生的升学空间被压制，意味着选择读中职就等于选择了一种“断头教育”，使得“文凭社会”背景下职业教育更加不被主动选择，而职业教育止步于“专科层次”导致职业教育学子要获得本科学历只能通过“专升本”或者“自考”，而考试内容与入学后的继续教育与之前所接受的知识体系不相一致，使得人才培养转了型，而这也导致了将职业教育视为低层次教育的错误认识。从这个意义上说，畅通职业教育的升学通道不仅意味着保障职业教育学子的受教育权，还意味着与普通教育并行的职业教育体系从“h”到“H”形态的转变。因而，由职业教育升学所引出的问题远不止应不应该升学本身，还涉及职业教育学子的受教育权、职业教育的类型化发展、职业教育体系的健全、高层次技术技能型人才以及复合型人才的培养等。

（三）继续完善现代职业教育体系、优化类型定位，加快构建职业教育高考制度

前几个阶段，升学与就业总是“顾此失彼”，导致国家一直不敢完全放开升学，除了观念上将其简单对立外，更关键的在于没有为二者之间的“和谐共生”提供良好的制度基础。职业教育类型定位的不稳固以及体系结构的不完善，限制了职业教育功能的施展和民众对其价值的认识。中职教育从没必要升学，到偶然开始升学，到热衷于升学而不得不严格控制升学，再到如今的类型化建设与终身教育体系背景下的重新认识升学，对其变迁起诱致性作用的不仅有外部环境的变化，也有路径依赖的负效应日益凸显下国家终于下决心着手构建现代职业教育体系这一重要转折。转折意味着必定打破已有的路径依赖而重新选择、设计和构建当下时代的发展路径，这一路径便是要继续完善现代职业教育体系、优化类型属性，加快构建职业教育高考制度。建立职业教育体系的要义是在职业教育与普通教育之间、职业教育内部以及职业教育与其他教育之间建立起横向融通、纵横沟通、纵向衔接的机制，而这些机制主要通过深化考试招生制度的改革来实现，从这个意义上来说，建立现代职业教育体系就是要不断深化考试招生制度的改革[27]。职业教育还没有高考制度，迄今只是构建了一些局部化的中职生升学途径，而这些途径多以项目化的方式实施、不能推广到所有专业进而成为一种制度体系，既不能发挥为高等学校公开、公平地选拔人才的功能，也不能为考生选择适合的高等学校及其专业提供充分机会[31]。这意味着我国现代职业教育体系建设还处于起步阶段，职业教育上升通道并不通畅，中高职衔接、职业教育与应用型本科衔接才刚破题，构建起一套符合现代职业教育类型属性及人才培养特征的人才选拔机制还有很长的路途。为此，国家层面要积极制定相关顶层设计，加快构建职业教育高考制度以及推进现代职业教育体系建设的实施进程。