民生财政视角下河南乡村振兴战略研究

赵奇

摘要：向民生领域倾斜、以解决民生问题和满足民生需求为根本目标的财政管理理念逐渐得到各级政府的认可和重视，以民生为基础的财政管理逐渐被赋予独立的概念和新的内涵。河南通过在财政管理过程中保障基本权益、坚持民主公开、聚焦基层民生等形式积极落实民生财政，使资源配置更加均衡，城乡差距进一步缩小，为河南经济社会发展奠定了基础。近年来，河南财政收支呈现紧张状态，政策规划和资源整合水平有待进一步提升，本文在科学预算、合理规划、强化监督以及更新观念等方面提出建议，以期探索出一条具有河南地方特色的新时代乡村振兴新路径。

关键词：民生财政 乡村振兴 公共服务 城乡一体化 农村经济

*基金项目：本文是河南省哲学社会科学规划项目（2020CJJ088）的阶段性研究成果。

“三农”问题是民生领域的薄弱环节，提高农民生活水平、发展乡镇经济、推进乡村振兴逐渐成为当前经济社会发展状态下保障和改善民生的重要手段。只有科学处理城乡关系，才能真正实现城乡一体化协调发展。河南是农业大省，经济基础相对较差，从经济社会发展最薄弱的农村入手，实施乡村振兴战略有利于推动农民收入提升与农村生活改善，使民生问题从根本上得到解决。河南将民生理念融入财政管理之中，基于民生财政这一新的管理方向，针对河南经济社会发展特点，积极探索出科学的乡村振兴实施路径。

一、新时代河南民生财政的具体表现

（一）财政管理保障基本权益

财政伴随国家而产生，政府通过财政来实现对国家的控制和管理，因此财政与生俱来具有公共性，维持国家机构的正常运行和社会正常秩序是政府财政管理的重要目的。民生财政并非成熟的学术概念，在我国并没有被广泛地探讨和深入研究，在社会主义制度下，我国财政资金真正“取之于民、用之于民”，保障人民群众的基本权益政府责无旁贷，财政管理的最终受益者是全体人民群众，具有天然的民生属性。财政管理具有调节社会分配、维护国民经济平稳运行等多方面职能，但在民生财政理念下，将保障人民群众的基本权益，维护社会公平、促进社会和谐放在中心位置，在进行财政管理活动时以满足人民对美好生活的向往为根本宗旨。河南坚持落实民生实事资金保障，多方筹措资金，积极改善民生，全省2019年投入财政资金361.6亿元用于民生实事建设保障。在进行财政预算时兜牢民生底线，坚持以人为本，保障人民群众最基本的生存权和发展权，维护社会公平正义。利用财政政策引导，实现中原区位优势，推动乡村经济发展，努力缩小收入差距、优化社会整体环境，实现基本公共服务均等化。

（二）财政收支坚持民主公开

“民生”是典型的具有中国特色的概念，体现了文人情怀和人本思想，字面意思为与全体普通民众生存相关的事宜，西方资本主义国家没有民生概念，其财政管理理论建立在资本主义私有制基础上，民生财政理念便无从谈起。在社会主义制度下，政府代表全体人民的利益，真正以人民为中心开展财政收支和社会管理活动。民生财政应当是公共财政的延伸，是适应社会主义市场经济体制的财政管理新模式，要求提升基层人民群众对财政管理的参与度，实现人民当家作主与人民民主监督，推进民生需求与财政预决算紧密结合。财政资金大部分来自税收，全体人民群众应当共同享有财政管理成果，民生财政要求政府财政管理部门从管理理念和收支政策上紧紧围绕人民群众、依靠人民群众、提高人民群众的参与度。2019年河南省财政厅在门户网站主动公开政府信息1164条，发布政策解读文章99篇，办理依申请信息公开127项，除不掌握的信息外，只有1项依申请公开信息经研究后不予公开。河南各级财政管理部门开始重视人民参与和了解财政决策的权利，通过推进财政信息公开，为实现群众监督创造更便利的条件，不断优化监督流程、改善监督环境、创新监督机制，从财政源头上坚决防止腐败。

（三）财政投入聚焦基层民生

保障和改善民生是社会主义的本质要求，是中国共产党性质和宗旨的重要体现，是贯彻落实科学发展观的需要，是全面建成小康社会的必由之路，符合我国现阶段的基本国情。随着河南区域经济的不断发展，财政收入逐年增加，解决民生问题、改善民生发展的能力逐渐提升，已经有实力、有信心解决好民生发展问题。改革开放以来，传统的小农经济仍然对河南社会产生巨大影响，经济体制改革过程中積累的一些问题并未得到及时解决或妥善处理。近年来我国经济社会发展进入新常态，河南人口众多、经济基础薄弱，民生领域的矛盾和问题逐渐显现，对党和政府解决民生问题提出了新的要求。2019年河南民生财政支出达7844.5亿元，占一般公共预算支出的77.2%，通过财政支持，积极推进社会事业发展，稳步增进民生福祉。在民生财政框架下，河南将基层人民群众的基本生活作为财政重点投入领域，将实现共同富裕作为财政管理的根本目标，贯彻平等发展理念，聚焦基层民生热点，对科学、教育、文化、卫生以及社会福利进行更加科学的、多样化的财政投入。

二、民生财政对河南乡村振兴的影响

（一）均衡民生资源配置，促进社会协调发展

民生财政是财政管理理念在民生领域的重要拓展，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，河南省委、省政府和地方党委、政府坚持以人民群众为中心，将人民群众的根本需求放在政府决策和财政投入的首位，将改善民生作为制定和落实财政政策的根本出发点。与传统的国家财政以及资本主义制度下的公共财政相比，民生财政要求利用有限的财政资金最大限度地满足人民群众的基本需求，因此在民生财政下，河南财政管理应当追求进步、不断完善。地方财政政策需要根据经济社会发展水平进行动态调整，在全面深化改革和经济社会发展进入新常态的特殊时期，财政管理必须与经济社会发展相协调，财政支出额、财政支出结构以及财政支出进度需要进行科学论证、统筹规划，实现民生领域资源的有效分配，促进社会协调发展。共同富裕是社会主义发展的根本目标，河南人口密度大，经济发展不平衡，应当通过财政管理实现资源在民生领域的科学分配，树立共享发展理念，既要解决部分地区公共基础设施无法满足人民群众基本生活的问题，也要解决区域间经济发展和资源配置不均衡的问题，让全省人民共享改革发展的伟大成果。

（二）改变乡村落后面貌，缩小城乡收入差距

落实民生财政不但要在基础民生领域增加财政投入，还要因地制宜，根据河南各地区实际情况采取针对性措施，提高财政资金使用效率，发挥区域优势，推动基层经济发展和社会进步。作为传统的农业大省，农业对河南经济发展的重要性不言而喻，然而正是农业发展相对滞后，农业的重要地位与其落后的生产效率不匹配，才导致区域经济发展不平衡，城乡收入差距扩大。因此河南省委、省政府更加重视改善和保障民生，财政管理重点向民生领域倾斜，从经济社会发展的薄弱环节入手，通过实现乡村振兴来提高广大农民的收入水平、改善农村面貌。根据河南统计年鉴数据显示，河南城镇居民收入由2013年的22398元增加至2020年的43834元，农村居民收入由2013年的8475元增加至2020年的17131元，城乡居民收入均呈现稳步增长趋势。但城市居民收入与农村居民收入之比在波动中下降，已经由2013年的2.64下降至2020年的2.56，河南通过实施民生财政逐渐缩小城乡收入差距，提高人民生活水平，逐步实现城乡一体化发展。只有解决民生领域的难点、痛点，拓展农民多元化收入渠道，提升农村地区“造血”能力，才能真正体现社会主义的优越性，为经济持续稳定增长提供内生动力。

（三）丰富基层文化生活，筑牢区域发展基础

提升基层人民群众的幸福感、获得感成为当前乡村振兴战略的重要抓手，实现乡村振兴，需要提高农民的科学素质和文化素养。只有不断积累文化内涵、丰富知识储备，广大农民才能掌握更多生产技能，改变单纯通过农业耕作或简单劳动来获取收入的局面，进一步拓展收入来源。随着基层文化生活不断丰富，农民的视野变得更加开阔，有利于乡村和谐稳定，形成了文化发展和经济提升的良性循环，增强了经济发展后劲，为区域发展奠定更加坚实的基础。长期以来，河南科教文卫事业和社会保障事业发展较快，总量也随着经济发展得到一定增长，从整体上看，人民群众的物质生活水平得到提升，文化生活更加丰富。近年来，河南通过落实民生财政坚持推进文化创新、推动文艺繁荣，自2014年起便设立高成长服务业专项引导资金，重点引导文化产业等高成长服务业转型升级，挖掘乡村文化资源，助力乡村特色文化发展。2019年河南文化产业增加值已达1735.97億元，较2013年增加了113%，为丰富基层文化创造了良好环境。公共图书馆人均藏书量关系到基层人民群众的切身利益和直接感受，河南落实民生财政，不断增加财政对文化事业的投入，通过安排补助资金以及政府购买服务等方式，支持基层公共图书馆建设，完善基层公共文化体系。截止到2020年末，河南共有公有制艺术表演团体167个、文化馆205个、公共图书馆165个、博物馆359个，这使农民吸收文化知识的渠道更加丰富，有效推动了基层乡村物质文明和精神文明协调发展。

三、河南推进乡村振兴过程中面临的现实问题

（一）财政收入紧张，支出面临挑战

一直以来，受经济发展水平所限，河南财政收入均呈现紧张趋势。受新冠肺炎疫情影响，2020年一季度河南减税降费达115.3亿元，面临的财政运行形势更加严峻，同时疫情对河南经济发展造成了巨大冲击，税收收入和国有企业收益都大幅减少。截至2020年6月底，河南全省各级财政累计安排资金59.03亿元用于疫情防控，在财政收入恢复增长面临较大压力的背景下，用于支持乡村振兴事业的财政支出必将受到影响。出于疫情防控的需要，部分地区在疫情严重时限制人员流动，再加上疫情对经济造成严重冲击，很多准备进城务工的农民失去了收入来源，农民的抗风险能力较弱，面对突如其来的疫情风险，政府仍需在基础设施建设、基本生活保障、乡镇经济发展、社会投入推动等方面加强财政支持。经济的稳定和恢复还需要一定时间，农村比城市更加需要财政资金的支持和财政政策的引导，河南在推进乡村振兴过程中仍面临较大挑战。部分地区由于经济发展落后，对实施乡村振兴战略有较大期望，对落实惠农支农政策的需求十分迫切，但在财政收入压力较大，无法充分安排惠农支农资金情况下，很多乡村振兴扶持政策无法有效实施，空有好政策却无法使农村地区的落后面貌得到真正改善。

（二）政策缺乏规划，脱离农民需求

河南积极创新乡村振兴推进机制，力求找到符合河南省情和各地经济社会发展情况的惠农支农方案。多数地方政府积极推进乡村振兴战略，对增加农民收入、改善农村落后面貌以及提高农民科学文化素质等进行政策扶持和倾向性地财政投入，但部分政策缺乏长远规划和科学论证，无法保证政策的连续性，难以长期实行，没有真正满足农民需求。地方惠农支农政策制定的主体是地方政府和财政、发展改革等部门，很多地方在规划政策时经过了专家论证和多部门联合讨论，侧重点在政策是否符合上级指导精神、预算是否充足以及如何贯彻落实上，忽视了农民的实际需求。惠农支农政策关系到农民的切身利益，但农民往往缺乏意见表达渠道，难以将实际需求和意见建议传达到政府部门，同时受文化水平和思想观念的局限，即使有反馈意见建议的机会，很多农民也很难对农村发展政策做出科学判断，站在全局角度维护自身长远利益。提高农民生活水平的财政补助政策需满足各项条件方可享受，改善村容村貌的基础设施建设项目需要群众的广泛配合才能落地实施，但有的基层干部执行力不强，政策宣传不够深入，部分群众难以理解，政策在群众中的知晓率较低，最终只停留在纸面上，无法使群众真正受益。部分贫困村“等靠要”思想严重，没有树立勤劳致富的理念，即使针对性地出台各项扶持政策，也很难产生发展动力。

（三）涉农资金分散，职责界定不清

政府在涉及民生的多个领域加大对基层乡村发展的支持力度，在科学普及、乡村文明建设、村容村貌改善、基层医疗水平提升、乡镇教育条件优化以及基础设施建设等多个方面予以资金支持，但是这些资金从财政管理上看分为农业支出、农业综合开发支出、扶贫支出、农村综合改革支出、社会保障支出等科目，科目内容有不少交叉重复之处，从资金来源上看分为中央预算资金、省级预算资金、市级预算资金等，且资金由不同部门归口管理，各部门在进行业务安排和资金使用规划时往往缺乏统筹，难以形成合力，集中力量完成脱贫攻坚。尽管归口不同政府部门管理的财政资金预算指标由财政部门协调下达，但由于各部门职责和业务各不相同，财政部门无法对由其他政府部门归口管理的资金做过多干涉，只能在预算编制和预算执行时进行宏观协调和指导。民生财政得到各级政府的广泛关注，多部门牵头设立了专项资金投入到基层领域，但在实际执行过程中往往缺乏必要的监督，部分领导干部认为只要资金使用在本地区基层事业发展上即可，不管是什么项目资金都可以统筹使用，无须专款专用，致使很多本用于“民心工程”的资金由于不显示“政绩”，经常被挤占用于其他项目。

（四）要素流动受限，制约财政引导

随着经济社会的飞速发展，各项政策的制定和实施应当与时俱进，但河南当前体制机制缺乏创新，没有容错机制，很多领导干部产生“少做少错、多做多错、不做不错”的思想，灵活性和主动性较差，致使区域创新发展动力不足。在当前传统的财政管理体制下，不同行政区域间的财政政策可能存在较大差异，制约了生产要素的自由流动，使财政引导乡镇经济发展的效果大打折扣。部分地区针对乡村基础设施建设给予资金补贴，联合金融机构对乡镇企业和农村个体经营者实行贷款贴息政策，但这种惠农支农政策往往以乡镇为单位，相邻乡镇之间经济社会联系密切，惠农支农政策却无法同步落实。基层乡镇经济发展和社会治理情况复杂，不同的乡镇具有不同的风俗习惯和生产优势，成功的乡村经济发展模式经常会由于“水土不服”而难以复制。社会资本向乡村流动需要乡村发挥自身优势，培育特色产业，但对于多数贫困村而言，历史遗留问题较多，经济基础过于薄弱，盘活农村土地承包权、剩余劳动力、特色自然环境等各项资源要素比较困难。

四、河南推进乡村振兴的财政路径选择

（一）科学预算，优化财政评价体系

推进乡村振兴离不开财政“真金白银”的投入，不管是财政资金的直接投入还是财政政策的间接支持，都需要建立科学有效的预算体系，同时需要优化财政管理模式，使每一笔财政收入都有据可循、有法可依，每一笔财政支出都真正落在实处、做出实效。我国实行财政预决算体制和量入为出的管理方式，因此面对紧张复杂的财政收支形势，政府不应当将主要目标放在“开源节流”上，而是要提高财政资金的利用效率，通过优化绩效管理和评价体系等手段，使有限的财政资金在推进乡村振兴的过程中起到更大的作用，推动社会环境的改善和经济发展水平的提升，这样财政收入自然会逐渐增加，有利于形成财政资金收支的良性循环，减轻财政管理压力。各级政府应当充分利用科技手段，依托电子化财政支付系统和预算管理信息系统，组织建立科学的财政绩效评价体系，通过构建量化指标体系的方式对财政管理绩效进行横向对比和纵向分析，更加直观地展现各项惠农支农资金的利用效率和产出效果。以往有不少地区以资金缺口较大为借口，减少对农村地区的投入，影响乡村振兴战略的持续推进。在科学的预算管理和绩效评价体系下，对落实乡村振兴战略的考核重点由支农资金投入的多少转变为支农资金利用效率的高低，能够更有针对性地找到推进乡村振兴工作过程中的薄弱点，督促各级政府及时查漏补缺，积极落实民生财政。

（二）合理规划，统筹整合扶持方向

对乡村发展的财政扶持政策需要真正切合当地实际，解决当地农民最迫切的发展需求，省委、省政府对乡村振兴战略进行宏观规划和方向指引，各地方党委、政府应当真正领会上级精神，根据省委、省政府决策部署，制定和实施地方扶持政策。落实民生财政，利用财政政策指引和财政资金杠杆，推动先富带动后富，在满足人民群众基本生活的前提下，稳步提升经济欠发达地区尤其是广大农村地区人民的生活水平，能够进一步维护社会公平正义，实现脱贫攻坚与乡村振兴的良性循环。地方政府在推进乡村振兴战略过程中，應当对政策的制定和执行进行系统性规划，针对贫困乡村、贫困群众进行综合性扶持，补齐脱贫短板，将政策扶持侧重点放在对贫困乡村的“造血”功能改善上，避免简单“输血”、单纯发放政策补贴应付了事。应当坚持政策的持续性，科学领会上级精神，因地制宜落实政策，杜绝换一任领导就变一次政策的现象；坚持政策的衔接性，形成全局眼光和整体战略，不计较个别项目的片面得失；坚持政策的针对性，对于重度贫困地区应当优先保障群众基本生活，对于基础条件较差的乡村应当推进基础设施建设，对于传统风气不适应社会发展的地区应当加强现代文化宣传，普及新时代乡规民约；坚持政策的时效性，当前经济社会发展变化较快，政府落实民生财政应当根据人民群众的热点需求，在不同时期、不同阶段采取针对性措施。

（三）强化监督，积极推进制度建设

只有加强对项目规划和资金使用的监督管理，坚决防止腐败现象和资金浪费，才能真正实现财政资金的取之于民、用之于民。当前社会发展进程不断加快，财政监督管理也应当适应社会发展变化，充分利用现代科学技术，与时俱进实现现代化管理。财政部门、审计部门和纪检监察部门可以建立电子联网审计监督系统，推广财政支付电子化平台，使每一笔财政资金的用途、来源、流向以及责任部门能够进一步明确且可追溯，清晰划分各部门责任，防止考核时推诿扯皮，同时电子信息化系统能够在支付时对资金流向进行监控，避免资金被挪用挤占，确保专款专用。落实民生财政、推进乡村振兴不能仅仅依靠宏观规划和方向指导，还应当从细节上下功夫，制定详细的规章制度，利用制度规范财政资金的使用和财政政策的落实，用“法治”替代“人治”，使政策执行更加规范，提高财政资金使用效率。各级政府应当重视内部控制体系建设，特别是乡镇政府需要积极指导基层群众自治组织建立健全内部控制体系，作为政府与人民群众之间的纽带，基层群众自治组织与人民群众接触最多、关系最密切，更应加强自身建设，提高服务群众的能力和水平。

（四）更新观念，推动基层体制改革

城乡一体化成为目前我国经济社会结构调整的主要趋势，加快城镇化进程能够实现资源优化配置，进而提高居民收入，努力实现共同富裕。推进城乡一体化建设并非单纯地将农民推向城市，而是要使乡村实现跨越发展，让乡村变为城市。各地应当树立科学发展理念，摆脱僵化的传统思维，基于省委、省政府指导精神，探索推动基层体制机制改革，建立跨行政区的协调机制，实现城乡协调发展。要健全容错纠错机制，为改革创新留足探索空间，允许干部在推进乡村振兴战略过程中因先行先试、缺乏经验、进行积极探索而产生失误，切实把握住乡村振兴落地实施的最后环节，激发基层干部工作的积极性和创造性。同时需要树立系统思维，避免单兵突进和片面冒进，尽量补足农村市场功能短板，通过差异化财政管理弥补市场调节功能的不足。乡村本来就是经济发展的薄弱环节，农民手中掌握的资源并不多，政府应当推进农村要素市场化配置改革，盘活农村资源，畅通要素流动渠道，强化农村产权保护和耕地保护，让更多的农村资源在科学规范的指引下进入市场交易，使群众能灵活利用农村资源，切实增加农民收入。

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Research on Ways to Realize Rural Revitalization in Henan Based on Government Finance for the People

Zhao Qi

Abstract： Governments at all levels gradually pay attention to the peoples livelihood. Government finance for the people has gradually been given independent concepts and new connotations. In order to provide scientific guidance for the governments corrective work， starting in 2018， the Party Central Committee and the State Council of China have planned to take steps to implement the rural revitalization strategy. In order to narrow the gap between urban and rural areas， increase farmersincome， and promote Henans economic development， the government of Henan Province implemented the rural revitalization strategy based on government finance for the people. The government of Henan Province take various measures to optimize resource allocation such as protecting the basic rights and interests of the people， persisting in the disclosure of financial information and paying attention to peoples livelihood. In recent years， the fiscal revenue and expenditure of Henan Province have been in a state of tension， and the level of policy planning and resource integration needs to be further improved. Governments at all levels in Henan should establish financial management and supervision systems， improve internal control mechanisms， and promote grassroots system reforms with local characteristics.

Key words： Government Finance for the People； Rural Revitalization； Public Service； Urban-rural Integration； Rural Economy

（作者單位：河南省社会科学院）

责任编辑：李政