科学化、精细化视角下高校财政专项资金使用效益研究

袁萍（陕西科技大学 陕西西安 710021）

一、引言

财政专项资金是高校办学经费的重要来源，是指上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。其主要有三个特点：一是逐项申报，二是专款专用，三是独立核算。随着经济的飞速发展，我国公共财政支出规模不断扩大，国家在高等教育方面的投入力度不断增强。高校获得的各类财政专项资金越来越多，这对于学校发展来说，无疑是一项强有力的经费保障。

以陕西省S高校2020年9月底数据为例，财政专项资金主要包括中央支持地方高校改革发展专项资金、中西部基础能力提升高校发展资金、双一流建设专项资金、高层次人才专项资金等，专项资金占财政拨款总额的38%以上。但是，随着高校财政专项资金规模的不断扩大，在资金使用、资金支付等方面存在的问题日益凸显。2018 年，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求政府管理部门和有关执行部门必须树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，强调财政投入的有效性和投入产出的绩效观。加强高校财政专项资金管理，确保财政专项资金的规范使用，最大化发挥财政专项资金的使用效益，建立科学化的绩效评价体系，不仅有利于高校的可持续发展，而且有利于合理优化资源配置，促进社会的健康有序发展。

二、高校财政专项资金使用效益评价存在的问题

通过对相关文献资料的研究，可以发现近年来国内学者针对财政专项资金进行了大量研究，角度多样，成果丰硕，但也存在一些不足之处：第一，大多数文献主要研究高校财政专项资金如何申请、如何使用，缺乏科学化、精细化的对高校财政专项资金使用后的效益研究。第二，现有的关于高校财政专项资金使用效益的研究主要集中在理论上的探讨，指标量化不足，现有的指标体系不够全面，基本上都是通过同样的指标去评价财政专项资金的使用效益，没有根据各个学校的特殊性合理分析财政专项资金的使用。总体来说，现有的关于财政专项资金使用效益方面的研究还处于探索阶段。

（一）财政专项资金管理制度不完善

就高校外部环境来说，国家及各级政府基本都制定了关于财政专项资金管理方面的相关制度，如2010年财政部发布的《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》规定，“财政部将组织专家或委托中介机构对地方财政投入情况、专项资金使用情况和项目建设情况开展专项检查和绩效评价。”根据近几年的财政专项资金管理及绩效评价结果来看，至今尚未出台专门的财政专项资金绩效管理办法，还未完全建立专项资金绩效目标及绩效评价结果的应用机制，也未真正体现绩效追责。

就高校自身内部环境来说，在国家政策的指导下，大多数高校都制定了适应学校发展的专项资金管理办法。但就现实情况来看，外部评价及追责制度不健全，很多高校存在“重申请、轻管理”现象，在经费到位之后，缺乏精细化、科学化的有效管理，有时还会出现挤占、挪用财政专项资金的现象，没有发挥财政专项资金的最大效益。究其原因还是高校从整体思想上不够重视，管理理念缺失，内部控制制度执行不到位，绩效管理理念不牢固。这就造成了财政专项资金绩效管理工作仍停留在报表、报告等形式化层面。

（二）财政专项资金预算编制不合理

第一，高校财政专项资金通常没有纳入高校年初预算计划中，只能根据以往的经验进行大致预测，待编制预算时，再根据以往的经验进行填报，对资金的真实需求缺乏细致调研，仅考虑能申请到的最大资金量，而忽视了真正的资金需求，财政专项资金预算编制主观性强，随意性大，缺少科学性，影响了财政专项资金的使用效益。第二，由于财政专项资金批复的不确定性，很多情况下高校会在年初编制预算时结合各部门的需求安排预算资金，但不同类别的专项资金填报的部门不同，在申报财政专项资金时，又未能从整体角度在不同部门与项目之间进行精细化、科学化的项目论证，在一定程度上会产生重复预算或缺少预算的现象，进而导致一个专项存在大量结存，另一个专项存在缺口，支付进度缓慢，资金无法发挥效用，不利于高校内部财务及外部监督部门的管理和监督。

（三）财政专项资金绩效评价实施主体设计不合理

我国财政专项资金绩效评价制度起步较晚，相关评价体系还有待完善。结合高校目前的财政专项资金绩效评价情况来看，基本停留在自评阶段，缺少外部监督力量。由于高校对外的财务业务衔接均在财务部门，所以高校一般不单独设置绩效评价部门，在接到上级的绩效评价任务后，由财务部门牵头完成绩效评价工作，其他项目实施部门配合完成。但就财务部门的工作性质来说，仅能对财政专项资金使用的合法、合规性及支付进度进行审核和管理，很难对资金的投入-产出进行综合性分析；而其他的项目实施部门平时接触绩效评价工作较少，评价人员相对不固定，也缺乏财务专业知识，只能按照财务部门下发的任务填报相关基础数据。对于最终的绩效评价工作，财务部门只能根据项目实施部门上报的数据进行分类汇总，按照绩效评价工作的要求进行表面分析，绩效评价结果大打折扣。

（四）财政专项资金绩效评价体系不科学

高校财政专项资金的绩效评价是一项系统性较强，需要高校全流程、大范围联动配合，使用一套科学化、精细化的考评标准和体系作为支撑的综合性评价工作。现阶段的财政专项资金绩效评价工作，一是基本上采用的是高校内部自我评价方式，缺少外部第三方监督评价，评价结果的主观性较强，难以体现真正的投入-产出结果。二是目前的绩效评价指标体系具有一定的通用性，所有高校、所有项目基本采用的是同样的评价指标，自身没有形成一套完整的绩效评价体系。在开展绩效评价时，高校都会根据项目实施情况选择对自己有利的指标，未能根据高校自身的特点进行进一步的延伸发展。

以中央支持地方专项发展资金为例，高校仅在接到绩效评价任务后，根据上级绩效评价要求上报自评报告、绩效目标自评表，只要评分处于合理的范围内，就算完成了绩效评价工作。以2019年度中央支持地方高校发展专项资金绩效目标自评表（表1）为例，绩效评价指标分为定量指标和定性指标，一级指标、二级指标是上级部门规定的，三级指标可以根据高校自身的情况进行增减。但是，不同类别的高校办学层次、教学水平、科研能力、人才水平等都存在差异，这样的绩效评价指标体系只能体现不同高校之间的横向对比，仅按照完成率进行绩效评价是不科学的，这样的评价结果难以反映评价项目的真实水平。

表1 2019年中央支持地方高校发展专项资金绩效目标自评表 （部分）

（五）重视财政专项资金执行率，忽视资金使用效益

财政专项资金通常由上级部门在年度内拨付，未纳入年初预算计划中，待高校实际取得款项时，往往一年的时间已经过半。在这种情况下，高校才开始部署安排财政专项资金如何分配、如何使用，往往显得力不从心。财政专项资金的特殊性，又进一步限制了资金的执行率。一方面，财政专项资金一般具有时效性，上级部门会要求财政专项资金在合法、合规的范围内按照一定的支付进度予以执行，这就会造成“突击花钱、比赛花钱”以及挪用、串用等现象；另一方面，高校大部分支出需要通过政府采购的方式进行，政府采购流程复杂、采购周期长，又进一步造成了支付进度缓慢的情况。在实际工作中，资金执行率是上级部门考核的一项重要指标，每个季度甚至有的月度都需要上报资金执行率，因而很多高校都盲目地将资金支付出去，而忽视了财政专项资金的使用效益，造成资源浪费、重复配置，进而产生违规风险。

三、提升高校财政专项资金使用效益的建议

（一）完善财政专项资金绩效管理制度，加大管理力度

行之有效的财政专项资金绩效管理制度是提升财政专项资金使用效益的有力保证。首先，各级财政部门应当及时调研并总结实际绩效评价工作中存在的难点及问题，加快建立财政专项资金绩效管理制度，健全绩效评价指标体系、明确绩效管理工作的整体框架、评价原则、建立相关专家数据库等配套政策，使得绩效评价工作有章可循、有法可依。其次，高校应在国家制度的指导下，加强组织领导，强化责任意识，结合自身办学特色，积极推动本单位财政专项资金绩效管理办法的制定，增强制度建设的科学性、有效性，形成对绩效管理工作事前筹划、事中控制、事后评价的全过程动态管理模式。通过制度约束，将决策失误、实施错误、监管漏洞等降至最低，达到最大化发挥资金使用效益的目的。

（二）科学编制预算、实施预算绩效管理

预算编制是获得财政专项资金的起点，对财政专项资金的使用效益起着极其关键的作用。首先，预算编制要强化责任意识，严格执行立项程序，科学合理地编制预算方案，严格执行预算审批手续。其次，在财政专项资金预算方案编制过程中，对投资金额大、实施难度高、专业性强、周期性长的项目，应当聘请相关专家评审，深入探讨、反复论证，以确定项目实施的必要性和可行性，避免财政专项资金闲置浪费。再次，转变传统预算管理思维，实施预算绩效管理模式。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以“支出结果为导向”的预算管理模式。这种管理模式的核心在于，一是该不该投入财政资金做这项工作，二是花多少钱做这项工作，三是财政的投入是否物有所值。只有对预算编制环节进行科学、有效的事前筹划，才能有效保证资金使用事中控制、事后评价取得令人满意的效果。

（三）成立绩效评价实施小组，落实主体责任

绩效评价工作综合性强、难度较高。绩效评价结果的好坏，与参与绩效评价人员的素质密不可分。高校应当成立财政专项资金绩效评价实施小组，明确组织职能，落实主体责任。成立由校级领导任组长，财务、国资、科研、审计等相关部门负责人任副组长，各相关部门中个人素质高、专业水平强的工作人员为成员的评价小组。评价小组的评价工作应当包括事前、事中、事后三个环节进行全过程的动态管理，严格项目实施轨迹追踪，确定目标责任，明晰各成员单位对财政专项资金的事中使用的控制任务，实时监管预算执行情况，制定预算调整措施。在最终的绩效评价环节，评价小组应对项目实施单位提交的绩效评价结果进行分析、论证，并将绩效考核结果与相关责任人的个人晋升、业绩考核挂钩。合理的激励与约束机制，能够有效调动相关人员的积极性，使财政专项资金发挥出最大效用。

（四）建立科学化、精细化的财政专项资金绩效评价体系

建立完善的财政专项资金绩效管理制度以及科学化、精细化的绩效评价体系是财政专项资金管理工作的重中之重。目前的绩效评价指标体系具有一定的通用性，且基本都为绝对性指标，对不同类别的财政专项资金、不同层次办学条件的高校，仍然使用同样的指标进行考核、评价，这样的绩效评价结果往往不够客观真实。

一方面，就不同类别的财政专项资金来说，上级部门应当根据不同类别专项资金的特性，从科学化、精细化的视角制定符合项目实际的评价标准，使评价指标体系更加合理，评价结果更加准确。另一方面，就具有不同层次办学条件的高校来说，应当在相对统一的评价指标体系中补充个性化的绩效指标，由各高校根据实际情况选择使用。也就是说，不能只把表面的投入-产出数据当成绩效评价结果，要根据实际情况分析财政专项资金从申请到使用后，是否真正对高校的发展起到了促进作用，产生的效益有多高，尽量细化量化定量指标，可以增加增长率、比率等相对性指标，避免绝对性指标的片面性影响，同时，还可以将定性指标予以细化，尽可能地使用定量方式表述，增强指标的可比性。只有建立科学的绩效评价指标体系，才能更好地评价财政专项资金的使用效益。

（五）适当放宽财政专项资金使用限制，提升财政专项资金执行率

财政专项资金是高校发展的有力保障，因使用中受制于拨付时间、支出要求等条件的限制，进而影响了专项资金的执行率。为避免高校盲目追求资金执行率，一是建议上级部门适当提前拨付财政专项资金；二是建议上级部门可根据项目实际，按比例分批拨付财政专项资金；三是建议上级部门落实“放管服”精神，简化政府采购流程，提高政府采购效率。

四、结语

综上所述，现阶段我国高校财政专项资金管理仍存在很多问题，需要在完善制度建设、建立绩效评价体系、提升人员素质等方面不断改进，才能使财政专项资金的效益发挥出最大化作用，真正促进高校健康持续发展。