苏州市运用智慧化手段推进市容环卫责任分级分类管理

杨青松

市容环卫责任区制度是“门前三包”责任制的优化升级。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》规定，市容环卫工作实行责任区制度，市容环卫责任人应当做好责任区内的市容环卫工作。然而，长期以来，市容环卫责任人主动履责积极性不高，动态类市容秩序问题反复多发，成为影响城市容貌和文明程度的“痼疾”。

为推进市容环卫责任落实，江苏省苏州市城市管理局开发了市容环卫责任分级分类智慧化管理系统，包含基础数据、动态管理、整治提升、示范创建、督办考核等模块，以准确掌握沿街单位信息数据为基础，打造市容管理“小循环”和城市管理“大循环”。在市容管理“小循环”上，通过分析系统产生的大数据，对商户和道路进行“红、黄、绿”分类，并根据类别配制不同的管理要求、巡查频率和奖惩措施。同时，按市、区（县级市）、街道（镇）三级匹配不同的管理权限，构建上下连接、各有侧重的系统平台。在城市管理“大循环”上，深度协同数字城管系统，让数字城管系统发现问题更准确;与执法系统双向互动、互为支撑，高效处置街面秩序问题。在此基础上，还关联店招审批备案、“苏州微城管”商户自治，以及苏州市城市管理委员会考核等业务内容。最终，形成了数据关联融合、流程标准规范、体系层层贯通、业务联动配合、商户广泛参与的市容管理格局。

一、推进市容环卫责任分级分类智慧化管理的必要性

建立市容环卫责任分级分类智慧化管理系统，落实市容环卫责任区制度，是夯实城市管理基础，改善城市市容秩序，提升城市功能品质的重要路径。

（一）建立市容环卫责任分级分类智慧化管理系统是推进城市管理智能化转型的需要

习近平总书记在上海考察时指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”苏州的市容环卫责任区制度确定于2006年，将“门前三包”道德约束上升为法律规范并配套了行政执法手段，是责任法定原则在城市管理领域的具体应用。当前，在推进“一网通办”“一网统管”，高效处置“一件事”的浪潮下，市容环卫责任区制度也要与时俱进，积极运用现代技术手段进行智能化改造，更好地契合智慧城市建设需求。

（二）建立市容环卫责任分级分类智慧化管理系统是塑造“美丽苏州、满意城管”品牌的需要

2021年以来，苏州市城市管理系统围绕“美丽”和“满意”两个关键词，努力打造“美丽苏州、满意城管”品牌。良好的市容秩序是城市美丽的基础，也是人民满意的先决条件。建立市容环卫责任分级分类智慧化管理系统，通过对系统运行数据进行梳理，可以掌握哪些路段、哪些行业、哪些店铺、哪些时段是违反市容环卫责任区制度的易发点和高发点，从而为城市管理部门精准有效施策提供依据。通过引导市民参与，还能改变长期以来城市管理由政府唱“独角戏”的局面，实现“人民城市人民建，人民城市为人民”的目标。

（三）建立市容环卫责任分级分类智慧化管理系统是解决城市管理重难点问题的需要

在苏州市数字城管平台上，动态类市容秩序问题工单数量逐年递增，且大多数工单均以教育整改结案，导致相关问题反复多发。这既与动态类市容秩序问题即时、无主的特点有关，也与数字城管结案标准较低有关。经过对近年来的数字城管工单进行深入研判，相关工作人员认为，动态类市容秩序问题70%都是由于沿街商户市容环卫责任落实不到位造成的。为此，城市管理部门确定了建立智慧化市容環卫责任监管系统，将数字城管系统上的“无主工单有主化、有主工单责任化”的工作思路，探索共治共管和严管重罚双轮驱动的治理模式，从而为实现“干净、整洁、有序、安全”的城市容貌夯实基础。

苏州市葑门横街

二、推进市容环卫责任分级分类智慧化管理的主要路径

为了推进市容环卫责任分级分类智慧化管理，在完善信息采集程序、优化管理流程等关键环节，城市管理部门与相关部门多次沟通协商，协同提升系统运行质效，切实发挥市容环卫责任区制度在城市精细化管理中的基础性作用。

（一）“全要素信息”夯实基础

准确、可靠的数据是开展智慧化管理的基础。坚持多措并举，全面掌握沿街店铺地址、产权人和经营人姓名、联系方式、营业执照、门面照片、市容环卫责任书签约张挂情况、门头店招审批情况等信息，做到“一户一档”。目前已经掌握了392条主要道路212317条沿街单位数据，基本摸清了底数，掌握了情况。具体的做法有，一是大范围、宽口径数据采集汇聚，关联市场监管局的企业法人数据，大数据局的电子证照数据、标准地址数据和标准二维码，调取沿街单位信息，并由城管队员对信息进行核实。二是城管队员结合市容环卫责任区制度宣传教育，实地采集数据，并将数据采集情况纳入城市管理月度考核中，每月对数据采集数量和质量进行通报。三是实现市、区（县级市）、街道（镇）三级信息互联互通，为执法管理夯实基础，城管队员在日常执法管理过程中，可以通过平台直接查询行政相对人基本资料、处罚情况等信息，有效破解了执法过程效能低下、反复“扰民”等问题。四是数据采集入库后，即与店招许可备案数据进行对接和共享，确保数据能够做到实时更新。

（二）“常态化巡查”落实责任

落实“大数据+网格化+铁脚板”工作方法，将市容环卫责任监管工作融入城市管理网格中，进一步明确管理对象、管理标准和责任人。城管队员每天到主要道路至少巡查一次，并在App上打卡记录，各级管理人员通过后台，可以知道队员是否到达点位，何时到达点位。队员打卡后开始巡查，及时发现问题，并通过系统录入上报。系统将记录问题照片、发生日期等信息，固定证据。截至目前，城管队员在392条主要道路上累计打卡30941次，发现问题29752件。实现了问题及时发现、快速解决的目标，有效提升了市容秩序。

（三）“智能化巡查”提高效能

针对传统执法管理过程中存在的巡查人力不足、执法取证困难、执法人员选择性执法、信息不对称等问题，建立无人机空中巡查、巡逻车巡回发现、监控探头站岗“三位一体”的智能化巡查模式。与传统执法管理模式相比，智能化巡查依托图像与视频精准识别、城市环境特征识别、深度学习等人工智能技术，第一时间对违法情况进行自动识别和告警，并派遣责任单位处置，使占道经营、乱堆物料等市容秩序类问题无所遁形，进一步解放了部分巡查管理人员，提高了日常管控成效。2021年3月中旬分批运行500路探头以来，累计受理视频监控案件9516起，已全部结案，结案率100%。

（四）“全链条监管”形成合力

“全链条监管”是指对于市容环卫责任问题进行闭环监督管理，构建“发现—管理—处罚”全过程的管理体系。推行“三次违法必罚”制度，即对于违反市容环卫责任的商户按照“一次劝导、二次下达整改通知、三次开具处罚单”的流程进行管理。对三次违反市容环卫责任的商户，处罚率达到100%。具体流程包括七个方面：一是通过常态化专业巡查和市民“随手拍”等形式及时发现问题;二是通过关联数字城管系统，将问题匹配到具体商户;三是系统通知商户自行整改，同时由数字城管系统通知城管队员及时上门查验;四是由数字城管系统标记问题发生次数，并提示城管队员做出相应的行政行为;五是数字城管系统对于同一家商户三次违法的，要求做出处罚才能申请结案;六是将案件号等信息推送至执法系统，由执法系统查验、核实，并与信用体系链接;七是联合考核，对于未做到“三次必罚”的区域，在日常考核中予以扣分。

（五）“全社会参与”共治共管

加强宣传发动，引导社会广泛参与，畅通群众参与渠道，形成共建共治共享的良好氛围。一是鼓励和支持市民主动发现沿街商户违反市容环卫责任的问题，并通过“苏州微城管”公众号进行上报，问题核实后，将给市民进行红包奖励。2019年起，市民主动发现并通过公众号上报沿街商户违反市容环卫责任问题281014件。二是系统将问题推送给商户本人，提醒商户自行整改，30分钟后才会通知城管队员上门复核整改情况。主动整改的商户一般免于处罚，达到“三次违法必罚”标准的也可以从轻处罚。截至目前，系统推送市容环卫责任制问题29752件，商户自行整改16851件，平均自行整改率达到56.6%。三是鼓励沿街商户通过商户自治、自查自纠、志愿服务等形式参与城市管理工作，获取城市管理积分。城市管理部门在严格落实市容环卫责任区制度、积极参与共治共管的商户中评选“最美商户”，颁发证书并给予一定程度的物质奖励。

（六）“分层次管理”精准施策

基于大数据建立道路分级分类管理机制。一是建立沿街单位分级分类管理体系，将历史违法记录和被投诉次数在5次（含）以上的标记为红色， 3次和4次的标记为黄色，2次（含）以下的标记为绿色。建立“红黄绿”动态升降级机制，系统自动判定沿街单位等级并实时调整更新。每位城管队员通过手持终端共享沿街单位等级信息，开展针对性巡查，做到“红色商户每日查，黄色商户每周查，绿色商户每月查”。二是开展市容环境“乱点”趋零化管理。完善对数字城管工单数据的分析利用，将同一地址出现5次以上工单的列为市容环卫责任“乱点”。建立“乱点”数据库，精准采集“乱点”沿街单位信息，对“乱点”开展重点监管和销号式管理，促进“乱点”趋零化。三是对沿街单位违法行为数据和市容环境“乱点”数据进行整合，确定每条道路等级，采取不同管理标准，并在系统上以不同颜色进行标注，做到重点难点一目了然，分级分类管理有据。

三、推进市容环卫责任分级分类智慧化管理取得的成效

市容环卫责任分级分类智慧化管理系统自上线运行以来，有效提升了城市管理效率，改善了城市容貌，优化了市容秩序，取得了较为明显的成效。

（一）实现了街面秩序显著改善

市容环卫责任分级分类智慧化管理系统正式上线运行以来，苏州城市环境得到有效改善。2021年1月至4月，苏州市数字城管系统上出现占道堆物、占道经营、沿街晾挂、机动车乱停放等常见的动态类市容秩序案件33695起，环比2020年9月至12月的46404起，下降27.4%。

（二）实现了市容秩序“一网统管”

市容环卫责任分级分类智慧化管理系统在自有数据的基础上，整合城市管理局各业务条线及相关部门的数据，并充分进行数据挖掘，形成商户一张图、道路一张图、巡查监管一张图、考核一张图、问题一张图五张大数据可视化云图，做到了一屏统揽各项数据和一网统管各项市容业务，有效提升了工作效率。

（三）实现了城管形象优化提升

在市容环卫责任分级分类智慧化管理系统实施过程中，城市管理部门通过上门宣讲城市管理法规、采集信息和签订市容环卫责任书，拉近了和沿街商户的距离。通过鼓励市民参與、建立志愿者服务队伍、发放市容环卫责任奖励、评选“最美商户”等举措，使得群众参与的积极性进一步增强，群众满意度进一步提升。

（压题图片：苏州市葑门横街一隅）

（本文图片由作者提供）

（责任编辑：张斌）