社区社会企业的发展困境与思考

徐阳 肖刚 腾艳

〔摘要〕社区社会企业有着商业价值和社会使命的双重优势，在发展社区经济、参与社会治理、改善社会服务等方面发挥着重要作用。本文立足于成都市社区社会企业发展实践，通过案例研究、无结构访谈、参与式观察等研究方法系统分析，发现社区社会企业面临着公共政策基本空白、政府部门监管缺位、社区主体动力不足、企业发展能力薄弱等制约因素。因此，需要通过构建政策体系、加强工作统筹、实施多种监督、调动“两委”动能、提升企业能力等措施来解决成都市社区社会企业的发展困境，增强社区发展自身造血能力，不断提升社区治理效能。

〔关键词〕社区社会企业；社区治理；城乡结合

〔中图分类号〕C916〔文献标识码〕A〔文章编码〕2096-8442（2021）04-0063-05

〔基金项目〕四川省党校系统2020年调研课题“成都市社区社会企业的发展困境与思考”（DY2020021），主持人徐阳；双流区2020年社会科学规划课题“成都市社区社会企业的发展困境与思考”，主持人徐阳。

社区社会企业作为根植社区、惠及社区的多元市场主体，天然具有社会企业属性，具备用创新方法解决社会问题，用商业模式实现社会使命的双重优势，为“自治深不了、财政兜不了、市场管不了”的部分社区治理难点提供了突破空间，在发展社区经济、参与社会治理、改善社会服务等方面发挥了积极作用。因此，促进社区社会企业健康发展、有序发展，对推进治理体系和治理能力现代化，打造共建共治共享的社会治理格局具有重要意义。

一、社区社会企业的价值功能

要了解社区社会企业，必须先从社会企业说起。20世纪70年代以来，西方国家首次产生了一种全新的社会组织——社会企业（Social Enter？ ship）。截至目前，国际上已经有至少32个国家正在发展社会企业事业，有22个国家或地区已经具备较完整的社会企业认证与服务体系。

（一）社会企业释义

欧洲社会企业研究网（EMES）从三个维度对社会企业进行描述，第一是经济维度：持续生产商品或提供服务，有经济风险，有最低数量的领薪工人。第二是社会维度：分红受限制，明确的公益目标。第三是治理维度：由公民群体发起，高度的自主性，不基于资本所有权的决策权力，可参与性强，将受活动影响的人都纳入其中〔1〕。

我国学者对社会企业的概念界定与国外在本质上是一致的。王名、朱晓红认为，社会企业是社会公益与市场经济有机结合的产物，是对企业和非盈利组织的双重超越〔2〕。潘小娟提出，社会企业既不是传统的企业组织，也非传统的非盈利组织，是介于二者之间的新型组织形态〔3〕。万希、彭雷清提到，社会企业是一种采取商业化、创新的方法提供公共服务的混合组织〔4〕。

国内有多套社会企业认证体系，分别是中国慈展会社会企业全国性认证和顺德、成都、北京社会企业地方性认证。不同认证体系的认证主体、认证对象属性有所不同。比较分析国内城市和相关机构对社会企业的内涵厘定，虽未对参与社会企业认证的主体身份达成共识，但对社会企业商业化运营、解决社会问题、实现社会使命、达成公益目标等方面的特有要素认定却高度一致，社会各界对社会企业基础特性的认知总体趋同。总体来看，社会企业并没有国际国内通用的标准定义，社会企业就是用商业手段实现社会目标的组织形态，是跨越政府、市場、非营利组织三大主体的社会创新工具。

（二）社区社会企业的内涵和特点

2018年4月，成都市出台《关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》，明确提出，鼓励城乡社区（居委会、村委会）依照《公司法》投资创办社会企业。该文件的出台催生了一类特殊主体创办的社会企业——城乡社区（居委会、村委会）以特别法人身份创办的社会企业。为了凸显其特殊性，课题组称之为“社区社会企业”。截至目前，成都官方也并未在任何一份文件中对社区社会企业进行概念界定，通过走访调研和乡土访问，课题组尝试梳理社区社会企业的定义：社区社会企业是指由社区居委会作为基层群众自治组织特别法人全资成立，开展经营管理，所得收益用于持续反哺社区、促进社会治理的特定经济组织。

社区社会企业的特点体现在以下四个方面：一是显著的集体性特质。社区社会企业依托于社区而成立，应体现社区全体居民的意志，只有由代表最广泛社区居民的利益的基层群众自治性组织——社区居民委员会全资设立，才能称之为社区社会企业。二是突出的社会性特质。商业企业通过采取各种手段实现自身利益的最大化，而社会企业是为解决社会问题而创建的，社区社会企业的目的是为社区提供公共服务和产品，促进社区和谐发展，提高社会治理效能。三是明显的市场性特质。社区社会企业运用各种生产要素，通过市场化运作的方式，向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算。四是可因登记注册而产生。现行状态下，虽然国内各地区对社会企业采取评审认定制，但社区社会企业天然就具备社会企业属性，无论社区社会企业是否经过认证，都不能改变或否认这一事实，社区社会企业可登记产生。这是对现有社会企业认证机制的延伸探索和制度创新，是基于发展壮大社会企业、促进社会治理的又一创新探索和改革实践。

（三）社区社会企业的价值功能

1.发展社区社会企业，有助于夯实党在社区的执政基础。发展社区社会企业，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，增强了党组织的组织动员力和凝聚影响力，有利于密切党群干群关系，夯实党在社区的执政基础。比如，青白江区化工路社区针对辖区内大多老人行动不便，子女不在身边等问题，成立“成都益惠家居民服务有限责任公司”，打造侨家伙食团，以80岁以上的老人8元一餐，60～79岁老人10元一餐，其他居民12元一餐的阶梯式收费，为附近居民尤其是出行不便或者身体不便的老年居民提供便利、实惠、健康的快餐服务，解决了群众的实际问题，树立了基层党组织的良好形象，让社区党组织工作更受老百姓支持和拥护。实践证明，发展社区社会企业就是凝聚党心民心、巩固执政基础的重要抓手。

2.发展社区社会企业，有助于更好地解决社会问题。经济高速发展也带来了不少社会问题，在社区治理层面突出表现为养老问题、儿童教育问题、残疾人保障问题、就业问题等社会公共服务提供不足的问题。解决这些问题，仅靠政府“兜底”不可持续，最现实最有效的途径还是要增强社区自我造血功能，激发社区发展内生动力。比如，成都市新都区正因社区创办的“成都市新都区正因金瑞商务服务有限公司”聘请了社区15名生活存在困难的群众从事保洁、门卫、巡逻等工作，每月向每人支付基本工资2000余元，解决了社区困难群众的就业问题。同时，企业还对社区内的残疾人和困难居民进行慰问，进一步关心社区残疾人，提高了残疾人生活信心，弘扬了扶残助残的良好社会风尚。

3.发展社区社会企业，有助于活化利用社区资源。作为植根于、服务于社区的社区社会企业，对社区闲置空间活化利用和社区商业缺失薄弱环节，具有高度的敏锐触角和极强的整合提升能力。社区社会企业可以对社区空间资源的价值进行整合利用，特别是对产权属于国有资产的公共空间，以及属于业主共有的小区公摊面积等公共空间的开发使用。在不改变原有产权结构的前提下，通过活化物理空间，植入适应居民需求、体现在地文化特质的社区商业，降低社区社会企业的运营成本。比如，成都市龙泉驿区五星社区创办的“成都五星启扬社区服务有限公司”就通过市场化运作的模式对社区党群综合体进行了充分整合运用：引入公益企业进驻空间，由公益企业对社区居民免费开展书法、国画、烘焙、瑜伽、亲子教育等活动；引进蓉城家居公司入驻，家居公司向社区党群综合体提供免费家具，再把党群综合体作为家居公司的体验型卖场，达到互赢的目的。并根据入驻机构占地面积核算使用经费，由其固定捐赠给社区基金，用社区基金造福社区居民。

4.发展社区社会企业，有助于促进居民参与社区治理。随着城市化的强力推进，城市社区存在居民流动性强、社会联系弱、社区动员能力差、居民参与性不足等问题，日趋深刻地困扰着社区治理效能。成都市大力发展社区社会企业，在原有的居民代表大会、居民议事会和业委会等居民组织之外，又探索了另一个引导居民参与社区公共事务、促进社区共治共建共享的路径。比如，成都市双流区棠湖社区创办的“成都市棠湖宜邻居民服务有限公司”，将居民代表吸纳进公司监事会，将社区能人吸纳进公司经营班子。同时，公司还定期公开企业账目、社区利益说明，定期向社区居民议事会、居民代表大会汇报公司运营情况。社区社会企业通过商业运营，以经济链接重新将社区组织起来，创新了居民参与社会治理的组织形式，催生了更多热心参与社区公共事务的居民，符合社会治理的基本意蕴。

二、社区社会企业探索发展中存在的问题

社区社会企业在发展过程中虽然取得了一定效果，但从总体上看，成都社区社会企业还处于起步探索阶段。体现在：一是成立时间短，大多企业成立年限少于3年；二是数量少，全市也仅有260余家社区社会企业；三是规模小，企业员工人数为4人以下的占大多数；四是业态较为单一，绝大部分社区社会企业以低风险、无风险行业为主，比如，物业管理、家政服务、保洁清扫、劳务派遣、停车场管理等；五是企业运营能力差距较大，运营能力强的企业大部分是因为出租商铺、托管停车场、管理农贸市场等取得收入，运营能力弱的企业举步维艰。调研组于2020年5月至8月期间，在成都市委社治委的联系对接下，以走访调研、座谈访问、案例研究、无结构访谈、参与式观察等方式对全市200余家社区社会企业进行了集中调研。调研结果显示，成都社区社会企业发展面临几个共性问题：

（一）配套公共政策基本空白

目前，我国还没有出台针对社会企业的专门法律法规，也没有专门的社会企业管理机构。对社区社会企业来说，更是如此。尽管四川省各地已经进行了探索，但社区社会企业的概念界定、内涵外延尚无定论，更没有出台专门针对社区社会企业孵化培育、财政税收、金融服务、加大政府购买等方面的支持政策，顶层设计基本空白。

（二）政府监管不到位

社区社会企业依靠政府信用背书程度更深，其身份的特殊性带来了“监管困惑”。在实地访谈中，有45%的社区社会企业认为主管部门是镇（街道），有34%认为主管部门是社治委，有21%认为主管部门是市场监管局、商务局。从成都市的实践来看，社会企业工作由成都市市场监督管理局牵头，但是市场监督管理局却很难深入社区对社区社会企业的运营进行监督管理。社区的直接领导为各镇（街道）政府，但社区社会企业无需通过镇（街道）政府就能独立注册企业，导致镇（街道）政府对社区社会企业的了解处于被动状态。上述情况说明，牵头职能部门还不明确，各镇（街道）政府、部门间的工作共识尚未形成、工作机制尚未明确。

（三）社区主体动力不足

调研发现，“两委”成员在社区社会企业中兼职概率高达86.7%，特别是“两委”成员担任法人代表、董事长、总经理等职位是普遍现象，但超过90%的“两委”成员“兼职不兼薪”。“两委”成员普遍希望能够在社区社会企业里面合法领取兼职薪水或利润报酬。社区社会企业是普通的市场主体，经营不善的情况下完全可能面临“经济亏损”“企业破产”。在风险与回报不对等的背景下，85%的“两委”成员对工作兴趣不足、主动性不强、积极性不高，长期来看，还易滋生以权谋私、贪污腐败的可能。

（四）企业发展能力薄弱

社区社会企业的总体能力素质比较低。从人才层面上看，由于社会影响力不大、薪酬水平低，社区社会企业很难聘请到既有商业运作能力，又有社会使命感，还具备专业技能的高素质复合型人才。从发展思路看，社區社会企业对目标定位不够清晰，业务较多较杂，主业不突出，缺乏创新发展理念，“等、靠、要”依赖性表现较为突出。从公司治理看，企业的组织治理不够规范，议事决策和制衡监督制度不清晰不完善，由于社区的地缘、血缘等熟人关系，特别是社区“两委”人员与社区企业法人代表的交叉任职，极易导致公司运营和管理中的“既当运动员，又当裁判员”现象，导致企业的议事决策和制衡监督效果大打折扣〔5〕，企业管理制度和财务制度都有待进一步提高。

三、社区社会企业的发展对策

社区社会企业作为新生事物，在社区造血赋能、解决社会问题、特殊人群照料、社区居民信任重建、社区自组织培育、提供居民教育等方面发挥着积极作用，更需得到政府、市场和社会的广泛认同和支持。政府及相关部门要把支持社区社会企业发展作为推进城乡基层治理制度创新和能力建设的重要内容，加大对社区社会企业的培育力度和监管效能，引导社区社会企业进一步发挥重要作用。

（一）构建政策体系

目前，社区社会企业在国内也属首创，没有现成的政策可借鉴。可在先行先试的基础上，总结经验做法，借鉴农村集体经济组织扶持政策，结合省情，推进制度创新，尽快将推动社区社会企业发展纳入制度政策框架，并采取开展试点、先行示范的方式，積极稳妥探索社区社会企业培育发展〔6〕。可重点围绕社区社会企业孵化培育、注册成立、发展壮大等重要工作环节，通过运用立法授权、法律规定、党法党规的方式，出台社区社会企业的财政税收政策、激励措施、实务手册和相关制度规范。比如，设立社区社会企业专项激励资金；支持政府购买社区社会企业服务等，通过充分使用地方立法权限和政策工具，减少执行层面的观望和争议，努力营造有利于社区社会企业培育和发展的政策与制度环境。

（二）加强工作统筹

可在优化和完善部门职能职责的基础上，在市级层面专门成立“推进社区社会企业发展办公室”，统筹推进社区社会企业的规划、指导、认证与监管，城乡基层治理委员会、市场监管部门、各镇（街道）政府和第三方机构则在“推进社区社会企业发展办公室”的统筹下厘清各自权责，重点从社会价值、经济价值、属地管理、企业规范等方面对社区社会企业进行管理服务、能力提升，逐步形成职能职责明确、分工协作的促进社会企业发展的工作格局，引导促进社区社会企业健康发展。

（三）实施多种监督

一要通过前置审批进行事前监督，创办社区社会企业须经社区议事会决议和社区党组织研究，报镇（街）党委审核同意，经社治机构备案后，在工商注册登记部门依法登记成立。二要联合相关行业管理部门、各镇（街道）纪委、纪工委等组建联合监管组，开展巡视巡察、第三方审计、专项审查等。三要建立现代企业管理制度，完善公司章程和各项经营管理制度，推行企务公开，增加公开透明性。四要强化社会监督，发挥行业协会、专业服务机构、新闻媒体、社会公众的监督作用。五要建立市级、区（市）县级社区社会企业库，建立完善入库标准、绩效评估、动态调整、良性退出等机制，加强动态监督。

（四）激发“两委”动能

一要强化使命和价值认同，让社区“两委”人员认识到发展社区社会企业不是额外增加的负担，而是以稳定的经济联结增加与居民之间的有效沟通联系，运用社会力量促进共治共享，推动社区发展和治理有机融合。二要从精神和物质两个维度探索制定社区社会企业经营团队的激励办法，妥善解决社区“两委”成员兼职的报酬问题，调动社区“两委”成员的积极性。三要探索建立容错纠错机制，宽容对待“两委”成员在改革创新中的失误错误，为敢于担当的“两委”成员撑腰鼓劲。

（五）提升企业能力

一要加强党建引领，实现社区社会企业党组织全覆盖，将党组织参与公司治理内容纳入公司章程，发挥党在引领正确方向、激活组织活力、完善监督保障等方面的作用。二要加强人才培养，举办各类经营培训或外出学习考察活动，有重点、有层次地提升社区社会企业从业人员的专业素能和社会创新能力。三要提供交互平台，借鉴国际上ISTR、EMES以及韩国“社会企业活动周”等经验和成都市“社会企业周”等活动，定期举办一些全国性、全省性的社区社会企业创业大赛、社区社会企业推广发展论坛等活动〔7〕，促进政府、商界、学界、科技、金融等领域机构与社区社会企业的对接交互，扩大社区社会企业影响力和市场美誉度，提高社区社会企业的战略格局和竞争能力。

四、社区社会企业的未来探索和研究展望

本文的研究对象是成都市社区居委会独资成立的社区社会企业，但在走访调研中，课题组也接触到了股权结构多样化的“社区公司”（这里所称“社区公司”仅视作描述用语，不是概念界定）。“社区公司”可分为三种：第一种是居委会占据主导地位（社区占股50%以上）的“社区公司”，如“成都新鸿驿家居民服务有限公司”（新鸿社区居委会占股51%，四川森峰物业管理有限公司占股49%）；第二种是居民众筹参与并占据主导地位的“社区公司”，如双流长梗社区的共享超市（242户居民众筹占股75%，居委会占股12.5%，区供销社占股12.5%）；第三种是集体资本不占主导地位的“社区公司”，股本由社区资本、私企资本、居民资本、国有资本等组合构成，股权结构也较为复杂和分散，如“四川黉门宜邻居民服务有限公司”（国有资本占股15%，黉门社区居委会占股14%，两委成员和居民共计占股23%，私人资本占股25%，其他来源占股23%）。鉴于“社区公司”和“社区社会企业”有可能发生混淆，课题组认为有必要对二者进行辨别。社区社会企业的“社区”二字，是一种特殊身份符号，理当彰显社区及社区股权的主体地位。对于集体资本不占全控股地位的“社区公司”，暂不纳入“社区社会企业”范围，应将其定义为一般市场主体，也不宜使用“社区公司”进行宣传，防止滥用“社区”词汇造成不良影响。

但同时，从长远来看，集体资本占主导地位的“社区公司”，由于其资金充裕、资源丰富、链接力强，可能会成为下阶段社区社会企业发展的重要方向。可在保障社区集体利益、社会目标稳定的前提下，在国内多地开展各类试点，特别是开展部分社区社会企业与专业高效、互补性强、市场前景好、技术理念创新的实力机构和个人联合经营试点，探索运用更加开放的思维和商业化手段做大做强社区社会企业。同时加强制度体系建设和经验总结，如建立动态包容审慎监管制度、建立利润分红制度、建立考核评价体系、建立健全社区社会企业促进社区发展治理机制等，在形成成熟可靠的经营模式后，再因地制宜向全国推广实施。

〔参考文献〕

〔1〕王世强.“社会企业”概念解析〔J〕.武汉科技大学学报（社会科学版），2012（05）：495-500.

〔2〕王名，朱晓红.社会企业论纲〔J〕.中国非盈利评论，2010（02）：1-31.

〔3〕潘小娟.社会企业初探〔J〕.中国行政管理，2011（07）：20-23.

〔4〕万希，彭雷清.基于智力资本的社会企业创新流程研究〔J〕.管理世界，2011（06）：180-181.

〔5〕宋晓东.深圳社区集体经济存在的问题及改革〔J〕.特区实践与理论，2014（03）：70-74.

〔6〕钟欣，古渝.引导社区企业规范发展相关问题研究——以四川省成都市为例〔N〕.中国工商报，2018-08-30（03）.

〔7〕杨丽，游斐.关于发展社会企业推进“双创”战略的建议〔J〕.社会治理，2017（05）：43-48.

责任编辑郭丽娟