新时代多元协同共治流域生态补偿模式研究

邓雪薇，黄志斌，张甜甜

(合肥工业大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230009)

我国流域面积占国土总面积近30%，流域水环境的保护和生态补偿工作一直是人们所关注的焦点。而流域生态补偿作为一项重要的政策工具，根据每个流域的不同特征解决流域环境问题，构建一种促使流域内资源的源源不断供应一种环境治理制度。[1]以习近平同志为核心的党中央提出要建立政府牵头，企业和公众协同参与的市场化、多元化生态补偿机制。[2]而流域生态补偿模式居于整个机制中的关键一环，对于和洽流域各主体之间的利益关系，整合各方资源配置，实现流域保护和经济效益同向发展具有极其重要的意义。在这一背景之下，应时代之所需，考虑流域和当地实际情况，探寻适应新时代背景下的流域生态补偿绿色发展模式，对促进我国流域水资源环境保护、协调流域上下游关系、实现水资源可持续发展具有重大意义。当前，政府补偿模式依然占据我国流域生态补偿模式的主导地位，且多数以资金补偿等“输血式”补偿方式为主，这无疑严重地制约了我国流域的可持续发展。因此，优化我国现行的流域生态补偿模式势在必行，而新时代多元协同共治流域生态补偿模式正是流域生态补偿的发展趋势。

一、新时代多元协同共治流域生态补偿模式的现实意义

(一)新时代多元协同共治流域生态补偿模式的提出背景

习近平指出: 经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。[3]理解其内涵，标志着我国进入了新的历史阶段。处于这一新阶段，要求我们把握其新的时代特征，并据此科学制定与之相适应的各项方针政策。

2018年5月18日召开的全国生态环境保护大会上正式确立了习近平生态文明思想。[4]其后，生态补偿在这一重大思想的指引下，在实践中不断地取得发展和进步。从《生态文明体制改革总体方案》中提出未来要构建怎样的生态补偿机制，到十九大报告中指出要赓续加快建立市场化、多元化生态补偿机制的建设步伐，再到《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中，首次系统地提出了关于推进和实现生态补偿市场化、多元化的政策框架，制定针对性顶层设计，描绘出生态补偿规划图景，我国正逐步向富有中国特色的生态补偿之路不断迈进。

(二)新时代多元协同共治流域生态补偿模式的现实意义

新时代多元协同共治流域生态补偿模式具有极其丰富的现实意义。第一，新时代多元协同共治流域生态补偿模式符合当代人民的需要。进入新时代，社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。[5]人们已不再仅满足于吃饱穿暖，开始将目光转向建设美好的生态环境。而水资源对于人们的生产生活来说极其重要，怎样治理流域水污染，改善人民生活质量，成为了新时代所期待解决的重要问题之一。第二，新时代多元协同共治流域生态补偿模式是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然结果。在国家治理现代化中，生态环境治理被摆在了愈来愈高的位置。生态环境治理需要经历一个过程，逐步构建一个与之相适应的完备的治理体系，既要有强有力的制度作为保障，又要求生态环境治理的主体之间形成良性发展。因此，新时代多元协同共治流域生态补偿模式是生态治理现代化的必然选择。第三，新时代多元协同共治流域生态补偿模式是流域生态补偿的改革方向，致力于生态文明建设向纵深发展。应时代之所需，流域生态补偿改革是大势所趋，持续推动生态补偿市场化、多元化发展，建立多元化流的域生态补偿模式，是贯彻全面深化改革的重要体现，也是实现美丽中国的关键举措。

二、当前我国流域生态补偿典型模式比较分析

我国的水域分布十分不均衡，而人们的生产生活又离不开水，需求量较大，再加之水环境污染日渐加剧，保护流域环境成为现实所需。怎样保护和治理流域水环境，实现流域上下游和谐稳定发展，成为人们关注的焦点问题。在这一背景下，流域生态补偿则成为了解决这一问题的重要途径之一，是一项极其重要的政策工具。

尽管我国生态补偿事业取得了良好成效，但在总体上仍然处于起步阶段，补偿机制仍存在许多不成熟的地方。其中，在流域生态补偿机制建设过程中，构建和实施怎样的补偿模式至关重要。流域生态补偿模式作为补偿过程中的重要环节之一，对于调节主体之间利益关系、优化资源结构、促进经济持续健康发展等方面发挥重大作用。以我国具有典型代表性的流域为例(表1)，基于对生态保护补偿分析框架[6]的理解和运用，对其补偿模式及补偿主体、补偿方式和具体实施进行比较，发现我国跨省中型及以上流域，生态补偿主体和模式较为单一，基本上都是采用转移支付的模式，由中央拨付财政补偿资金进行纵向补偿，两省依据协议和水质考核进行横向补偿。 如表1中的新安江流域、东江流域等，都是以中央和省级政府为补偿主体，地方政府根据协议的考核标准来实施生态补偿内容的一种典型的“中央政府引导，地方政府具体实施”的转移支付模式。而在一些作为试点的中小型流域中，采取了一些流域生态补偿多元化的新尝试。除了采用转移支付的模式以外，还引入了一些以市场为主体的模式。比如金华江流域通过招商引资的方式异地开发工业园区，为上游磐安县带来经济效益作为补偿，而与此同时，要求其拒绝污染企业准入，并保护流域生态环境，保持水质良好。另外，金华江流域也通过推行水权交易、排污权交易等多种方式，流域生态补偿工作收效显著。可见，以生态补偿参与主体的性质为标准对国流域生态补偿模式进行划分，主要有三种典型模式：政府补偿模式、市场补偿模式和社会补偿模式。

政府补偿模式是在补偿机制、实施主体和运行管理体制的前提下，以政府为主要实施主体所产生的补偿模式。[7]目前，我国所采取的政府补偿模式多以资金补偿的方式为主，如表1中的新安江流域、东江流域等，具有典型的政府主导的特点，主要包含财政补贴、项目支持等。[8]这固然能解决流域生态治理资金不足的问题，但其补偿方式较为僵硬死板，不够灵活，无法很好地调动各主体的积极性。这种模式在具体的实践中，由政府财政出资，具有明确的强制性补偿目的。尽管它在先前的生态补偿中取得了不错的效果，但长此以往将这种“输血式”补偿作为主要方式，不利于流域可持续发展。

表1 我国流域生态补偿模式典型案例

市场补偿模式是指处在整个生态系统服务中的获益主体，利用市场化手段补偿给生态的供应者一定费用，从而保护流域水环境的补偿模式。[9]其主要补偿方式在实践过程中不断创新，包括水权交易、生态标记、生态购买等。我国部分流域已积极尝试多元化的市场补偿模式，如典型案例中的金华江流域、小舜江流域等。在实践中，市场补偿模式具有较好的“输血式”补偿效果，且补偿方式灵活多样。处于这种模式下的补偿主体之间是一种平等自愿的利益关系，具有较好的激励作用，大大地增强了补偿效果。然而，目前我国在市场补偿模式上的实践经验不足，市场机制体制亟待完善，市场补偿运行方面仍然困难重重。

社会补偿模式是以NGO或个人为参与主体的一种生态补偿模式，它是政府和市场补偿模式的重要补充，其补偿方式主要有NGO参与型补偿模式和环境责任保险两种。[10]与政府、市场两种模式相比，社会补偿模式的参与主体具有一定的志愿性，并且有一定的社会号召力和影响力，能够更好地让公众参与到流域的生态补偿中，减轻政府部门一定的的工作负担。然而，社会补偿模式存在一些不容忽视的问题，如补偿程度与规模较小、资金来源不稳定等，使其无法作为流域生态补偿的唯一模式存在，因此它一般仅能作为政府及市场生态补偿的辅助模式加以运用。现如今，社会补偿模式在我国试点极少，世界自然基金会 (WWF)在洞庭湖开展的长江项目是其较为具有代表性的实践案例。[11]

综上，目前我国在生态补偿方面的实践还不够成熟，流域中政府生态补偿模式仍然占据主导地位，而市场和社会补偿模式发展较为缓慢，并且仅在一些中小型的流域中所使用。这三种补偿模式各有所长，然而在实际的运用上都存在一定的局限性，这内在地要求我们扬长避短，扩大各个模式的优势，缩小其劣势。新时代背景下，因应生态补偿模式转型升级和共建共享生态文明的迫切需要，要加快推进生态补偿市场化、多元化，构筑并不断完善新时代多元协同共治的流域生态补偿模式，同国家顶层设计相适应，推动形成流域协调发展的新局面。

表2 我国流域典型生态补偿模式比较

三、新时代多元协同共治流域生态补偿模式的实践路向

党的十九大报告中建议，要对现行生态补偿机制进行调整，实行市场化、多元化的生态补偿机制。构筑新时代多元协同共治流域生态补偿模式，是共建共享生态文明的内在要求，更是确保流域可持续发展的必然选择。因此，应顺应流域生态补偿发展大势，凝集各主体之所长，健全其多元主体协同的耦合机制、网格型补偿运作机制及其法律、资金和监管评估保障机制，使三元主体之间通力协作，发挥最佳效能,最终实现流域生态补偿目标。

(一)健全多元协同的耦合机制

实施多元协同共治流域生态补偿模式，要健全其耦合机制。在流域生态补偿的具体实践中，政府、市场和社会都具有其特定的作用及意义，想要实现三者高度耦合，明晰各主体的角色定位是首要任务。

政府角色由“主导者”逐步转为“引导者”。当前，受我国所有制结构和一些其他因素的影响，政府补偿模式依旧是我国首要的流域生态补偿模式，在补偿过程中政府总是扮演着主导者的角色。然而，《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中鲜明指出，在市场化、多元化的生态补偿机制运作过程中，政府主体应当发挥引导效用。[12]理解其含义，就是要求未来生态补偿过程中政府应当转变职能，逐步减少使用直接提供经济补偿的“输血式”方式，将更多的环节交给市场和社会，引导他们共同参与，激发各主体的主动积极性，加强主体间的相互联动，形成流域生态补偿的向心合力。与此同时，政府也应当积极制定和执行生态补偿相关政策法规，以保障和制约各补偿主体的行为。

市场和社会要扮演好“执行者”和“交易者”的角色。社会补偿需要通过市场手段来聚合社会资源,而市场补偿也需要社会公众参与其中。所以，市场补偿在耦合机制中居于关键平台地位，应当充分利用和发挥好市场主体在流域生态补偿资源配置中的决定作用。而社会补偿要作为补充,使社会公众通过各类组织以不同的形式参与其中,构建新时代多元化协同共治流域生态补偿模式的耦合机制(见图1)，从而促进政府、市场和社会补偿的高度融合,推动多元协同共治新局面的顺利实现。

图1 新时代多元协同共治流域生态补偿模式的耦合机制

(二)健全网格型补偿运作机制

实施多元协同共治流域生态补偿模式，要健全网格型协同补偿运作机制，这是保障其有序运行的重要条件。一是要健全多层纵向协同机制，中央和地方，地方和地方政府之间达成共识,密切合作。二是要健全多元主体横向协同机制，实现政府、市场和公众主体的协同配合。

形成中央-省级-地方多层纵向协同。由于流域生态补偿涉及多个层级的政府主体，包括中央、省级和地方各级人民政府，中央应结合河长制，设置一个综合管理的独立机构，协调好各方利益，使政策落实到位，发挥最佳成效。省级政府则需要根据流域实际情况，制定契合的政策文件，推动生态补偿工作更好开展。而地方政府之间，居于高层级的政府要对低层级的政府进行正确的引导和监督管理，同级政府间保持沟通与交流，使流域生态补偿顺利高效开展。

形成政府-市场-公众多元主体横向协同。在横向领域，政府、市场和社会公众是我国流域生态补偿目前主要涉及的三类主体。实现多元主体横向协同，需要围绕流域水环境问题搭建流域生态补偿协调平台,当主体之间出现问题时，通过对话协商等方式，充分讨论流域生态补偿标准、补偿方式等内容，对产生问题或矛盾进行沟通解决，进而使得主体之间达成补偿协议，实现多元主体之间密切合作，共同保护和补偿流域水环境。

(三)健全法律、资金和监管评估保障机制

实施多元协同共治流域生态补偿模式，要健全其保障机制，包括法律、资金和监管评估三个方面。有效而完备的保障机制是确保多元化生态补偿模式顺利施行的关键环节。

健全法律保障机制。流域生态补偿多元主体之间利益和责任关系错综复杂，仅仅依赖过渡性的政策指令是远远不够的，应根据各流域治理实践情况，鼓励各地出台配套法规、文件等，厘清各主体的权利与义务，以此来协调解决好多元协同共治流域生态补偿模式耦合机制中所产生的问题。此外，应继续建立健全自然资源产权制度和环境产权交易制度等，推动多元协同共治生态补偿模式向好发展。

健全资金保障机制。可通过设立流域生态补偿资金池,吸收包括政府转移支付资金和社会捐助等在内的各项资金。而政府作为监管主体，应对资金的管理和使用配套相应的规章制度，并严格执行落实到位，以保障流域生态补偿过程中的资金安全。此外，鼓励探索和创新多种多样的市场化补偿方式，拓宽融资渠道。

健全监管评估机制。首先要建立全覆盖高效能的监督机制。拓宽监督面，强化执行力，紧抓其重点领域和关键环节，对于流域生态补偿过程中出现的各项问题及时追究问责。将日常监督与专项监督相结合，执纪监督与执法监督相结合，内部监督与外部监督相结合。其次要建立多元共在、具有时效性的效果评估机制。在年度工作结束时，及时跟进生态补偿工作完成情况，运用科学的评估标准对多元主体进行综合评估，根据生态补偿效果分别给予奖励或者处罚。

总之，流域生态补偿工作具有时间长、系统性、任务繁杂的特点，道长且艰。当前我国流域生态补偿正处于摸着石头过河的初级阶段，顶层设计尚需进一步完善，急需多元主体协同推进。新时代多元协同共治流域生态补偿模式必然是未来趋势。在建设美丽中国的时代背景下，我国应大力推进新时代多元协同共治流域生态补偿模式试点工作，在实践中总结经验，根据不同类型流域的特点，实行与之相适应的多元模式，不断推进流域生态补偿多元化发展，着力提高社会参与度，推动生态补偿由政府主导向政府、市场和社会协同治理转型，从而内在地促使市场和社会迸发无限活力，在保护环境的前提下实现经济的高质量发展。