英国国家公园内住宅建设管控政策研究

景莉萍， 廖 劢

(北京建筑大学 建筑与城市规划学院， 北京 100044)

以国家公园为主体的自然保护地体系建设是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，具有极其重要的意义[1]。

英国国家公园并非一般意义上无人的禁区，长期的人类活动积累了深厚的人文底蕴。1951年英国国家公园成立后，仍延续原有的农牧业生产，并开发了多层次的旅游活动，且英国的土地制度为私有制，国家公园的土地所有者为当地农户或国家信托等机构，形成了国家公园内常住人口多、土地利益问题复杂的局面。我国大多数自然保护地位于乡村地区，乡村地区的宅基地和自留地归农村集体所有，但农户可以长期使用，其实质就是将土地使用权游离出主体产权[2]。这导致我国自然保护地居住建筑选址和风貌控制自由度大，这方面与英国国家公园相似。

张婧雅[3]14-16总结了我国自然保护地现存的管理问题，阐明了我国自然保护地管理的困境之一是保护与社区发展之间的矛盾。多项国家政策的出台，为解决我国自然保护地体系的深层矛盾提出了要求。自然保护地居民住宅是社区管理的重要物质载体，以住宅建设管控为出发点，可为我国自然保护地管理带来新思路。尽管两国物权制度有差异，但英国国家公园与我国自然保护地均包含保护自然风景与人文景观、提供休闲游憩机会的目标，因此仍具借鉴意义。

1 我国自然保护地社区管理的困境

目前我国自然保护地社区管理呈现出诸多问题，主要问题为保护与发展的矛盾，即过度开发和错位经营，保护目标与社区发展存在冲突[3]14-16。另一主要问题是土地权属冲突，表现为对土地权属边界的认知差异。

冲突的成因主要是保护理念落后、社区经济落后、社区管理和生态补偿机制不完善。部分地区的自然保护地社区居民仍有靠山吃山的思想，教育水平不高、社区人口增加等也是构成自然保护地社区管理困境的主要因素。大多数自然保护地社区及周边社区的居民生产生活对自然资源依赖性强，带来过度放牧、毁林开荒、过度砍伐、水土流失、地质灾害频发等问题，对自然保护地自然生态带来不可逆的破坏。

我国自然保护地的各类型中，自然保护地解决社区冲突问题常采用一刀切的易地搬迁或生态移民，导致当地社区的传统文化遭到破坏。风景名胜区采用的旅游开发策略是以生态旅游带动社区经济增长，这通常以不同程度的生态系统破坏为代价，保护景观与富足居民往往不能同时实现。旅游开发为部分自然保护地社区居民带来了实际收入，许多当地人传统保护意识薄弱、追逐眼前利益，改造自用住宅以满足游客临时住宿和餐饮需求，导致聚落住宅建筑传统风貌遭到破坏。

2 英国国家公园内住宅建设管控背景

英国法律史学家MAITLAND认为，村庄是组成一个定居点(Settlement)的领土单位，英文名为Village或Township。通常情况下，有100个农户和1座教堂的定居点就构成1个村庄，形成一个共同体[4]。这种对乡村规模的定义是指很早以前的状况，随着乡村人口增长，乡村规模逐渐扩大，形成了功能更健全、生产方式更多样的城镇。以城镇为中心，周围分布众多的村庄，城镇为周边的村庄提供商品交易、文化教育、信息集散等公共服务。

早期的住宅政策的目标是使每个家庭拥有一所适宜居住的住宅[5]。政府通过整体规划区域内的基础设施配置(如电力系统、上下水系统、能源系统等)，以及公共服务设施(如医疗卫生、文化娱乐、社区服务等)的供应来限制居民的住宅选址。这加速了大型乡村定居点和城镇的形成，人口聚集带动了区域的经济发展，住宅价格上涨，导致低收入的家庭无法承担高昂的房价，乡村人口流失。基于此，住房政策目标调整为使每个家庭拥有支付得起的住宅。

对自然风光优美的英国国家公园而言，人口的增长与聚集、大量资本投入土地开发项目、频繁的人类活动为国家公园自然资源和人文遗产保护带来潜在威胁。为限制国家公园内常住人口增长，英国经过多年实践，建立了成熟的国家公园内住宅建设管控政策体系，包含强制管制结合柔性引导、多级规划结合公共参与、完备政策清单指导建设审批等。

至今，英国已经设立15个国家公园，总面积共23 138 km2，占英国国土面积的12.7%，人口及人口密度情况见表1。各国家公园内人口密度均低于英国总人口密度274.7人/km2，某种意义上反映了英国国家公园内住宅建设管控有一定成效。

表1 英国国家公园基本信息统计

3 英国国家公园内住宅建设管控政策

3.1 多级规划结合公众参与

1949年英国发布《国家公园与乡村通行法》，确定了国家公园的法律地位，规定了国家公园管理局的义务是负责制定国家公园的管理规划，承担国家公园最主要的管理职责。英国的15个国家公园均设有国家公园管理局[6]，国家公园管理局有义务制定本公园的管理规划、核心战略、专项规划，以实现公众利益为依据，通过多级规划对国家公园土地的使用和开发建设活动进行管控。

管理规划是指制定国家公园的发展愿景和发展目标，核心战略是实现管理规划愿景的关键，其目的在于从空间角度落实国家公园管理规划。以英国峰区国家公园为例，峰区国家公园发展框架是公园空间规划的主要参考，为涉及土地用途管制及建筑建设开发的规划申请审批提供依据。专项规划包含交通、旅游、住房、景观保护等，是针对各专业领域制定的具体规划，是对管理规划和核心战略的深化和具体化[7]。

英国国家公园内部有大量人口和社区，大多数土地为私有的性质，决定了其在管理过程中要特别强调多方共同参与[8]。公众可以行使被选举权进入国家公园管理局工作，可以行使选举权表达其意志；还可以通过帮助制定管理规划、组织成立邻里论坛、编制邻里规划、参与合作伙伴组织等途径实现公众参与。

邻里论坛集合了当地议会、专业机构、当地社区公众共同编制邻里规划。合作伙伴组织和志愿者论坛是公众实现自我意志和保障权益的渠道。邻里规划和合作伙伴组织被用于国家公园管理的每个环节，分别以合作和自治模式实现公众意志的表达。国家公园管理局还举行听证质询会，公众通过会议参与国家公园相关事务的管理。公众不仅可以参会听取意见，还可以提出有关规划申请的问题，参与国家公园管理的探讨。自上而下的多级规划结合自下而上的公众参与形成了严密的管控主体网络。

3.2 优化住宅建设管控程序

开展广泛调研是英国国家公园内住宅建设管控的必要环节。国家公园管理局制定的住房调查表适用于生活在国家公园的所有居民，它收集了居民有关住宅的现状和需求信息，涉及居住时长、常住家庭成员的数量和年龄、住宅类型、是否支持在本区域建设经济适用房的意向等。这可以帮助国家公园管理局全面地掌握区域内住宅的基本情况以及居民对经济适用房的意见。

另外，针对在未来5年中有住宅需求的居民，管理局以填写区域住宅需求调查表作为申请渠道，但仅适用于当地的申请人。管理局可以通过该调查表了解申请人的家庭组成、住宅需求的紧迫程度、申请理由等，为了进一步了解居民对所申请住宅的需求，调查表还询问了申请人有关住宅居住时长、住宅类型、产权归属、需要的规模大小、申请人家庭的收入及储蓄状况，以便后续为解决其住宅需求开展工作。

除此之外，国家公园管理局还会以实地走访、信函、电话通信、田野调查等方式来获得更多信息，在对申请人的申请做决议前，管理局还会外派工作人员前往实地勘察，国家公园管理局拥有对住宅需求证明的自由裁量权，即工作人员有权裁决申请人提交的住宅需求证明是否充实、迫切，并据此来决定后续可支配房产的分配次序。管理局有效地引导住宅申请，在一定程度上避免了一些家庭私自修建住宅的现象。同时为满足住宅需求，管理局鼓励改造原有建筑，或通过租赁及购买来满足住宅需求，在这些条件均无法满足需求的情况下，才考虑新建住宅。

3.3 强制限制允许开发建设的范围和类型

国家公园管理局限制公园内允许开发建设的地理空间范围。以峰区国家公园为例，为了促进国家公园的可持续发展，并有效保护和加强国家公园有价值的特征，峰区国家公园管理局制定并发布在国家公园内允许开发建设的居民点列表，列表之外的区域一般情况下是禁止开发建设的。

国家公园管理局秉着以保护自然与文化遗产为目标的宗旨，以各区域适应开发建设的环境承载力为评估依据，其中包括居民点的发展模式和现状、居民点及周边现有建筑的位置和特征、居民点景观特征类型等。

国家公园以保护优先为原则，其能够承载的开发建设是有限的，因此国家公园管理局规定了允许新建住宅的3种情况：为有住宅需求的本地人提供经济适用房；为从事农、林业等农村企业的员工提供住宅保障；为吉卜赛人、旅行者提供住处。国家公园管理局鼓励通过购买、租赁、改造原有建筑等途径来满足需求，无法满足需求的情况下，方可申请新建。

新建住宅的选址，优先考虑废弃场地的重新利用，在现有用地无法满足住宅需求的情况下，才考虑绿地开发。一般情况下，新建住宅要建在现有建筑群场地内或紧邻原有建筑群，风貌要符合当地住宅建筑的传统。为吉卜赛人、旅行者提供的大篷车、活动板房，只允许在不影响国家公园景观的前提下使用。

3.4 限制经济适用房申请条件

为了防止外来人口涌入国家公园，同时满足本地居民的住宅需求，国家公园管理局严格限制了经济适用房的申请条件。首先申请人需有充实且确切的住宅需求，这通常包括2类情况：一是原有的居住条件差，二是原有住宅建筑面积过小、居住拥挤，或建筑面积过大、无力承担借贷债务。其次申请人要提出充分合理的申请理由，包括因工作原因需要搬迁、因亲属无自理能力需要照顾、因年轻人组建新的家庭需要额外的生活空间等。再者，申请住宅的建筑面积需在建筑面积限制以内，例如峰区国家公园根据家庭常住人口数量对经济适用房的建筑面积作了限定(表2)。

表2 峰区国家公园新建住宅建筑面积限制

家庭常住人口数达5人以上的家庭，如果有证据证明需要更大的居住空间，可以在政策范围内达成协议，申请2处建筑面积较小的房产。国家公园管理局通过控制住宅建筑面积来控制住宅的总价，使当地有需求的人能够负担得起。

最重要的一点是，当地修建经济适用房的目标是为了满足本地需求，因此仅限本地人居住，国家公园管理局对本地人的界定是：在核心战略规定的允许开发建设的居民点列表范围内，本人或直系亲属在本居民点或毗邻居民点生活超过10年，或过去20年间在本居民点或毗邻居民点生活超过10年。

3.5 制定政策清单指导规划申请审批

规划许可制度是英国城乡规划体系的重要制度，也是国家公园内住宅建设管控的核心制度，国家公园管理局对申请人的规划申请进行批准或驳回的决策，是建设开发控制的手段。被批准的规划将具有法律效力，不允许随意变更。

规划许可审批是英国国家公园内住宅建设管控的最后一道关卡，国家公园管理局结合多方意见制定了丰富、细致、严密的政策清单，并绘制政策地图，以图示的形式简明地说明不同土地利用类型区域适用的政策条例。

建设开发者要在国家公园内开展合法的住宅建设活动，需通过规划申请程序获得规划许可方可开始施工，且施工过程受国家公园管理局执法部门的监督，项目竣工后符合各项规定和法规政策的项目将获得合法证明。

政策清单为住宅建设规划审批和执法提供翔实的依据，使审批人员和执法人员有据可循。居民在递交规划申请前首先确定拟建项目的区位，结合区位对应的适用性政策条例修改项目方案，有助于提高获得规划批准的可能性。

3.6 制定设计指南柔性引导住宅风貌控制

国家公园管理局有义务针对有可能影响国家公园价值的开发建设活动制定设计指南，作为空间规划的重要支撑性文件[10]。

国家公园设计指南从国家公园内住宅的新建、扩建、改造多种建设形式，及建筑选址、建材选择、建筑风貌、建筑工艺等多方面提供指引。国家公园管理局还将可持续发展纳入国家公园发展的框架，设计指南强调对当地景观特征和生态环境的保护。例如峰区国家公园制定的设计指南要求峰区国家公园内住宅建筑选址要与周边环境建立和谐的联系、建筑外观和体量尊重本地传统、在限定条件内选择建筑材料、传承传统建筑工艺等，以此实现对峰区国家公园内住宅建筑风貌的柔性引导[11]。

英国规划管理部门利用互联网平台，开发了信息公示和申请管理系统[12]，平台以图形化的界面，给市民直观展示了各类住宅建设活动的规划管理要求和申报审批手续。

4 结论

英国国家公园针对国家公园内住宅建设活动，通过多级规划结合公众参与、优化住宅建设管控程序、强制限制允许开发建设的范围和类型、限制经济适用房申请条件、制定政策清单指导规划申请审批、制定设计指南柔性引导住宅风貌控制，建立了完备的管控政策体系。借鉴英国做法，针对我国自然保护地管理的突出矛盾，提出以下建议：

1)我国自然保护地的住宅建设管控需建立刚柔并济的管控模式。以资源评估为依据，划分生态敏感度等级，强制限制允许开发建设的范围和类型，在管控具体的住宅建设项目时，采取弹性的管理策略，摒弃一刀切的观念，通过宣传教育、制定设计导则实现柔性的引导，保护有价值的传统聚落。

2)我国自然保护地住宅建设审批需建立完备政策清单。当前我国自然保护地住宅建设审批的政策依据不足，需通过充分前期调研和细致的政策清单为住宅建设管控提供依据。强化社区共管机制，建立与当地居民的沟通渠道，制定政策清单为住宅建设审批提供依据。