反思与重构：企业环境信用评价的中国实践

莫张勤

内容摘要：企业环境信用评价制度是新《环境保护法》的创新制度之一，但从实施过程来看，并没有收到预期的效果。其中关键性问题是缺乏多元主体参与，特别是第三方评估机构与公众参与。随着公民意识的增强，由单一的政府管理转为多元社会主体共同治理是环境法发展不可避免的趋势。本文通过破解企业环境信用评价制度第三方评估机构与公众参与的难题与困境，分别提出创设性的对策，以实现环境治理从政府主导向社会与政府共治的重大转变。

关键词：第三方评估 企业环境信用评价 公众参与 信用

中图分类号：F323 文献标识码：A

引言

企业环境信用评价制度在国外已实施多年并取得良好效应。2014年修订的《环境保护法》第54条规定企业环境违法信息应当记入社会诚信档案，同年，《企业环境信用评价办法（试行）》（以下简称《评价办法》）的颁布，标志着我国企业环境信用评价制度在立法层面已正式建立。该制度是通过法定的指标、程序和方法，对企业环境行为进行信用评价，最终确定信用等级并向社会公开的制度。但企业环境信用评价制度在我国并未取得良好的实施效果。在实践过程中，适格的评价主体成为热议的话题，环保部门与企业的二元管理模式是否合理，是否需要多元化主体参与评价等问题都值得深入探讨。

对现行企业环境信用评价参与主体的拷问

企业环境信用评价制度多元主体包括居民、社会组织、第三方评估机构、单位、政府组织等，尤为重要的是第三方评估机构及一般公众。第三方评估机构作为评价主体是评价结果科学有效的重要保障。公众参与评价是该制度得到社会认同及良好运行的基础。现行《评价办法》规定企业环境信用评价主体是环保部门（《企业环境信用评价办法（试行）》第二条：本办法所称企业环境信用评价，是指环保部门根据企业环境行为信息，按照规定的指标、方法和程序，对企业环境行为进行信用评价，确定信用等级，并向社会公开，供公众监督和有关部门、机构及组织应用的环境管理手段）。在试点省市中已发现这种环保部门与参评企业为主的二元管理体制存在的不足：

（一）现行企业环境信用评价二元管理模式的弊端

一方面，环保部门职能决定其不能成为企业环境信用评价主体。随着“行政国家”的出现，社会“交托行政机关的任务非常繁重，以致如果没有各方面某种程度的合作，它就不可能完成这些任务；如果我们试图避免公共代理人专政，就必须使全体公民广泛地参与行政管理”（勒内·达维，2002）。环保部门在企业环境信用评价制度的角色定位主要是决策者和宏观管理者，但承担具体琐碎的评价主体的工作使其难以兼顾其他，反而使原本的决策和宏观管理监督职能没有发挥应有作用。另外，企业环境信用评价制度有别于其他环境管理，其专业性与技术性要求高。目前，环保部门由于人员编制数量的局限和基层执法人员的素质偏低，对评价制度难以彻底了解而导致评价结果的偏差（汪劲，2012）。因此，环保部门将评价主体的工作交给第三方评估机构，从而从繁重的事务性工作中解放手来，把有限的时间与精力投入到政策创新与环境执法当中。

另一方面，公众参与评价过程有利于克服“政府失灵”。孟德斯鸠认为，“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限”。政府并不是如人们所愿一直为公共利益谋事，而是一个独立利益的特殊行动主体。往往希望自己的权力越大越好，越集中越好，管理对象与环节越少越好。公众参与企业环境信用评价制度可以有效防止公权力的滥用。随着企业对评价结果的重视，评价权成为一种重要权力，权力不加以外部限制，很有可能产生新的腐败，公众参与评价就是一种必要而有效的外部制约，避免了政府自我管理、自我评估的权力寻租缺陷。“国家往往具有追求经济增长的嗜好，而对环境问题缺乏兴趣，需要社会团体予以推动和监督”（胡静，2008）。因此，公众参与企业环境信用评价有利于形成有效的监督和制约，促进政府在环境管理和公共政策方面的改进与提高，有利于增强评价过程的科学性和民主性。

（二）第三方评估机构参与评价的必然性

首先，第三方评估机构参与企业环境信用评价制度是对党中央的环境政策积极回应。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）提出“第三方治理”，实现环境管理与治理的专业化、社会化，发挥市场的调节作用，降低治理成本。第三方评估机构参与企业环境信用評价实质上是通过第三方参与环境管理，培育生态保护市场主体。2015年，民政部发布《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》提出大力推进第三方评估机构并就其机构建设作出详细规定。应该说，第三方评估机构参与评价是顺应党中央政策文件的要求，是环境治理从政府主导向社会与政府合作的重大转变。

其次，第三方评估机构的专业性有利于评价结果的科学定性。第三方评估机构是拥有科学系统研究手段并可作出客观的评判的中介机构，拥有很强的专业能力和科学分析能力。第三方评估机构的专业性“评价”，与企业环境信用“评价”不谋而合。比起环保部门，第三方评估机构能高效应对信用评价对象的信息处理、评价内容及形式的甄选、评价指标的制定等问题，并对这些方面进行科学系统的论证与专业的评判。

最后，第三方评估机构独立存在于企业和政府之间。第三方评估机构与政府通过市场手段建立契约关系，这种关系充分表明他们的平等性，第三方评估机构按照法定程序与规则评价企业环境行为，政府奖励环境信誉优良的企业，惩罚信用不良企业。第三方评估机构独立存在于企业和政府之间，更有利于保障评价结果的中立性，它并不属于企业的利益共享方，没有必要联合企业一起徇私舞弊作出不公正的结论。第三方评估的独立性和公正性也正好弥补了环保部门权力寻租的缺陷。根据环境法发展趋势及环境管理的不断细化分析，评价主体必然从现行的环保部门转换为第三方评估机构，这也与国际的一般做法相一致。

（三）缺乏公民参与的企业环境信用评价是无效评价

企业环境信用评价制度作为社会规范，在发生法律效力之前，须经过民主商议、民主表决等程序，这些程序能够给评价制度运行与社会提供正当性的基础。因此，评价制度参与主体除了环保部门和企业外，亟须公众的广泛参与，没有公众参与的企业环境信用评价是无效的评价，不能与社会发生一系列联动效应。

无论是中共中央的顶层设计（《决定》），还是从中层设计（《环境保护法》）与基层设计（《评价办法》）都明确规定了公众参与制度的重要性。十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，国家治理体系现代化是治理结构与治理方式的现代化，形成政府、市场、社会相互独立又相互制约的开放性结构，政府不再是唯一治理主体，国家治理方式必须实现法治化与民主化（吕忠梅，2014）。《环境保护法》第五章规定了信息公开与公众参与制度。《评价办法》第二十四条规定公众有权对环保部门的初评结果提出异议。公众在评价制度中成为制衡政府和企业的有力力量：政府根据法律管理企业环境行为，企业一方面向政府反馈信息，一方面接受公众监督，公众发现企业的污染行为应及时向政府举报。公众在企业环境信用评价中处于既监督政府、又监督企业的重要位置，并通过市场的消费行为影响与引导企业（周曙东，2011）。

第三方评估机构参与企业环境信用评价的现实困境与突破

（一）第三方评估机构参与评价的现实困境

目前，我国第三方评价属于新兴事物，其利用自身独特的治理优势为企业环境信用评价制度提供了全新的视角，但它在实践过程中也遇到了困境与阻碍。

具有法律认可资质的第三方评估机构数量较少。我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等法律法规对社会组织的成立设立严格门槛，导致我国具有法律认可资质的第三方评估机构稀少。资料显示，截止到2015年5月底，全国性各类社会组织第三方评估机构共993家，其中社会团体736家，基金会217家、民办非企业单位40家。企业环境信用评价制度要顺利展开就必须创建良好的市场环境，政府可适当放松对第三方评估机构的登记条件并给予税收优惠，积极扶持和培育社会组织的成长（吴佳慧等，2015）。

缺乏规范的行业准入标准和统一的检验标准。现有法律没有规定第三方评估机构的行业准入标准和统一检验标准，没有形成较为系统科学的评估标准和量化标准，因此随意性较大。在企业环境信用评价的过程中，第三方评估机构希望通过评估审核并再次取得环保部门的许可，而将重心放在迎合环保部门评估标准上，而不是将重点放在企业的环境信用、评估质量、评价结果内在价值的高低等方面。

第三方评估机构资金依赖环保部门。企业环境信用“第三方”评价，是指除了第一方（企业）和第二方（环保部门）之外的一方，第三方评估机构应当与企业和环保部门无行政隶属关系。第三方评估机构与环保部门建立的是契约制的合作关系，表面上具备独立地位，但在企业环境信用评价的过程来看，环保部门处于强势主导地位和第三方评估机构弱势顺从较为明显（邰鹏峰，2013）。

（二）第三方评估机构参与评价的制度性突破

1.构建第三方评估机构市场准入与竞争机制。第三方评估机构的遴选直接影响到企业环境信用评价的独立性和公正性，该问题可以细化成两个问题：一是评估机构应具备怎样的资质才能进入评价工作，即第三方评估市场的准入问题；二是如何从中选取最为合适者。下面就着力解决这两个问题。首先，须用法律形式详细规定第三方评估机构的权利义务，失去法律保护的第三方评估机构无法得到实质性的支撑，无法发挥其作用（潘旦等，2013）。其次，在具体实施程序上，根据第三方评估机构的资格条件、工作准则、组织形式等条件设置参与环境信用评价的“入口”，政府可以采用市场竞争方式择优购买第三方机构的服务，促进第三方评估机构健康有序发展的同时也能在自治与监管中找到新的平衡点。最后，应引入有效的竞争机制，健全企业环境信用评价第三方评估市场，赋予企业对评估方质疑的权利，这样才能从具备市场准入资格中选取最为合适的第三方评估机构。实践和理论已证明，充分竞争、有效的市场是消除机会主义行为、实现公平的最佳路径（赵俊等，2012）。

2.建立第三方评估机构资金保障机制。《民政部关于探索社会组织第三方评估机制的指导意见》指出，拓展第三方评估机构的资金来源渠道，争取从政府公共支付、政府购买和社会捐赠等渠道保障资金。出于第三方评估机构的独立性特征，应在市場机制调节下，将这种公共财政转移支付手段向政府购买转变并积极开拓资金来源渠道。

3.第三方机构作出的企业环境信用评价的结果应扩大综合利用范围。《评价办法》第三十条、三十一条规定，评价结果应通报给银行、证券、保险监管机构等，实现信息共享。在试点省市中贯彻了《评价办法》的奖励惩罚措施，如2016年浙江省环保厅发布规定，评定结果是环保资金补助、绿色信贷、绿色保险的重要依据，给绿色企业开辟绿色通道，红色或黑色企业从严审批项目。企业环境信用评价结果综合利用机制是政府、企业、公众共同参与的一种模式，评价强化了政府对企业环境行为的管理方式，形成环境行为的激励效应。

公众参与企业环境信用评价的障碍与对策

（一）公众参与企业环境信用评价的障碍

新《环境保护法》以专章的形式规定了信息公开与公众参与制度。公众参与企业环境信用评价制度在立法理论和实践方面都有较长时间的研究，并有一定的成效，但是在制度实施过程中仍存在公众参与程度不高、积极性不足等问题，追其具体原因如下：

第一，公众参与评价的表达机制受限。表达机制是为了公众的利益诉求可以及时有效的反映到政府而设置的相互联系、相互制约的制度程序（刘先江，2011）。公众在评价中表达机制受到限制。媒体是主要的评价制度信息传播媒介，但是其困于传统的管理模式与理念，关注评价宣传教育等作用，而忽视了自下而上的信息传递与利益表达；公众对违反环境信用行为的监督举报，由于政府不重视或者渠道不畅通往往受限，效果不甚理想。

第二，政府回应公众参与评价机制不完善。政府回应机制是指政府通过某种媒介回复或回答公众对企业环境信用评价的利益诉求。通过听证、调差问卷、社会媒体或者网络平台了解公众参与评价的意见与建议。在试点省市中，政府回应机构包括政府办公厅、政策调研室、信访办公室、信息调查机构等，都表现出种种滞后性，以至于影响公众参与评价的进度与深度，主要表现在：公众反映当地污染企业应加入到评价中，政府回应速度慢，甚至置之不理；回应的成本高且透明度低；应答公众参与评价问题表现出单向性与任选性、滞后性与不参与互动性；对于公众提出的建议处理滞缓。

第三，评价结果社会性效应较低。掌握充分信息是正确行为的前提，获得真实全面的企业环境信用评价信息是公众参与的客观前提。虽然新环保法与《评价办法》都对信息公开做了规定，但是评价结果的社会性效应较低，信息公开范围、对象、方式等方面存在模糊性和选择性；公众参与评价的信息价值取向体现不明显，没有体现出公众的环境权利本位思想；企业产品并没有评价结果的颜色标识；企业环境信用评价的查询制度不明朗。

（二）公众参与企业环境信用评价的对策

“公众参与的本质意义，可以被理解为通过寻求政府过程的‘公共性，超越无政府主义和‘利维坦这毫无生机和希望的两级，实现两者之间的平衡”（王锡锌，2007）。因此，如何完善公众参与评价制度是当前转变环境治理模式的重中之重。

公众参与在表达机制方面。企业环境信用评价制度下参评企业应充分尊重公众的意见，对公众反映强烈的污染企业应该重点治理，这样才能将该制度切实落实到实处。因此，必须拓宽与畅通公众的表达机制。第一，公众可以将媒体作为有效的表达平台。互联网、报纸、广播等对信息公开与舆论构建等方面起到了重要作用，媒体应更加注重公众对环境行为的利益与诉求。第二，信访制度为公众提供另一种途径。应当从管理上改变信访工作的方法，加大信访部门的权力并建立信访责任制度，为公众对评价提出投诉建议提供便利。第三，公众可以加入合法的环保组织作为利益诉求途径。环保组织作为一股中坚力量调解政府与公众的利益冲突，并且可以根据公众对企业环境信用评价制度的意见向环保部门集中反映。

公眾参与在评价过程方面。公众参与评价过程最重要体现在评价指标方面，如重庆市规定评价指标体系——诚信守法情况与公众监督，企业被公众投诉或者举报，若情况属实，会被扣分。企业违反评价指标造成环境污染行为并非环保部门都能自己发现并解决，必须依靠社会公众的监督。所以，法律必须为公众参与评价提供具体有效的监督渠道，使公众在发现问题时，可以寻求权力机关采取措施并解决问题，提高环保部门的执法效率。

公众参与在评价结果应用方面。企业环境信用评价结果应用模式是整个制度能否起到效果的重点，利用结果识别方式向公众公开，形成与社会大众的普遍联动。企业应当把评价结果通过颜色区分的方式印刷在产品上，让公众一目了然，促进绿色消费的联动。在实践中，浙江省、江苏省、湖南省、广东省等省市分别在环保网站和当地主流媒体上公开了企业环境信用评价结果，如2015年湖南省评定环境诚信（绿色）企业30家；环境合格（蓝色）企业915家；环境风险（黄色）企业144家；环境不良企业（红色）93家。公众通过对颜色辨别企业的环境行为并在购买产品时做出理性判断与导向性选择，从而给企业造成信用一旦失去便很难建立的压力，迫使企业履行环境职责。

结论

多元主体（特别是第三方评估机构与公众）参与企业环境信用评价过程发挥着重要作用，第三方评估机构作为评价主体的参与是环境法领域的重大创新，公众参与评价有利于将政府权力关进制度的牢笼里。在这个制度运行过程中，政府须转变职能，不单需要环保部门“转得出”，也需要第三方评估机构“接得住”，还需要社会公众“看得牢”。它是由政府、公众与第三方评估机构多元化参与主体共同建筑的一种模式，是推进民主协商过程的科学性与专业性，平等、多元、联动的网络体系。

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