我国体育产业政策的量化评价——基于PMC 指数模型

程美超，王 舜

近年来，体育产业成为拉动经济增长的新动力，与体育产业相关政策和实施方案也成为社会关注的焦点和研究热点。在即将迎来建设现代化经济体系的“十四五”时期，我国体育产业发展将面临全新的机遇与挑战[1]，同时也对体育产业政策的科学制定和有效实施提出了更高要求。

目前，体育产业政策的相关研究多聚焦于绩效评价，鲜有研究从政策文本出发对体育产业政策进行综合性的量化评价。此外，已有研究多以复合式结构模型为指导，其复合模型在构建使用过程中尚存在不足，如层次分析法和模糊综合评价法，其赋值过程的客观性不足。因此，本文基于较为客观的PMC 指数模型，构建政策评价体系，从多维视角量化体育产业政策全貌，分析政策对现实问题回应的局限性，探讨政策优化策略，以期为新一轮体育产业政策制定、调整与优化提供理论依据。

1 模型构建

1.1 PMC指数模型构建

PMC（Policy Modeling Consistency Index）指数模型是依据OMNIA MOBILIS 假说[2]建立的。该假说最先由RUIZ ESTRADA等人提出，认为万事万物都处于运动、变化之中，在政策评价模型的构建过程中不应该对变量数目和权重设限，进而能够分析政策的内部一致性和优劣程度[3]。该方法与早期其他条件均相同假设（Ceteris Paribus Assumption）存在明显不同，是目前国际上政策研究领域常用的评价方法。PMC 指数模型构建主要包括4个步骤：变量的分类与参数识别，建立多投入产出表，计算PMC指数，构建PMC曲面。

1.2 变量分类与参数设置

本研究以RUIZ ESTRADA 提出的变量设置方法为基础，结合体育产业政策文本的词频分析结果，将PMC指数模型与体育产业政策文本内容相结合，用能够反映体育产业政策特点的指标代替相对宽泛的政策指标。（1）为确保所选政策的完整性和准确性，采用“网络搜索+交叉检验”的方式[4]，将2010—2019 年间发布的135部体育产业政策导入政策文本数据库。其中，国务院及办公厅发布政策为28 部，国家各部委发布政策为56 部，省市政府及厅局发布政策为51 部。（2）通过整理数据，并采用ROSTCM 软件进行预处理，将输出结果进行词频统计，以此为依据提取关键词和高频词。（3）通过数据清洗，过滤析出频率较高且对本研究无明显意义的虚词和通用词，并构建社会网络图谱，从而较为清晰地呈现出体育产业政策文本的核心结构及关联程度。

依据图谱中的体育产业政策高频词和关键词的分布情况，结合政策文本自身特点及体育产业政策相关研究成果，构建“体育产业—PMC指数”政策评价体系（见表1）。该体系由10个一级变量和43个二级变量构成。政策性质（X1）、政策效力（X2）、发布机关（X3）、政策评价（X9）和公开发布（X10）从政策基本特征方面评判政策质量，政策领域（X4）、政策功能（X5）、参与对象（X6）、保障措施（X7）和激励措施（X8）分别从各自角度识别政策对体育产业现实问题的回应效度。由于本文所收集到的政策文本均公开发布，在构建PMC 曲面时，考虑到PMC 矩阵的对称性和曲面的平衡性，加之X10只有一级变量且变量值均为1，因此剔除X10。在一级变量和二级变量确定后，通过二进制（0或1）系统对二级变量进行赋值，当政策文本中包含相应变量时，赋值设定为1，若不包含，则赋值设定为0。

表1 体育产业政策PMC指数模型变量设置Table 1 Sports Industry Policy PMC Index Model Variable Setting

1.3 构建多投入产出表

多投入产出表，是指通过储存大量的数据来计算单独变量的一套数据分析框架[3]。建立多投入产出表是计算10个一级变量的基础，每个一级变量下设若干个二级变量，由于每个二级变量的重要性是相同的，因此多投入产出表没有任何特定排名，只是对二级变量进行基本分类。

1.4 PMC指数计算

依据ESTRADA 的计算方法[3]，构建体育产业政策PMC指数模型。

首先，将体育产业政策PMC 指数模型的10 个一级变量和44 个二级变量放入设置好的多投入产出表中，采用文本挖掘的方法，根据公式X～N[0～1]和X={XR：[0～1]}对所有二级变量赋值。

最后，在PMC 构建曲面的基础上，依据公式S=1-PMC 计算曲面的凹陷程度（S指数），评价政策不足，据此提出政策优化方案。

2 体育产业政策评价的实证分析

2.1 政策选取

依据PMC指数模型“不忽略任何一个相关变量”[56]的主旨思想，在选取政策样本进行实证分析时不必遵循特定规律，也不必按照政策效力级别、类型和发布机构等各个维度进行划分。此外，由于体育产业政策多以综合性政策居多，关于体育产业发展的条款多散落在“十三五”规划、场地设施建设规划、运动项目推广普及等综合性政策中，专项性体育产业政策文本较少，而PMC 指数模型主要针对专项性政策文本。因此，为保证政策样本内容覆盖的全面性和可比性，以8部具有代表性的体育产业专项政策作为评价样本。

选取8 部体育产业政策作为样本进行分析，主要基于以下考虑：8部政策均为体育产业单项政策，能够更好地检验PMC 指数模型的适配性；所选取的8部政策既包括国务院及国家各部委颁布的政策（P1、P2、P3、P4、P5），还包括省市政府及厅局颁布的政策（P6、P7、P8），将国务院及国家各部委发布的政策与各省市政府及厅局发布的政策进行纵向比较，能够从多个维度对政策进行剖析，凸显政策的主要特征（见表2）。

表2 体育产业政策汇总Table 2 Sports Industry Policy Summary

2.2 PMC指数变量计算

运用文本挖掘方法，对体育产业政策文本进行量化处理，计算8 部体育产业政策PMC 指数（见表3）。依据RUIZ ESTRADA 的评价标准，对8 部政策的PMC得分进行等级划分（见表4）。

8 部体育产业政策可划分为优秀（PMC 指数为[7.26，8.41]）和可以接受（PMC指数为[6.38，6.94]）2个等级（见表3、表4）。达到优秀的体育产业政策有P2、P3、P5、P1 和P4 5 项，占62.5%。其中，政策 P2 得分最高，该政策发文单位为国务院，政策文本内容设置整体较为合理。达到可接受级别的政策有P6、P7和P8 3项，占37.5%。政策P8 得分最低，但处于可接受范围之内，表明了省市级体育产业政策的一般适用性。

表3 各部体育产业政策的PMC指数Table 3 PMC Index of Various Sports Industry Policies

表4 待评价政策的等级划分Table 4 Classification of Policies to be Evaluated

根据每部政策的凹陷程度（S指数），可将其划分为低凹陷程度（S指数为[1.59，2.74]）和可接受凹陷程度（S指数为[3.06，3.62]）2个等级。其中，政策P1、P2、P3、P4、P5 为低凹陷程度，占75%；P6、P7、P8 为可接受凹陷程度，占25%。

2.3 PMC曲面绘制

为更加直观地呈现政策的凹陷程度及优劣势，根据PMC 矩阵，绘制8 部体育产业政策的PMC 曲面图（见图1）。

图1 PMC曲面Figure 1 PMC Surface

对体育产业政策进行评价，可通过待评价政策的一级指标得分与平均分进行比较，或者采用凹陷程度指数，分析评价政策与“完美政策”之间的差异，并结合凹陷程度发现每部政策存在的薄弱环节[14]。

（1）通过对政策一级变量得分与平均值比较发现，在X2政策效力处，8 部政策的均值为0.33，仅有1部政策（P7）效力级别为中期，而具有短期效力的政策为空白，说明体育产业政策内容设置的发展目标期限值比较单一，在长期、中期与短期发展时限上的具体规划不够全面。

在X4政策领域和X5政策功能处，国家层面颁布政策（P1、P2、P3、P5）的PMC 得分高于平均分，表明体育产业政策在不同发展阶段的政策特点和政策需求，政策涵盖的领域及其功能不断进行扩充和完善。但省市级政策（P6、P7、P8）在这两处的得分较低，主要原因是 X4：2产业服务和 X5：3保障民生 2 个指标的得分较低。这就要求省市级体育相关部门在制定符合地方体育产业发展特点政策文件时，应以公共服务建设为抓手，促进体育产业与文化、娱乐、休闲等产业的深度融合[15]，不断优化体育消费和服务的供需结构，做好社会服务与体育产业的政策衔接。

在X6参与对象处，每部政策的二级指标得分均为满分，涉及到政府、企业、社会和学校4 大政策参与主体，突出了我国体育产业协同共治的优势与特点。

在 X7保障措施处，政策 P1、P2 和 P5 得分高于平均值。值得注意的是，具有里程碑意义的P2，其保障措施方面的内容设置也最为完善。此外，8 部政策在X7：7市场环境、X7：8工作机制、X7：9行业管理和 X7：10督查落实4 项二级指标的得分优势明显，政策内容着重对政企分开、管办分离、加快推进体育行业协会与行政机关脱钩等现实问题进行了回应，突出了“服务型”政府职能的特征。

在X8激励措施处，仅有政策P2 和P3 得分高于平均值。主要原因是，X8：2人才激励、X8：3专项资金、X8：4优惠政策和X8：5税收优惠4 项二级指标的得分较低，尽管P6、P7和P8提出要“增加要素供给”和“吸引社会投资”，但并未说明具体的行动措施。

在X9政策评价处，8部政策的均值为0.78，失分项主要在X9：3权责清晰处，权责分配不明晰是造成“政策梗阻”的重要原因[16]，但仅有P5 对相关部门的权责分配进行了明确规定。

从8部政策PMC 指数得分总体来看，完善体育产业政策应主要从政策领域、政策功能、保障措施和激励措施4个方面入手。

（2）根据各项政策的凹陷程度指数进行政策评价。从 P1、P2、P3、P4、P5 的凹陷程度指数可以看出，主要是激励措施方面存在不足，应着重对人才激励、专项资金、税收优惠3 个方面加以补充。从P6、P7、P8的凹陷程度指数来看，地方政府应结合当地体育产业发展现状，重点从保障措施和激励措施2 个方面进一步完善。

P1 作为国家层面出台的第1 个体育产业单项政策，在破除体制障碍、突破融资瓶颈等方面发挥了重要作用[17]。结合P1、P2、P3 一级变量凹陷程度指数的戴布拉图（见图2）发现，3 部政策的PMC 分值差距较大，主要原因是一级指标X8激励措施的凹陷程度指数较高。与完美政策相比，P1 应着重在X8激励措施和X9政策评价2个方面进一步优化。

图2 P1-P3一级变量凹陷程度指数的戴布拉图Figure 2 Debra Diagram of P1-P3 First-order Variable Depression Degree Index

根据P1 的政策文本可知，X8激励措施主要包含X8：3专项资金和 X8：5税收优惠两方面的激励措施，旨在通过拓宽体育产业发展资金来源渠道、安排补助资金等方式，鼓励体育企业进入资本市场融资，支持民间和境外资本投资体育产业，促进体育产业发展。然而，并未从人才培养角度，提及消费、保险、自主创新能力等激励保障措施。在X9政策评价中，提出要打造体育产业品牌、促进体育市场繁荣发展、增长体育产业增加值比重等发展目标，体现了政策内容设置的依据充分、方案科学等特征，但该政策在目标设置上并未对体育产业在国民经济中的定位进行明确说明。此外，该政策针对权责分配、产业融合、人才培养、区域布局等体育产业发展现实问题，并未详细说明具体的解决措施。

3 结 论

（1）通过PMC 指数评价体系发现，我国体育产业政策总体设计较为合理。8 部体育产业政策中，有5部国家级政策的PMC 指数评分等级为优秀，3 部省市级政策评分等级为可接受。

（2）通过绘制PMC 曲面及计算凹陷程度指数发现，我国体育产业政策仍有很大的改善空间。首先，政策内部分化明显。表现为PMC 一级变量指标中政策得分差异较大，8部体育产业政策的主要失分点在政策领域、政策功能、保障措施和激励措施4个方面；政策凹陷程度差异较大，凹陷程度由强到弱依次排列为P8—P7—P6—P4—P1—P5—P3—P2，每部政策的薄弱环节各有不同。其次，政策效力较为单一。体育产业政策内容设置目标期限值较为单一，在长期、中期与短期发展时限上的具体规划不够全面，影响新兴体育产业政策前瞻性功能的发挥。最后，激励保障措施不足。8部体育产业政策在人才激励、专项资金、税收优惠等方面得分偏低，政策内容所涉领域有待进一步丰富。