环境公益诉讼制度推进市域社会发展路径探究

葛天博

(绍兴文理学院 商学院，浙江 绍兴 312000)

推进市域社会治理现代化的治理目标，意味着中央与市之间直接进入央地权益关系的调整、重构与规范框架之内(1)在中央主体作为理解的前提下，“地方”这一概念所涵盖的政治意义，往往是相对中央而言的纵向组织关系，是指省、直辖市、自治区这一级的政治主体。但是，在讨论地方问题的过程中，“地方”的指向没有严格的界定，形成了对“地方”的笼统性认识，以至于研究者忽略了对中央决策真正起到影响作用的地方主体不是省级主体，而是市级主体。。在涉及地方利益的政策与制度执行过程中，省级主体往往不仅是市级主体向中央要政策的代言人，而且也是借助市级主体反映的情况提出要求的“搭车人”。因此，要想发挥省级主体的统管统筹功能，调动起市级主体责任(2)根据《地方组织法》《立法法》的相关规定：我国具有地方立法权的市包括省会所在地城市、国务院批准的较大的市、经济特区所在城市以及广东东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市等四个埠社区的地级市。其他的虽以“市”命名的，即所谓的县级市，并不被包含在内。，就必须在中央与市之间建立由省级主体参与但是又能够直接为中央决定的约束评价机制(3)在中央执政的原则性与省级主体施治的灵活性之间，省级主体起到了上传下达的作用，即传达中央精神和以中央精神作为依据的概念性要求。然而，市级主体不仅要充分理解中央与省里的意思，而且要充分结合市域空间的现实情况。地方的实体性责任表面上看归属省级，实际上是由市级主体担当。因此，中央通过职能部门的业务管辖和政治组织的直系领导对省级主体构成自上而下的约束，之所以在相当大的程度上被市场经济带来的地方利益所消解，根子在于市域主体才是市场经济发展的主导者、参与者与操作者和管控者。。2014年党的十八届四中全会做出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的决定，在政治晋升、财政特别支持与政策倾斜等激励之外，将法律监督权与公益诉讼权并轨适用，将原先中央难以直管的市域公益保护责任从政治表态转向法治实践，不仅杜绝了市域主体借助省域主体投机“上有政策下有对策”的钻空子行为，而且通过上提省级主体的政治责任，弱化省级主体袒护市级主体的偏好(4)中央强化对省域主体的约束机制，其目的在于推进省域经济社会发展，然而，市域主体的存在，导致中央约束机制陷入“一统就死”和“一放就乱”的困境。。同时，中央与省基于检察规制的一体化而形成推动市域主体围绕公益保护责任着力产业转型、深化法治建设、完备地方治理体系等三个维度的整体协同发展(5)根据《宪法》规定，我国四级检察体制，即最高人民检察院、省级人民检察院、市级人民检察院与基层人民检察院之间属于上下级领导关系。行政化的纵向管理体制保证了检察权。。

一、环境公益诉讼制度促使市域主体强推产业转型

中央把环境保护作为公益对象上升为治国理政的目标，意味着中央与市之间在权责关系上将要发生重组，直接对地方产业转型产生正向压力。产业转型是产业发展过程中不可逆行的选择，技术革命必然带来可消耗性自然资源的重新配置，而驱动技术革命的动力则源于自然资源的稀缺。在以自然资源高耗作为产业营利的发展中国家，“经济增长的资源环境代价过大”[1]。以环境保护为主要内容的公益诉求不仅是国家的政治责任，而且也是国家的宪法责任。中央通过政策引导与财政专项支持地方产业转型，往往由于市域主体只有提高可支配税收才能完成中央指派的政治任务这一现实责任而出现“选择性执行”。

(一)市域主体环境治理责任模糊与政策压力

央地分税制与本地国有企业造成环境恶化由省域主体“背锅”的治理思路，与环境问责“政治上位”与行政政治化的融合[2]，导致环境公益保护成本投入大于产业转型收益。尽管国家有责任和义务实施关系到每个人福利的公益保护(6)《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”，然而，公益范围基于“公”“私”界定尚处于争议之中[3]。因此，在环境保护与发展领域，市域主体作为国家治理地方的实质代理人，其应当为“保护和改善”环境之不尽责后果而承担政治责任。然而，环境自然的整体不可分割性在中央与省的央地关系中掩盖了市域空间产业转型与环境公益保护的主体性责任。

环境法治已经成为全面推进依法治国进程中高度重视的领域，2017年十九大报告认为“生态环境保护任重道远”[4]。中央与市两级政治主体之间，由于主体角色不同，因而主体责任也不同。中央通过环境治理是为了回应国际社会的评价，始于大国责任；市域社会通过治理环境是为了得到中央肯定性的认可，始于政治责任。在唯“GDP”政绩观主导地方政治责任方向的评价体系下，为GDP而为的社会空间内产业发展与中央治理环境目标而要求产业结构转型之间不具有直接的责任等号。因此，市域主体推动产业结构转型是为了获得GDP，其目标在于提升政绩而非为了根治环境。

(二)环境公益诉讼驱动市域主体主动环保

检察环境公益诉讼制度的确立，意味着环境资源从规制乏力的生产消耗转向合规化发展投入。环境保护从消耗后的生态修复转向消耗前保护与消耗后修复并举的生态建设，这对以环境资源和人工成本低廉为主要利润支持的产业而言，面临着必须转型的选择。中央设立检察环境公益诉讼制度是以国家治理现代化、责任大国和建成小康社会战略目标为决策基础，市域主体可能仍然会借助中央治理环境的决策满足地方性利益。2015年检察公益诉讼制度在部分省市自治区试点，意味着省级及其以下政治主体不仅仅只是执行中央环保政策的责任主体，而且还可能因为环境执法“懈怠”而成为检察机关提起公益诉讼的被告。检察机关从《宪法》授权的法律监督主体转变为环境公益诉讼的代表人，这就踢掉了地方政府依托中央直属环保部门与地方环保部门双重管理体制推卸环保不力的责任垫石。对于中央坚定不移实施环境公益诉讼的决心，市域主体不能指望省级主体的“袒护”来弱化本应承担的责任，而只能通过地方产业结构转型提高履行环境公益保护的责任能力。

(三)产业结构转型是环保实现的基础条件

产业结构转型与环境保护治理之间，一方面，各地“发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决”[4]；另一方面，国家治理过程中“全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”[4]。环境公益诉讼制度试行两年期间的司法行动，对于污染型产业来讲无疑是一场雷厉风行的“扫污除染”。2017年6月，在民事诉讼法和行政诉讼法中建立检察公益诉讼制度的修订提案获得全国人大常委会通过。国家检察机关代表中央通过检察公益诉讼，环境公益诉讼的范围几乎涵盖了资源型的地方产业(7)据报道：“2017年7月至2019年9月，中国检察机关共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118 012件，占立案总数的54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩，督促清理固体废物、生活垃圾3 104万吨，追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元。”《检察公益诉讼:一个为世界认同的环境保护“中国方案”》，载《检察日报》2019年3月14日，第1版。，在处罚力度上体现“有为政府”的积极一面，对地方经济发展形成新的竞争产生了外部性激励效用(8)“2018年，全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4 393件、行政公益诉讼108 767件。其中，涉及生态环境和资源保护59 312件。通过办案，督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原211万亩，督促清理固体废物、生活垃圾2 000万吨。追偿修复生态、治理环境费用30亿元，违法者必须为恢复受损公益‘买单’”。。2018年6月16日环境公益诉讼制度全面实施接近一周年之际，中共中央和国务院联合发布《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》(以下简称《意见》)，特别强调地方政府必须优化产业结构(9)该《意见》要求地方“在能源、冶金、建材、有色、化工、电镀、造纸、印染、农副食品加工等行业，全面推进清洁生产改造或清洁化改造”，“编制实施打赢蓝天保卫战三年作战计划，……调整优化产业结构”。。在国务院《意见》和环境公益诉讼双向激励下，市级主体自觉重构地方产业转型布局，放弃过分开掘导致环境资源市场稀缺与人工成本低廉在改革开放前半期具有的比较优势，转向为“有限政府”与“有效政府”相结合的禀赋结构[5]。市域主体对市域空间内产业结构的有效干预，有力地驱动产业结构向低能耗、高技术、附加值大的新兴绿色产业结构转型。

(四)绿色产业是市域产业转型的首选

市域环境保护的诉讼竞争转变为地方产业结构转型上面来，赋予了环境公益诉讼在产业结构调整中具有外部性激励因素地位的价值，推动环境保护对标提升。在产业朝向绿色产业结构转型过程中，先前产业结构转型比较成功的地区，对待环境公益诉讼呈现积极作为的态度，从而争取到更多的国家投资；反之，先前依靠环境资源消耗获得低附加值发展的地区，则对待环境公益诉讼呈现消极作为。“既要金山银山，也要绿水青山”的时代诉求[6]，促进市域主体围绕公益诉讼作为表达地方权力对中央为实现人民对美好生活向往追求目标的积极响应而形成地方性竞争的外部性激励和外源性驱动力。《全国城市生态保护与建设规划(2015—2020年)》提出，到2020年城市生态建设与保护的目标之一是实现我国环保投资占GDP的比例不低于3.5%。在“全面推进清洁生产改造或清洁化改造”方面[7]，环境公益诉讼是环境行政执法制度“失灵”后国家选择另一种非行政管理模式的“填平”，并把环境保护本身带来的资本投入转化为绿色经济产业的结构成分。中央与地方政府治理环境投资的投入一直处于增长态势(10)“2000—2016年，我国环境治理投资总额从1 014.90亿元增长至2016年的9 219.80亿元，复合增速达14.79%。2016年，我国环境治理投资占GDP比例为1.24%。”中金普华产业研究院：《我国环境治理投资占GDP比例还比较低，环保投资仍有很大提升空间》，http://www.chinazjph.com/dongcha/3163.html2018-11-29-10:17:05，最后访问日期：2020年2月11日。，环境治理投资的逐年递进，说明国家治理环境的力度不断加大，环境治理投资已经成为推动绿色产业发展的国家动力。

二、环境公益诉讼制度倒逼市域主体深化法治建设

地方法治的提出，在很大程度上是出于地方政府的政治责任。从中央关于依法治国的顶层设计，到地方法治建设的基层方案，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求”[8]。法治责任在制度上体现出来的“政治任务”标签，推动了地方法治竞争。从立法、执法、检察、审判四种权力的运行，结合我国二审终审制度以及行政行为的处罚、强制、许可、复议等行政管理法规来看，设区的市既是我国立法体系中最底层的立法主体，也是绝大部分诉讼案件终审的主体，还是直接面对行政相对人做出具体行政行为的主体。所以，设区的市是地方法治的主体。同一省域内与不同省域之间设区的市，源于来自省域或者中央的法治指数考核，推动了地方法治竞争。

(一)省管视野下市域主体法律责任的弱化

“当代中国地方法治竞争的兴起，源于‘央地’经济分权、国家法治的引领和流动经济的压力。”[9]省域经济发展与中央评价省级主体政绩机制的挂钩，驱动省级主体将压力翻转至市域主体，而市域主体则以地方法治竞争的姿态掩盖“地方的法治”建设。从国家法治层面上看，“基于资本流动驱动的法治建设竞争有效约束了地方政府的掠夺行为”[10]，但是，地方法治尤其是市域法治在全国范围内制造了市域之间的“合规化”障碍，表现为地方特色的实质是地方保护(11)市域立法往往打着地方特色的名义，在地方法规的框架和条文中充填有利于地方利益保护的内容，甚至是维护部门自身利益的内容。参见武钦殿：《地方立法专题研究：以我国设区的市地方立法为视角》，中国法制出版社2018年版，第87页。地方立法过程中形成的地方保护，既不利于区域法治的协同发展，也不符合法治国家、法治社会、法治政府一体化建设的法治方略。。经济发展速度与法治建设在市域主体政治责任与法治责任双重标准下生成的紧张，最终导致市域法治建设不是国家法治建设方案中的地方法治，而是市域法治围绕地方自利的法治。地方的法治，在其本质上是为了维护地方政府的权威。市域主体既是依法治国的执行者，又是依法治理的相对人。作为市域法治建设过程中政治主体的双重角色，一方面，市域主体同时具备依法治国的政治责任和行政责任；另一方面，市域法治本应接受程序化的宪法审查，但是，作为国家权力的代理人，市域主体成为行政化政治考核的对象。由此，弱化了中央通过法律规范实现督管市域法治建设的效能。

(二)环境公益诉讼制度下市域主体法律责任的强化

地方各级检察院作为最高人民检察院领导下的直接隶属部门，检察公益诉讼制度的确立，是检察权以国家名义介入地方政府责任评价过程的现代化探索，开启了通过法律监督推动地方“法治与经济”并行的法治建设道路。在国家法治背景下，市域主体因法治建设而承担的政治责任被转化为法律责任。因此，责任转换对于推动“地方的法治”回归地方法治，起到了积极作用。在“党的领导和社会主义法治是一致的”原则下[8]，不仅“各级领导干部要带头遵守法律”[8]，而且要“完善党委依法决策机制”[8]。在我国依宪执政的政治图景中，《宪法》赋予“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”政治领导地位[4]，《党章》明确严格各级党组织之间的领导关系(12)《党章》第10条：“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。”第16条规定：“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。”。地方各级检察院既是地方党委领导下的法治建设主体，也是最高人民检察院领导下法律监督职能的实施主体。

(三)环境公益诉讼激活市域法治的内生性动力

通过检察公益诉讼制度弱化了省域主体的政治责任，强化了中央与市级主体之间的扁平化管理效应，有利于激活市域法治的内生性动力。《行政诉讼法》第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”由于地方领导班子成员任期的不确定性，在高层决策者与地方执行者之间存在着并非完全一致的发展考虑，从而导致地方借口“规范市场”和“社会福利”为由“寻租法治”[11]。公益诉讼受案范围，从试点期间规定的四大领域受案范围直接诘问地方法治，到“等”外公益案件的拓展(13)2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》规定了公益诉讼的对象，包括“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。试点检察机关不仅针对“等内”四大领域开展公益监督与诉讼，而且探索尝试对“等外”领域也推动检察公益诉讼。比如：根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》相关规定，人民检察院依法提起英雄烈士名誉权的公益诉讼则属于“等外”。，基本上与行政部门是否严格执法发生直接或者间接关联。检察公益诉讼制度的不断细化与深化(14)2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高人民检察院的试点工作取得了一定的成效。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定。上述两部法律在赋予“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的公益诉讼权之外，以专款规定了检察机关履行公益诉讼的资格与程序，并明确了检察机关提起公益诉讼的受案范围。2018年2月23日，最高人民检察院与最高人民法院联合下发《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，作为进一步落实中央关于环境公益诉讼制度的法治进程。，消解了本地区发生的行政诉讼案件往往因为地方性法规的“软条款”而导致行政相对人利益缺失法治保护的僵局，能够有效推进地方法治指数的提升。检察建议和检察诉讼逐年提升的趋势，对市域具体职能部门的行政执法形成了可诉压力，激活了“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权”的市域法治[8]。

图1 2016—2019年各省、自治区、直辖市各级人民检察院提出检察公益建议总量柱状图

图2 2016—2019年各省、自治区、直辖市各级人民检察院提起诉总量柱状图

三、环境公益诉讼制度促进市域社会治理机制

十八届四中全会做出“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的决定，意味着推进多层次多领域治理体系的完备将成为地方治理方案中的重头戏。在央地税权事权不对等的责任架构下，建构适应新形势新需求的新的激励制度，从而改变以惩罚激励为约束机制的负向激励[12]，是中央推进国家治理现代化体系建设的主要内容，其基点在于市域社会治理效能的充分发挥。检察公益诉讼制度的确立，尽管是以国家检察权的角色调控地方事务，然而，其规制的对象与市域社会治理内容耦合于国家治理图景中，符合地方政府化解公共危机策略从“控制”到“协同治理”的变迁[13]，因而也就将中央制度压力转化为促进市域主体科学制定和有效执行公共政策的能力[14]，成为推动市域社会治理体系现代化建设的外部性激励。

(一)市域社会治理责任取决于央地权力配置

中央与地方之间“一对多”的扁平管理结构，形成了国家治理统一决策的形式与地方治理分散决策的实质。市域主体是地方治理的主要责任履行人，中央政府则是通过供给公共投入来推动市域社会治理的权力监理人。现实提供的法治条件决定了不能把社会治理建立在民间社会秩序的自我发展之上[15]，市域社会治理的“经济人”自我利益保全也意味着市域主体必须在中央政府的可控下实施地方治理。从地方竞争治理迈向国家整体治理，不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式变迁[16]，而且彰显中央推进治理体系整体行动的决心和能力。中央与地方在治理事务上存在以社会治理为区域的共同空间，这就意味着社会治理既是中央实现治理体系现代化的基础，也是市域社会治理体系现代化的内容。“社会治理是国家治理的重要方面”[17]，中央通过央地权力重配阻却市域主体与地方社会经济主体之间的利益连带关系，收束地方政府的治理主体责任，从而强化中央的宏观调控职能[18]，回归到央地双赢上来。

(二)市域社会治理动力源于中央制度激励

中央植入检察公益诉讼制度，为司法裁决央地治理关系提供了制度约束，同时也为市域主体努力提高地方治理水平，规避司法裁决注入了外部性激励。中央检察权的公益司法机制，不仅能够推动政府与社会“强强联合”，实现从“共治”到“善治”的转变[19]，而且在发展不平衡不充分的不同地方之间能够更好地“把握‘差异’与‘公平’的统一，实现‘差异的正义’原则”[20]，实现市域社会治理在国家治理体系中一体化建设的空间效应。公益最大化是中央与地方聚焦市域治理成效的利益共识，在环境的广义理解上，环境公益几乎等同公益的全部内容。市域主体在环境政策执行过程中受到政治激励、晋升激励以及财政激励的三重影响[21]，势必促成市域治理生成“待命意识”。在中央统领内陆32个省级的国家政治格局中，唯有在中央与地方之间建立规范性关系，才能破解地方围绕中央授权而形成的机会主义竞争，这是“实现国家与社会的有效治理”的民意条件[17]。中央与市域的规范性关系不能直接导入政治裁决，形成规范性关系的规则基础，决定了“只有形成统一的司法权治理体制与运行机制”[22]，才能“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”[23]，推动市域治理体系从依靠中央压力的路径依赖，转向回归中央制度激励的路径自觉。

(三)推动市域社会治理效能提升的表征

检察公益诉讼制度在促进市域依法行政发挥积极有效的监督作用之外，为市域社会治理体系完备找到了突破口。检察机关的公益诉讼行动，对于市域社会治理与行为违法的纠偏产生了规制功能。

图3 2016—2019年各省、自治区、直辖市各级人民检察院提出治理检察建议总量柱状图

图4 2016—2019年各省、自治区、直辖市各级人民检察院提出违法检察建议总量柱状图

检察公益诉讼对市域社会治理的形成的正相关影响，从省级党政领导对该制度的重视程度也得以显现[24]。省域主体乐意通过外源性压力解决其管辖的市域社会地方治理领域存在的“下不了手”的护短心理。与此同时，公益的整体性特质强化了省际区域治理合作。“长三角区域生态环境保护司法协作机制”的登场[25]，表征省际地方治理已经从过去的关门封闭治理转向现在的开放协同治理。“大地方治理体系”建设趋势在实质上成为促进市域社会治理的压力和动力，跨越省际的地方治理联合倒逼各个独立的市域社会治理组织创新治理现代化思维，推动了市域社会治理机制整体效能的提升。

市域社会治理是国家治理与基层治理有机衔接、上下贯通、起承转合的枢纽，省级主体的存在相当于在中央与市级主体之间设置了一个隔板，起到了过滤作用，克减了中央对于市域社会治理机制整体效能的评估、调控与修正。以检察机关为公益诉讼主体的环境公益制度的确定与嵌入，在中央与市域之间建立了以司法裁判作为市域治理绩效评估的议价机制，通过可期待的法治评价体系增强了“一对多”的央地关系的稳健性。在各级党委的领导下，检察公益诉讼制度对市域立法机关、行政机关，以及法人、其他社会团体组织行为的合规化具有倒逼作用，进一步完善了以法律监督作为责任追究方式的国家治理机制，有利于“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”在市域社会治理中的现代转型与充分协同。