法治政府建设中第三方评估的实践与探索

于骞 滕明荣

摘  要：近年来，我国法治政府建设不断推进，第三方评估以其客观性、中立性、专业性等特点，对法治政府建设的发展起到了重要作用。虽然第三方评估的运用时间较短，存在一些局限性和实际问题，但其仍不失为发展、健全我国法治政府建设的重要推手。本文结合参与法治政府建设第三方评估工作的相关经验，采用经验总结法，分析、研究第三方评估在具体实践中存在的问题，并提出完善建议。不断完善第三方评估，不仅能使其成为发展、健全我国法治政府建设的重要推手，还可以更加精准地掌握政府法治建设的现状，从而推动我国法治政府建设不断取得新成效。

关键词：关键词：法治政府建设;第三方评估;重要力量

中图分类号：DF02A    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2021）33-0061-03

2015年12月27日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，其总体目标为“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[1]。近年来，通过第三方评估对政府法治建设的实际情况进行客观、中立、专业的评价，已成为政府提升法治建设水平的重要着眼点及创新方式[2]。同时，第三方评估能够克服政府传统“自我评估”的不少弊端，使政府从被动变为主动，从而提升建设法治政府的积极性以及法治政府建设水平。本研究基于作者参与2020年某自治区法治政府建设第三方评估的相关经验，对法治政府建设第三方评估工作中存在的问题进行探讨并给出些许拙见。

一、第三方评估在中国法治政府建设中的应用及作用

（一）第三方评估在中国法治政府建设中的应用

第三方评估这一概念的出现及应用最早是在西方，在工业革命后逐渐发展壮大。政府外“第三方”评估模式出现后，通过不断发展及改进，终于形成了一套完整且成熟的第三方评估机制，并通过第三方评估倒逼政府进行全方位提升。

在中国，“2004年兰州大学中国地方政府绩效评价中心受甘肃省人民政府的委托对全省所辖14个市（州）政府和省政府39个职能部门的绩效进行评价，并向社会公布《甘肃省非公有制企业评价政府绩效结果报告》，开创了第三方评价政府绩效的先河。”[2]“我国内地最早进行的法治政府指标体系建设地方实践，是由浙江省杭州市余杭区在2008年6月首创的‘法治指数’，在这次实践中，余杭区将法治政府的建设具体细化为信访、民主决策、社会治安等指标，诊疗全区法治政府建设情况。”[3]同时，武汉市政府在2006年首次聘请专业公司评估政府绩效。北京市、浙江省、广州市分别在2007年、2013年、2014年委托第三方进行立法后评估，国务院也从2013年开始聘请第三方评估机构对具体的法规条文、政策进行调研评估。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》颁布后的近些年，从中央到地方均委托第三方对法治政府建设进行评估，无论政府的行政、治理能力还是第三方评估均得到了充分的完善及改进。

（二）第三方评估在中国法治政府建设中的作用

推进依法行政和法治政府建设是全面依法治国的必然要求，而第三方评估已成为其中重要的助推力，具体表现在：

1. 克服政府自我评估的缺陷和不足

政府内部自我评估基于政治原因或其他关系，无法保证评估结果的真实性、科学性和有效性。而第三方评估基于其中立性、客观性和专业性等特点，能够将最真实、完整且直接的评估结果呈现到社会公众面前。

2. 创新政府治理能力

有利于创新政府治理能力[4]。第三方评估在设计评估指标体系时会进行多元化、系统化、科学化的考量，得出的评估结果会对政府从“单一管理”向“多元治理”的理念转变具有明确的引导性和指向性。

3. 扩大民主参与途径

第三方评估独立于政府，在评估过程中对政府进行社会监督，有利于政府治理能力和行政能力提升。

4. 提高政府公信力

第三方评估机构不仅对评估过程和评估结果公开化，还将政府的缺点和不足明确指出，让社会大众在见证政府取得进步的同时也看到政府克服、解决缺点和不足的决心，增强大众对政府执政能力的信心[3]。

二、第三方评估在中国法治政府建设实践中存在的问题

第三方评估在我国已经初具规模，但在实践中也存在一定问题。

（一）我国关于保障第三方评估的法律制度缺失

鉴于目前我国第三方评估的发展还处在摸索阶段，处于何种法律地位并未有任何规定，其制度基础和法律基础也近乎空白。在该种地位不明、没有法律和制度保障的情形下，随着政府和行政机关的级别上升，对第三方评估的重视程度反之减弱。例如在某自治区，第三方评估的最终结果在政府考核中所占比例低，对各工作人员影响程度小，导致无法避免不重视第三方评估的情况发生[1]。因此，对第三方評估法律化、制度化势在必行，否则难免流于形式。

（二）被评估方对第三方评估的重视程度及认识程度不足

在评估过程中可明显感受到部分政府和厅（局）级行政机关对第三方评估的认识不深刻，对其意义、操作流程等了解不足等情况。在指标体系早已下发的情况下，现场调研当天仍存在资料准备不足、不够、敷衍了事等情形。更有甚者，调研员在调研结束后要求相关工作人员于某日前补充材料，竟称无法提供[5]。在该种情况下，不仅会阻碍第三方评估工作的正常有序进行，同时也致使第三方评估无法对被评估单位作出全面、有效、真实的评估结果。

（三）第三方评估无法获得全面、真实的评估材料

在实地调研前补全材料的情况仍旧普遍，一方面原因是政府及行政机关对待第三方评估的态度有待提高，另一方面是因为相关工作人员在平时工作中没有及时收集、整理相应材料。另外很多评估项目只有结论性、结果性材料，缺少过程性材料，这都对相应评估结果的真实性、全面性和有效性造成一定影响[6]。同时，虽然2008年已经颁布实施《中国政府信息公开条例》，各地也相应制定了政府信息公开条例，但直至今日也未能实现依法严格有序公开政府信息，因而影响了评估结果。

（四）评估结果应用不足

第三方评估被创立和施行的目的在于协助并推进法治政府的建设，提升各项能力，但如今绝大部分地方未引起对第三方评估的重视，均着重强调第三方评估结果会作为政府绩效考核的一部分。可是，又如前所述，第三方评估结果在绩效考核中的所占比重却少之又少。并且第三方评估结果在下一年的应用也未见成效，本研究在对某县政府评估的过程中要求对方提供某方面材料，始终无法提供，但所涉及的指标体系在近两年中并未变更。且在上一年度第三方评估时，该县政府在该方面已经存在问题，这就足以说明第三方评估的结果并未受到应有的重视和应用，在这种情况下，第三方评估存在的价值和意义便值得深思。

（五）第三方评估主体力量过于单薄

第三方评估的方式有以下几种：政府或行政机关将评估项目作为课题研究，委托高校成立课题组进行科研、政府或行政机关以购买法律服务的形式聘请律师事务所进行相关评估工作、政府或行政机关聘请专业机构在某些环节进行评估。杨小军等学者将第三方法治政府评估分为以下四种初步模式：课题承接参与型、政府委托环节参与型、政府委托独立评估型、无委托第三方独立评估型[4]。每一种形式都有其优势，同时也有不少缺陷和弊端，均会出现这样或那样的问题，评估方在某些方面专业性力量比较薄弱，从而影响评估的相关工作。

三、对第三方评估在中国法治政府建设中的完善与建议

（一）对第三方评估建立机制，形成制度

首先应当确立第三方评估的合法地位，通过完善法律法规的相关规定，设定第三方评估的权利与义务，从而体现出其应有的作用与设定目的;其次，还应将第三方评估的资质准入、运行机制、保障措施等予以明确规范，保障其合法性和独立性，尤其要完全与政府、行政机关相独立，不得有任何直接或间接的隶属关系或其他关系，否则一旦牵涉利益，就会出现诸如“打招呼”“下指示”等情况发生，影响评估结果;最后，确立合法性地位的同时，还应进一步提升在法治政府建设评估中的地位，加大其在绩效考核中的比重，形成常态化。

（二）加大、深化对第三方评估的认识程度

对第三方评估建立相应机制，给予法律保障的同时，也要不断加强、深化政府及行政机关对第三方评估的认识。习近平总书记一再强调建立法治国家、法治政府的重要性与必要性，需要政府及行政机关转变思想，向服务型转变，且要正确认识第三方评估作用，不能出现抵触情绪而视其为对立面，要将第三方评估视作不断完善、改进政府、行政机关治理能力及行政能力的有力推手，这样才能提高对第三方评估及其结果的认同感。

（三）加强资料、信息的收集以及政府信息公开的力度

基于政府、行政机关的自我保护意识，无法将所有信息完全透明化、公开化，因此需要通过搭建相应的制度及规定，加强各个环节资料、信息的收集与整理，有效加强政府、行政机关在日常作出行政行为、重大决策或者行政执法等行为时的资料文件，且应构建一个能够切实获取全面、真实政府信息的平台或者渠道。

（四）对第三方评估结果进行切实有效的应用

鉴于第三方评估的独立性、专业性和客观性，相较于政府内部评估，第三方评估报告会直击要害，提出问题和指出症结所在。而被评估单位可从报告中掌握法治政府建设的真实状况和水平，对工作中各环节存在的问题产生清晰明了的认识[7]。在此基础上及时总结经验，不断优化改进，自会对治理能力和行政能力的提升有较大帮助，同时也会促进法治政府建设取得新成效。第三方评估，实质为法治政府建设之愿望与最终结果之间的桥梁。因此第三方评估将评估报告提交后，被评估单位应认真研习相关内容，针对之后各项工作任务的内容和方法，有目的性和针对性的改变，不能看毕后只归档存放，也不能将第三方评估结果工具化，使其沦为附庸，这样才能真正体现出第三方评估应有的价值所在。

（五）综合协调，整合各方力量

某自治区在2020年前一直由本地高校以科研项目的形式进行第三方评估，而在2020年第一次采用“律所+高校”的模式，将律所的实践经验与高校深厚的理论相结合，确实取得了令人欣喜的效果。但在某些工作中，因未具备相应的专业能力，科学性和工作效率还有待提升，比如数据统计分析、信息资料的收集与整理、社会公众调查等，該类项目完全可交由专业机构进行。第三方评估主体多元化，能够综合各主体的专业能力，使之高效合作，从而提升评估结果的科学性和客观性。

四、结论

在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记指出：“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程。”而第三方评估又是法治政府建设的重要推手，专业而科学的第三方评估能够促使政府和行政机关达到凭借评估结果提升行政能力、治理能力和民众满意的共赢局面。

第三方评估有其独有的优势，可以弥补政府、行政机关内部自我评估的缺陷，因此在“十四五”计划开篇、《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》发布之际，有必要针对近些年第三方评估发展中产生的问题进行系统化、实质化的解决。第三方评估在不断完善自身的同时，也能使法治政府建设更上一层楼，为法治国家、法治社会的建成增砖添瓦。

参考文献：

[1] 中华人民共和国中央人民政府国务院公报. 中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》[EB/OL]. （2015-12-27）. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979703.htm.

[2] 陈庆云. 法治政府评估中的第三方参与问题研究[A]//2014年中国公共管理博士后论坛[C]. 2014：430-435.

[3] 赵博然. 第三方法治评估助力地方法治政府建设[J]. 法制与社会，2018（34）：118-123.

[4] 杨小军，陈庆云. 法治政府第三方评估问题研究[J]. 学习论坛，2014，30（12）：50-55.

[5] 汪全胜. 法治指数的中国引入：问题及可能进路[J]. 政治与法律，2015（05）：2-14.

[6] 郑方辉，罗骁. 法治社会第三方评价：体系、实证与审视[J]. 理论探讨，2018（03）：25-32.

[7] 石钖. 建法治政府 夯治理之基[J]. 当代广西，2021（02）：28-29.

（责任编辑：邹宇铭）

作者简介：于骞（1990—），硕士在读，宁夏大学，研究方向：法学理论;滕明荣（1965—），女，宁夏大学法学院法律系硕士生导师，教授，研究方向：行政法。