政策效应与企业创新研究回顾与展望

蒋文莉（高级会计师） 张勇 刘佳（博士）

（1广东省水利水电科学研究院 广东广州 510610 2广东财经大学会计学院 广东广州 510320 3广东财经大学经济学院 广东广州 510320）

一、问题的提出

党的十九大报告明确指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。而要实现高质量发展，就要加快建设创新型国家，加强国家创新体系建设，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。为了支持企业创新，国家不断出台各类宏观调控政策，营造有利于企业创新的营商环境。然而，政府政策是一个动态调整的过程，政策颁布后会显现出不同的政策效果，要根据效果对政策进行修订或调整，从而实现政策的优化，形成“政府之手”与“市场之手”的良性互动，合理地配置创新资源，确保企业的创新主体地位，推动经济增长，这也是当前学术界与实务界需要共同面对的重要问题。

市场的不完备，需要政府的“支持之手”在科技创新活动中发挥重要的作用（Stiglitz，2015；安维复，2000），特别是由于研发产品的公共性（Arrow，1962）、研发活动的外部性（Roper，Vahter和Love；2013）以及研发过程中不确定性和风险的存在（Bloom，2007），导致市场手段并不总是有效。而且，由于市场导向的创新制度相对缺失，我国技术创新体系多个关键环节仍然存在不足（Hu和Jefferson，2009）。根据欧盟发布的全球企业研发投资排行榜，虽然我国近年来企业研发规模在不断增大，但从全球横向对比看，我国许多企业研发投入金额占企业利润总额的比例尚不到10%，远低于发达国家。因此，“政府之手”的介入不仅是对技术开发活动外部性的补偿，也是对制度缺失的一种弥补（叶祥松和刘敬，2018；Hu和Jefferson，2009）。

但是政策效应也会有不完美之处，一方面，政府不能替代市场机制去配置社会资源，也不能替代大学和研究机构从事基础研究。另一方面，政府的创新政策有可能使企业产生“寻租”的动机。研究表明政府对科技创新活动的财政补贴使部分不符合条件的企业采用钻政策空子、编写虚假材料等方式申请补贴，有可能对其他企业造成“挤出效应”，从而降低研发投入力度、降低研发质量等。因此，厘清创新政策发挥作用的机制和渠道，考察创新扶持政策的引领性效果，比较不同政策、不同对象之间的效果差异，有助于我们从顶层设计的角度构建高效的国家创新体系。

创新的影响因素可以归纳为微观企业特征、中观市场特征以及宏观国家和社会制度特征三大类。和微观企业层面、中观市场层面相比，关于国家宏观层面的研究由于受数据可获得性的限制，研究还不十分充分，这也为今后的研究带来了机会。有鉴于此，本文主要围绕政策效应与企业创新，对政府在企业创新理论中的演进与作用机制等理论和实证研究现状，以及相关政策启示进行系统梳理和回顾，并针对我国的制度背景，提出未来研究的方向。

二、国内外研究现状

Bhattacharya，su，Tian和Xu（2017）发现政策不确定性在很大程度上抑制了企业创新，当政策确定下来，企业可以灵活调整其投资和研发策略，根据新的政策进行投资和创新。因此，不同的政策会带来不同的企业行为，这有可能导致企业创新效果的差异，由此涉及到政府干预的边界与优化问题。而政府干预对企业创新产生的影响可以分为两类，一类是政策设立意图与创新无直接关系，但是由于制度的外部性而对创新产生影响。第二类政策则是政府对创新的直接介入。

（一）政策制度的外部效应对企业创新的影响

在国家经济发展中，与企业有关的制度和规范在不断调整和变化，这种调整和变化对微观企业行为会产生重大的影响，从而影响到企业创新行为。比如，财政分权是调整中央与地方财政权力关系的一种制度安排，政策设立的本意与创新无直接关联，但是李政和杨思莹（2018）研究发现这种制度性的安排能够促进区域创新效率的提升，但也会抑制政府创新偏好，导致区域创新系统中政府“有形之手”的作用发挥不够，引起创新效率损失；而且财政分权对区域创新的影响与政府创新偏好的遮掩效应均存在区域差异。再如，我国2005年启动股权分置改革的直接目的就是为了消除非流通股和流通股的流通制度差异，Tan，Tian，Zhang和Zhao（2017）等发现，在股改过程中，由于国有企业的股权构成经历了结构性的转变，能够更好地协同控股股东与其他股东之间的利益关系，提高了股价信息效率，从而对国有企业创新起到了促进作用。

2010年上交所和深交所启动融资融券制度，政策目的是稳定股价，打造多层次资本市场，权小锋和尹洪英（2017）以及陈怡欣、张俊瑞和汪方军（2018）均发现融资融券的实施促进了企业创新产出，可见，融资融券制度具有公司治理功能，能降低信息不对称的程度，从而导致创新产出的提高。郝项超、梁琪和李政（2018）研究认为，企业融券行为促进了创新数量与质量的双双提高，而融资却导致创新数量与质量的双双下滑。比如，各地政府实施的审批项目“一站式”办理，是为了打造高效政府、减少审批环节、强化服务职能，但王永进和冯笑（2018）发现政府建立行政审批中心的政策会显著提升企业的创新水平，原因在于：建立行政审批中心能降低企业的制度性交易成本，从而促进企业进一步加大研发和技术创新力度。但是研究还表明行政审批效率的改善能促进新企业的进入，挤压原有企业的生存空间，具有抑制企业创新的后果，从而说明这一政府行为也具有负的外部性。

上述政策并不是以干预创新为目的，而是由于政策外部性效应，即客观上对创新产生影响，对这类政策的研究无法直接回答政府对创新干预的边界和优劣问题。

（二）政策对企业经营活动的直接介入

政府对创新干预的主要方式包括保护创新活动的体制机制构建、软硬件环境建设以及直接提供资金支持等（白俊红和卞元超，2015），其中财政支出是政府参与区域创新系统建设的基本手段（Lee，2011），也是纠正“市场失灵”、促进社会健康发展的重要政策工具之一，因此这类文献主要集中在财税领域，并存在不同的研究观点，以及对不同观点的协调。

1.政策、制度的积极效应。（1）从财政补贴的角度来看，Romano（1989）认为政府补助有利于弥补创新过程中的市场失灵，带动企业层面的创新投入，促进企业技术创新活动。Szczygielski，Grabowski和 Tandogan（2017）以土耳其和波兰为例，结果发现地方或国家政府的财政补助等会显著提升企业的创新绩效和经济效果。对德国（Czarnitzki和 Licht，2006）、韩国（Bongsuk，2019）等国家的相关研究也支持这一观点。分析我国的研究成果，解维敏、唐清泉和陆姗姗（2009）发现政府研发资助能够刺激企业研发支出。秦雪征、尹志锋、周建波和孔欣欣（2012）研究发现国家各类科技支持计划有助于企业进行产品创新，并且该政策对于高研发投入密度的企业表现得更为显著。刘鸿雁（2020）以2009—2016年全部A股上市公司为样本进行实证研究，发现政府补助对上市公司研发投入具有正向激励作用，而且对非国企研发投入的激励作用相比于国有企业更大。近年来，国家向高耗能产业中的企业投入了大量的资金、实施政府补贴政策，以促进这些企业开展绿色创新活动，Bai等（2019）通过研究发现，政府补贴确实能够促进高耗能产业的绿色创新，在发展趋势上的促进作用更为明显。从创新的结果来看，李政、杨思莹和路京京（2019）以制造业企业为例，提取了全要素生产率数据，研究发现政府补贴能够促进企业全要素生产率的提升，有利于促进制造业企业转变发展方式。卞家喻（2019）以2015—2017年上市资源型企业的数据，研究我国政府补助对资源型企业核心竞争力的影响情况，发现政府补助显著促进了资源型企业当期核心竞争力。而且值得注意的是，政府补贴与企业创新之间具有双向性关系，即研发补贴收入对企业创新活动具有显著影响，反之企业创新活动也能显著影响企业后续获得的补贴收入（李政、杨思莹和路京京，2019）。（2）从税收优惠的角度来看，税收的增加会降低企业现金流，从而可能影响企业对创新的投入。进一步深入研究表明，税负增加并不利于创新（李林木和汪冲，2017），税收优惠政策有助于促进企业层面的创新投入（Mamuneas和Nadiri，1996；李香菊和杨欢，2019），推动企业技术创新活动（Klassen，Pittman，Reed和Frotin，2004）。而且研发费用抵扣政策是另外一种形式的政府补贴——专门对企业技术创新活动的补贴，其税盾效应能够刺激企业增加研发投入（Mansfield，1986 ；Berger，1993）、提高创新产出（Chen和 Yang，2019）。Howell（2016）以 2004年（增值税转型改革）为时间点，对我国企业受增值税的影响进行了研究，研究发现私营企业在面临融资约束增加的情况下，增值税转型减税能够刺激企业产出新产品和增加销售收入。林洲钰、林汉川和邓兴华（2013）以我国企业所得税改革为背景，研究发现降低税率的政策和增大研发费用抵扣的政策会产生直接效应和间接效应，并从两方面促进企业技术创新，二者之间存在互补关系。

2.挤出效应、道德风险与逆向选择问题的产生。（1）政策、制度可能会导致挤出效应，影响创新的产出，引发道德风险以及逆向选择等问题。Acemoglu，Akcigit和Bloom（2018）利用美国人口普查微数据的研究表明，政府补贴可能存在挤出效应，对研发作用并不明显。在国内，也有学者得到类似的结论，白俊红、江可申和李婧（2009）发现政府支持并不利于技术创新效率的提高，他们认为其中的重要原因就是政府介入产生了挤出效应。Boeing（2016）认为我国研发补贴的分配会挤出商业研发投资。肖文和林高榜（2014）则从政府投资偏好的角度进行了解释，他们认为由于政府投资存在技术“远期”偏好、缺乏监管等原因，造成了其效率要低于企业自身投资；当政府追求远期目标与企业追求短期目标形成较大冲突时，会影响到企业创新效率的提升。（2）存在道德风险与逆向选择的问题。安同良、周绍东和皮建才（2009）认为，企业有可能发送虚假的“创新类型”信号以获取政府研发补贴。黎文靖和郑曼妮（2016）的实证研究揭示出企业为了寻求政府扶持而创新的行为，当企业预期将获得更多的政府补贴和税收优惠时，会片面追求创新的“数量”而忽略“质量”。章元、程郁和佘国满（2018）发现政府补贴对企业创新激励仅具有短期效应；尽管政府补贴能够提高创新产出，但主要体现为购买引进新技术的增加，而自主创新下降。从税收政策来看，有争议的地方在于税收优惠政策是否有效。Mukherjee，Singh和Žaldokas （2017）以美国企业样本的研究表明，企业增税确实降低了创新者的激励，抑制了冒险行为；但是减税对创新产出的作用非常微弱，且并不稳健，Tassey（2007）认为美国的税收抵免政策对研发激励的效应是负的，这是典型的逆向选择表现。

3.不同政策效应的协调。随着研究的深入和对经济规律认知的提升，政府在制定与企业创新有关的政策时，“辩证”色彩越来越浓。许多学者开始从政策的异质性、研发的异质性、企业的异质性、制度环境的异质性等角度来厘清其中的关系。（1）财政补助政策异质性。郭玥（2018）认为理论研究结果的不一致，可能源于制度背景、政府补助规模、补助对象选择、信息不对称程度、补助资金监管等因素的差异性，考察创新补助对企业创新影响的政策效应，从而发现“创新补助”显著促进了企业研发投入和实质性创新产出的增加、非创新补助影响不显著。实际上创新补助对创新产出的影响在逻辑上是非常直接的，而非创新补助则存在一定的外部性，其对创新产出的作用可能需要从其他间接关系来考虑。叶祥松和刘敬（2018）把政府对企业的支持分为对科学研究的支持和对技术开发的支持，发现政府支持科学研究在长期内对提高全要素生产率存在促进作用，政府直接支持技术开发对提高全要素生产率促进作用不明显。（2）研发的异质性。毕晓方、翟淑萍和姜宝强（2017）将企业研发分为探索式创新和开发式创新，发现相对于开发式创新的影响，政府补贴、财务冗余对企业探索式创新投资具有显著的促进作用；开发式研发往往对现有技术和市场的改变较小，以维持企业已有的优势，而探索式创新是在技术上做出巨大改变，以满足新市场和新客户的需求。（3）企业的异质性。陈红、张玉和刘东霞（2019）以我国制造业和服务业上市公司为样本，将研究样本划分为不同的生命周期，讨论政府补助和税收优惠对企业开发性创新绩效和探索性创新绩效的激励效果，对于成长期企业，政府补助有利于激励其开发性创新活动，对于成熟期企业，政府补助更有利于激励其探索性创新活动。（4）制度环境的异质性。张杰等（2015）从地区知识产权保护制度完善程度入手，分析我国政府创新补贴政策对企业私人研发投入的影响效应以及其中的作用机理。蔡郁文（2019）以民营企业为研究样本，考察政府补贴对民营企业技术创新的影响，研究发现当民营企业所处地区的政府干预较弱、非公有经济发展较好时，企业的政府补贴效应更佳。从税收政策比较的角度来看，Ernst，Richter和Riedel（2014）通过对欧洲专利局企业专利申请的数据进行分析，考察不同类型的税收优惠政策的影响。他们发现对专利收入征收较低的税率，可以提高一个国家的创新水平；而研发抵免的税收优惠则可能对创新项目质量带来负面影响。李林木和郭存芝（2014）运用我国高新技术产业减免税调查数据研究发现，减免税能有效刺激企业增加研发投入，其中流转税（间接税）的刺激作用大于所得税。冯海波和刘胜（2017）则从所得税类型和创新类型的角度研究，认为所得税会降低企业创新，但是不同的所得税对不同类型的创新产出，其影响是不同的；税收优惠政策对创新产出激励的关键在于，结合所得税类型和创新类型建立合理的风险分担机制。

本文对政府行为对企业创新影响的逻辑进行了梳理，如下页图1所示。

图1 文献逻辑图

三、总体评述与研究展望

通过对上述研究的梳理可以发现，有关政府对企业创新的干预政策集中于财政补贴和税收优惠领域，不少学者在努力挖掘政府对企业的扶持（财政补贴、税收优惠等）的直接效应，并且通过扶持内容、研发投入、创新产出、外部制度环境等具体内容的异质性考察，试图找到政府对创新干预的有效路径与条件。在此基础之上，仍有三方面值得继续深入探索。

（一）平台型政策效果

除了上述的直接支持以外，政府还可以通过保护创新活动的体制机制构建、软硬件环境建设（白俊红和卞元超，2015）来扶持企业的创新活动。Leydesdorff（1995）也曾指出政府、企业、大学三者的互动关系越紧密越有益于创新活动的产生。因此，政府的平台型政策（比如产学研平台的构建）对企业创新活动的影响与财税政策一样，值得深入研究。

（二）“政府之手”与“市场之手”的互动问题

已有研究表明政府的直接财政干预能够促进企业创新产出，即便可能存在挤出效应、道德风险、逆向选择等问题，也可通过异质性条件设置，从理论和逻辑上予以理顺。但是，市场最终要在资源配置中起决定性作用，由于政府的调控更为宏观和项目选择可能具有滞后性与片面性（肖文和林高榜，2014），政府扶持政策还需得到市场的认同，才能确定其是否真正有效，这可从两方面来分析。

第一，政府扶持政策是否得到社会资本的认可，也即政府扶持政策的引领效应。政府对企业的扶持实际上意味着一种认可（Kleer，2010），这种信号效应有助于增加公司资金的来源渠道（Feldman和Kelley，2006），能够减少以技术为基础的创业公司的融资限制（Takalo和Tanayama，2010），吸引风险资本投资（Lerner，1999），更容易获得长期借款（Meuleman和Maeseneire，2012）。王刚刚、谢富纪和贾友（2017）以及郭玥（2018）均发现企业获得政府创新补助有助于获得更多的外部融资，并有可能激励企业研发投入。李冲和张波（2020）认为，一方面，政府研发补助会通过信号传递效益及资源基础效应发挥政策作用，从而对企业的研发投入产生影响；另一方面，政府其他补助具有溢出效应，从而影响企业的研发投入。那么此时政府干预对企业的效应包括两个层面：一是政策本身的直接效果；二是则是通过引领社会资本能否对创新产出有间接的促进作用，通过厘清直接效应和间接引领效应之间微妙的区别与差异，明确主次关系，有助于更好地理解政府对创新干预的边界问题。

第二，政府扶持政策是否能够实现企业价值提升。在现有的研究中大多以创新产出变量作为检验政府扶持政策的效果，但是创新要得到市场的承认还需完成价值转化，否则在企业“寻扶持”的策略下（黎文靖和郑曼妮，2016），就容易误判政府干预效果；因此我们在考察政府扶持对创新产出效果时，不仅要考察创新的数量、质量，还要进一步考察政府扶持政策是否通过促进创新，实现了企业价值提升。

（三）政府扶持政策的协调与比较问题

财政补贴、税收优惠以及平台构建是政府对企业直接干预的主要政策，已有的研究集中于考察某种政策的效应，或政策内部的比较，但是政策之间的协调与比较则相对较少，这主要是由于不同政策实施的时间不同、对象不同、目的不同，导致不同扶持政策之间缺乏可比性。但是这个问题对于我们理解政府干预边界、优化政策制定是无法回避的。

当前，我国宏观层面“创新型城市”规划为我们提供了研究契机。首先，“创新型城市”的规划本身就是以地方为主体，实现创新驱动发展的顶层设计，因此这一规划就是政府对创新的直接干预，政府行为与创新产出之间具有天然的逻辑性。其次，为了推进“创新型城市”建设，地方政府必然会配套一系列的政策，这些政策具有目的相同、对象相同、相对时点相同等特点，从而大大加强了政策之间的可比性。最后，政策作为宏观规划在微观层面发挥作用的中介渠道，在逻辑上有助于克服潜在的内生性问题，这为我们解决上述问题、考察政府干预与创新市场之间的边界提供了良好的研究样本选择。