从消除绝对贫困到缓解相对贫困：农村贫困治理主要矛盾与对策

摘要：2020年我国已消除绝对贫困，但是在现有标准下贫困人口全部脱贫并不意味着农村贫困的终结。随着长期困扰我国农村原发性绝对贫困的消失，农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段，届时转型贫困群体和潜在贫困群体将会成为持贫工作新的目标群体，并呈现新的特征。为此，我们需要主动适应扶贫对象、扶贫方式、扶贫格局的变，将现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。

关键词：贫困治理 相对贫困 思路对策

*基金项目：湖南省党校行政学院系统2021年度社会科学规划课题《新发展阶段解决相对贫困的长效机制研究》，项目编号：2021DX116。

2020年，我国全面打赢脱贫攻坚战，困扰了我国几千年之久的绝对贫困问题已经得到消除。但是随着以后扶贫力度的减小、扶贫工作队的撤离，扶贫政策的逐步退出，贫困地区及贫困人口能不能实现稳定脱贫？会不会出现大量返贫？从消除绝对贫困到解决相对贫困有什么困难与矛盾？带着这些问题，湖南省郴州市委党校课题组于2021年4-5月选取了我国十八个连片特困区之一的罗霄山特困区郴州片区宜章、安仁两个省级扶贫县作样本进行重点调研，探究扶贫转轨期农村贫困治理存在的主要问题及原因，并提出相应的对策建议。以期为推动新时期巩固脱贫成效、缓解相对贫困、推进脱贫攻坚与乡村振兴相衔接提供借鉴与参考。

一、调研地基本情况

宜章县位于湖南省郴州市南面，与广东韶关接壤，总面积2117平方千米，辖14镇5乡246个行政村19个社区（居委会），总人口65.48万人。2011年被列入罗霄山连片特困区扶贫攻坚重点帮扶县，全县共有贫困村80个，贫困人口20325戶75779人。2019年3月实现脱贫摘帽。

安仁县位于湖南省郴州市最北端，与株洲接邻，总面积1462平方千米，辖5镇8乡54个行政村8个社区（居委会），总人口46.7万。全县共有贫困村63个，贫困人口17371户65307人，贫困发生率17.1%。2018年底实现脱贫摘帽。

二、从绝对贫困到相对贫困治理存在的主要困难与矛盾

从两县的调研情况来看，脱贫质量较高，贫困地区基础设施改善较大，贫困人口收入稳步提高、但要实现稳定脱贫、有效缓解相对贫困，还存在着以下几个方面的主要问题与矛盾。

（一）优势产业大而不强与带贫主体小而不优的矛盾

以宜章县为例，脱贫攻坚以来，全县通过扶贫政策资金撬动社会资金，进一步发展壮大了脐橙、油茶、茶叶、烤烟、生猪等五大优势产业，扶持了大批农业龙头企业，全县组建990家专业合作社，联结带动贫困户创业、增收。但总体而言，农业产业还是大而不强，如脐橙种植面积虽然突破了26万亩，但标准化程度不高，产品结构单一，主要以中熟品种为主，存在成熟期过于集中、单产低等问题。如茶叶产业规范化、标准化不够，营销体系不健全，竞争力不强，绿茶、红茶都有滞销现象。再如，生猪产业小而散，受“非洲猪瘟”影响至今出栏率还未恢复如常。农业产业具有先天弱势，投资大、收益慢、风险高，受此影响，农村经济实体、农村专业合作社等带贫主体发展缓慢，抗风险能力差，部分经济实体发展全靠政府“输血”，一旦“断供”则难以为继。全县990家农村专业合作社真正能够带领群众脱贫致富的只有少部分，大部分都是勉强维持，甚至不少合作社长年未产生效益，变成“僵尸社”“空壳社”，已完全丧失带贫能力。

（二）脱贫后续政策延续与部分农户“等、靠、要”思想的矛盾

贫困人口的脱贫标准是“一超过、两不愁、三保障”，精准扶贫以来通过各级各部门的努力，宜章县所有贫困人口实现了脱贫，客观来说，大部分人的脱贫都是各种扶贫政策叠加、累加的结果。脱贫攻坚期内，相关政策对于巩固提升脱贫成果，有效防止新的致贫、返贫起了相当大的作用。例如，健康扶贫政策，从全县贫困人口致贫原因来说，因病致贫占所有贫困人口的20%左右，近年返贫的18户贫困户中，因病返贫的11户，占6%，其他7户是因残致贫。因病致贫、返贫是今后新的贫困群体产生的主要原因。通过“三个一批”等健康扶贫政策的实施，贫困群众用于医疗费用的开支在可控范围之内。但脱贫攻坚后，健康扶贫政策的报销比例提高10%，起付线降低50%，政府代缴50%参保费用，扶贫特惠保、大病保险等政策如果不延续，将会增加贫困群体的医疗费用。特别是贫困群众的参合率难以保证，参保费用逐年提升，已成为农村家庭一项大的开支，很多群众如果没有政策支持不愿意再参保，一旦患大病、重病，将直接导致返贫。个别群众甚至有即使我不交、政府也会帮的消极思想，在一定程度上滋长了一些群众的“等、靠、要”思想。

（三）内生动力激发与贫困群众“惯性思维”的矛盾

从经济学、社会学来讲，贫困是一种社会现象，无论是发达国家还是发展中国家都广泛存在。贫困是一种综合性现象，不仅包含物质上的匮乏，还包含精神方面的匮乏，究其原因，有人力资本不足、社会保障无力、社会歧视、机会剥夺等方面。长期处于贫困中的人，其身心健康都会受到损害，还会带来一些社会问题和道德问题，他们很容易自暴自弃，缺乏责任感，无法正常教育子女，带来贫困代际传递与社会问题的恶性循环。目前来看，有的贫困户脱贫只是物质上的脱贫，精神上还没有脱贫，一些贫困户受教育、技术、资金，特别是思维的影响，安于现状、甘于平庸，缺乏敢想、敢闯、敢拼的劲头，怕失败、怕挑战、怕新生事物，生内动力难以激发。就产业扶贫来说，大部分贫困户还是通过委托帮扶的形式参与，把几万元扶贫小额信贷投入到经济实体中，每年拿分红，把土地流转给合作社，每年拿点租金。真正通过政策扶持及资金支持自主创业的贫困户还是在少数。一旦小额信贷到期了，分红就没了，收入就减少了。

（四）扶贫工作队撤队后，基层党组织能力与推进乡村振兴难以匹配的矛盾

精准扶贫与乡村振兴战略一脉相承，乡村振兴是巩固提升脱贫成效、缓解相对贫困的重要举措，是更高质量的脱贫。一定意义上说，乡村振兴更系统、更广泛、更全面，涉及到农村的方方面面，涉及到每个农户。脱贫攻坚期内，按照要求各贫困村及100人以上贫困人口的非贫困村都派驻了工作队，比如宜章派驻了工作队237支，队员729人，并选派结对帮扶责任人7420人。工作队队长兼任村党组织第一书记，发挥了“领头雁”的作用，通过整合部门资源、政策资源及社会资源，争取各类资金加大了农村水、电、路、网基础设施建设及产业发展。以湖南省中烟公司结对宜章县新堂村、东村为例，近几年投入两村的资金累计达1700万元，撬动社会资金1.6亿元，极大地改善了村容村貌，发展了村级产业，并建立健全了村规民约、民主管理等制度。一旦工作队撤队，以当前村级党组织的综合能力、整体水平必然会受到一定影响，特别是面对更加系统、更加复杂的乡村振兴工作，在思维上、视野上、能力上能否适应新要求、新形势还有待证明。就当下而言，如何巩固脱贫成效，提升脱贫质量是摆在当前基层党组织面前的一大考题。

（五）相对贫困的界定、帮扶与防范致贫、返贫的矛盾

2020年后，农村贫困的总体形式将由绝对贫困转向相对贫困，由连片贫困转向散点贫困，由常态贫困转向偶发贫困。相对贫困群体如何认定？就全国来说，目前只有广东省率先建立动态调整的相对贫困认定标准，建立精准识别工作机制，根据核查情况、人口变动、返贫和新产生贫困情况，及时纳入动态调整范围。但就国家层面而言，相对贫困的界定目前仍没有明确的规定和界线。即使界定了，怎么帮、如何帮也是一个问题，力度小了可能帮扶不到位，力度大了可能导致其他一般农户产生“攀比”心理，进而又导致一些群众“争当贫困户”。客观说，相对贫困的解决不可能再有脱贫攻坚那样的力度，不可能再有这样全面的政策，从哪些方面扶持、怎么扶持才能使相对贫困不转为绝对贫困，才能不发生新的致贫、返贫，怎么进、怎么退，如何去实现动态精准管理，也是全社会面临的一个重大课题。

三、相对贫困治理视域下巩固提升贫困人口脱贫质量的思路与对策

（一）建立产业持续稳定壮大的良好机制

1.要做深做细特色产业。优势产业要着力推进标准化、规范化、品牌化。龙头农业企业要实现粗加工向精加工转变，不断延长产业链，增加产品附加值。特别要加强农业专业合作社的培育、管理、指导，充分发挥特色产业的辐射作用及农村经济能人的带动作用，让真正懂农村、懂农村经济的人带领广大群众参与到产业发展中来，提升广大群众自主发展的能力和意识。

2.推动农村产业多层次发展。要避免全村人口都做一个产业、一种产品，细化产业分类与层次，形成生产、加工，包装、销售于一体的产业链条，促进农村一二三产业融合发展。

3.要完善产业发展保障措施。在扶持农业产业上，要建立完善的保障机制，农业作为先天弱势产业相比其他产业风险更大、短板更多，这也是群众不愿意发展农业产业的一个根本原因。因此，要从技术指导上、市场销售上、灾损保障上建立更完备的保障机制，引进、拓展商业保险、政策保障的范围及力度，提高保障资金，消除农业产业发展的顾虑及不利因素。

（二）加快推进乡村治理体系建设

1.要发挥基层党组织战斗堡垒作用。旗帜鲜明加强党对农村各项事业的领导，加强村“两委”班子的引领带头作用，努力培养一批思路开阔、懂得经营、有奉献精神的班子和带头人，组织农民群众发展经济，提高收入。积极引导一批爱农村、懂农业、有才能、有声望、有德行的“新乡贤”回乡积极参与乡村振兴，发挥新乡贤在乡村振兴、乡村治理中的桥染、模范作用，促进乡村共同繁荣的新局面。

2.要深化农村改革。做实做深农村政策“放活”文章，全面深化农村“三权”改革，激活农村活力。消除社会资本进入农村的制度障碍，建立健全用地保障机制，探索实施农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”等改革，“唤醒”长期处于“休眠”状态的农村资产资源，壮大村级集体经济，扩宽农民增收渠道。

3.要完善乡村治理的“三治”机制。构建“以农村经济发展为土壤、以村民利益为出发点、以农村民主为依托”乡村治理机制。重大事项要先征求村民意见，听取村民意见，不做违背村民民意的事，要发挥村民的主体作用，让村民具有参与权、监督权、决策权。加强乡村治理的法治建设，加强乡村法治宣传，构建乡村治理的法治体系，加大对村规家训的宣传教育力度，发挥村规民约在乡村洽理的作用。强化乡村治理的德治规范，以道德建设为着力点，发挥道德教化的效能，实施乡村德治工程，强化“以德治村”导向，注重“德行”在乡村治理中的作用，切实做到以德化人、以德服人。

（三）适度调整、延续、优化扶贫政策

脱贫攻坚战胜利后，扶贫工作重心将由消除绝对贫困转向缓解相对贫困，这是一个长期性的工作，不可能毕其功于一役。因此，在扶贫政策上要十分注重接续、衔接问题，既要避免攻坚期间全方面、大规模政策输出滋生政策“养懒汊”的现象，又要避免政策锐减导致“断崖”效应，帮扶政策要更具精准性、导向性，要更合理化。

1.健康扶贫政策应分层次，要更聚焦大病、重病家庭。就目前而言，普遍性的实施贫困户报账比例提高10%、起付线降低50%的“平均主义”政策补贴资金，实际占用了那些真正患大病、重病患者的资助资金。往往那些动辄花费十几万、数十万医疗费的群众、贫困户，特别是在赴外省就医的贫困患者，即使充分享受了健康扶贫政策，其家庭仍需花费大量的资金。因此，建立分层次的健康扶贫政策很有必要，把更多的资金集中用于扶持大病、重病患者，而一些小病痛患者即使降低报销比例，对其家庭产生的影响也是很小的。

2.教育扶贫政策要分层次。义务教育阶段“普发性”资助建议取消，把资金用于改善教育设施设备、师资建设上，特别是农村教育教学质量要花大力气提升。目前，城乡教育差异化越来越大，城镇学位异常紧张，而农村学校学生却异常少，极不利于农村人才的培养，也容易导致贫困代际传递。但对高、中职及以上教育阶段的贫困学生要继续延续资助政策，让真正贫困的学生上得起学上得好学。

3.兜底保障政策要进一步延续。这是防返贫、致贫的最后一重保障，应着力提高保障水平，继续强化动态管理，真正实现“应纳尽纳、应兜尽兜”。同时，要加大社会扶贫力量，引导更多的企业、爱心人士参与，引入商业保险机构参与。对参与社会扶贫的企业、人士要出台激励政策，例如减免税费、奖补机制、综合服务等方面应有具体的政策支持，不能仅仅停留在“口头表扬”上。

（四）完善相对贫困界定、管理机制

1.科学合理界定相对贫困标准。当前，我国的绝对贫困标准是以2011年不变价计算的人均纯收入2300元，随着绝对贫困的消除，相对贫困标准不宜全国统一。一方面，全国应根据各地情况不同，设定一个人均收入比例，低于当地人均收入的一定比例可视为相对贫困人口，比如欧盟将低于人均收入60%以下的人口视为相对贫困人口。

2.在体制机制上实行归口管理。脱贫攻坚期间，为了实现2020年如期脱贫，国家采取了超常规的力度，建立了行业扶贫、社会扶贫、专项扶贫等多位一体的大扶贫格局，这种扶贫方式取得良好的效果。但是2020年后相对贫困治理不可能再采取同样的力度与规格，这种分散的、碎片化教育部门管教育扶贫、卫生部门管医疗、交通部门管理道路的扶贫任务，从长期来看不利于巩固脱贫成效、稳定脱贫。而应发挥扶贫部门的联系沟通作用，由扶贫部门归口管理。将扶贫开发、医疗保障、社会救助、住房道路等一起综合考虑，才能更利于长久地、稳定地解决贫困问题。

参考文献：

[1]杨香军.当前精准扶贫存在的主要问题与对策研究[J]，世纪桥，2018（10）.

[2]楊香军.郴州市推进产业扶贫的实践[J]，当代农村财经，2020（2）.

[3]庄社明.坚持农业农村优先发展夯实乡村振兴牢固基础[J]，上海农村经济，2019（4）.

[4]曾福生.后扶贫时代相对贫困治理的长效机制构建[J].求索，2021（1）.

（作者单位：湖南省郴州市委党校）

责任编辑：欣文