生态修复责任与刑事责任的衔接困境及解决路径

聂梓锋

(中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

党的十八大以来，党中央把生态文明建设摆在了空前重要的战略地位上，环境司法治理成为国家治理能力现代化建设中至关重要的一环，我国的生态环境修复制度由创设逐渐走向成熟。2020年《民法典》在侵权责任编专章规定环境污染和生态破坏责任，正式确立了生态修复责任这一新的环境民事责任承担方式，[1]以生态环境修复为中心，统筹适用刑事、行政、民事责任的环境损害救济制度得以建立。刑事、行政、民事责任同时存在于环境司法保护领域[2]，如何统筹各部门法责任以形成环境司法治理合力，是未来司法实践面临的重点问题。本文尝试以民法典绿色原则为指引，对环境刑事司法中生态修复责任与刑事责任之间如何有机衔接的问题进行探讨。

一、两种责任衔接存在的问题及其原因

破坏环境资源保护罪刑罚配置模式以自由刑并处罚金为主，单处罚金为辅，自由刑和罚金是环境刑事责任的主要实现方式。随着刑事附带民事公益诉讼制度改革的深化，以刑事判决附带性地修复生态环境成为司法机关处理环境犯罪案件的常态化方式，[3]这为生态修复责任与刑事责任疏通了衔接通道，减少了二者统筹适用的障碍，但实践中二者衔接不畅的问题仍然存在。

(一)两种责任的混淆

以自由刑并处罚金为主的刑罚配置模式使罚金“执行难”问题在破坏环境资源保护罪中尤为严重，部分地区开始探索环境罚金“修复性易科执行制度”[4]，其中以福建、甘肃为代表：福建创设“生态修复补植令”模式，对犯罪人判处罚金同时允许其可以补种林木的方式折抵无力缴纳的罚金[5]；甘肃创设“补植保证书”模式，法院通过与无力缴纳罚金的犯罪人签订苗木补植保证书，将罚金易科为补植林木执行。[6]

将罚金易科环境修复执行是司法实践为应对罚金执行难题而进行的创新，可起到保证罚金执行、及时修复环境的作用，可谓极具实效，但也导致了生态修复责任与刑事责任混淆。《民法典》将生态修复责任定位于侵权责任编第七章“环境污染和生态破坏责任”，说明其属于环境民事侵权责任。《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(简称《损害赔偿规定》)第十一条、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(简称《公益诉讼规定》)第十八条将“修复生态环境”作为与赔偿损失并列的民事责任，无法通过对《刑法》第三十七条的解释将生态修复责任纳入非刑罚处罚措施的范围①，说明作为环境民事侵权责任的生态修复责任不能成为刑事责任的实现方式。将罚金易科为环境修复执行，根本原因在于没有准确厘清生态修复的刑法定性，将生态修复误当成一种刑罚执行方式，导致罚金与生态修复责任混淆。

《刑法》第五十二条规定的罚金执行方式不包括易科执行，在其他法律中亦未见相关立法设计，罚金易科在现行法下面临合法性质疑。在罪刑法定原则下将罚金易科为环境修复执行即使有很强的创新，也应因欠缺法律依据被禁用，[7]以避免对罚金易科合法性的质疑漫延到生态环境修复制度上。

(二)环境刑事裁判“重惩罚、轻修复”

以自由刑并处罚金为主的刑罚配置模式过分重视对贪利性犯罪的剥夺威慑，说明《刑法》设置罚金的目的不是追求刑罚轻缓化而是使刑罚总量增加。[8]在这种立法现实下“重惩罚”可谓环境刑事裁判的痼疾。重刑主义倾向也导致司法机关对案件的关切点聚焦于犯罪人刑事责任的承担，形成“刑事案件首要的问题是追究犯罪人刑事责任”[9]的惯性思维，生态修复需求往往被轻视甚至忽视。

以滥伐林木罪、非法捕捞水产品罪为样本进行实证分析。在“无讼案例”检索系统中设置检索条件：案由为“滥伐林木罪”，关键词为“滥伐林木”，文书性质为“判决书”，审理程序为“一审”，裁判年份为“2020”，得出符合条件的判决书2822份(一次检索)；分别以“修复环境”“补种”“复植”“补植”“修复费用”为关键词在这2822份判决书中进一步检索(二次检索)。结果如下：

表1 适用生态修复措施的滥伐林木罪判决书数量

将一次检索的案由换为“非法捕捞水产品罪”，关键词换为“非法捕捞”，其他条件不变，得出符合条件的判决书3061份；以“修复环境”“增殖放流”“修复费用”为关键词在这3061份判决书中进一步检索(二次检索)。结果如下：

表2 适用生态修复措施的非法捕捞水产品罪判决书数量

生态修复措施的实施方式并不统一，除“修复环境”外，②还有“补种”“复植”“补植”“增殖放流”，修复可以行为方式实施，也可以承担生态环境修复费用的方式实施。因此二次检索的关键词包括“修复环境”“补种”“复植”“补植”“增殖放流”“修复费用”。③根据以上表格可知，在滥伐林木、非法捕捞水产品犯罪中生态修复措施适用比例较小，均不超过50%。

根据滥伐林木罪、非法捕捞水产品罪的罪状，行为构罪须满足“情节严重”或“数量较大”构成要件，构成犯罪的滥伐林木、非法捕捞水产品行为，必然对环境造成了较大破坏。理论上只要环境受损就应当采取修复措施，生态修复责任是行为人必须承担的责任，尽管森林、水产资源遭破坏后修复可能性较高、修复措施较易实施，但实践中这两类案件的生态修复措施适用率仍较低，理论与现实的差距较大。

(三)生态环境修复费用与罚金抵触

《民法典》第一千二百三十四条规定，生态环境能够修复时侵权人需承担修复责任，若侵权人在合理期限内未修复则由其他有权主体进行修复，所需费用由侵权人负担。《损害赔偿规定》第十二条规定，受损生态环境能修复的，法院应判决被告承担修复责任并同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。《公益诉讼规定》第二十条规定，法院可直接判决被告承担生态环境修复费用。生态修复责任的实现方式包括直接承担修复责任和间接承担生态环境修复费用，前者为行为修复后者为金钱修复。

在“无讼案例”检索系统选择案由为“破坏环境资源保护罪”，关键词为“修复环境”，文书性质为“判决书”，审理程序为“一审”，裁判年份为“2020”，得出符合条件的判决书1667份。按时间顺序选取前100份判决书，依据修复方式进行分类：

表3 行为修复判决与金钱修复判决的数量对比

行为修复(如清除污染物)具有直接性，理论上是“最合理最根本的环境责任承当方式”。[10]但从表格可知，实践中金钱修复判决的比例为行为修复的两倍，其适用有明显的过度扩张倾向。究其原因，一是《民法典》《损害赔偿规定》均未规定金钱修复适用需以穷尽行为修复为前提，《公益诉讼规定》则规定法院可直接判决适用金钱修复；二是由于修复技术有限，部分环境被破坏后修复难度高、成本大，限制了行为修复的适用范围。

环境刑事裁判中金钱修复的过度扩张导致其与罚金抵触。罚金具有犯罪利益剥夺作用，其价值重在惩罚，生态环境修复费用的目的是修复环境损害，[11]二者价值目的的不同似乎使它们难以协调。罚金需上缴国库由国家财政统一管理，在现行法下没有直接转化为生态修复资金的途径，[12]生态修复费用则专款专用于修复环境。罚金数额关乎法院能否做到对被告人正确量刑，生态修复费用关乎能否及时修复受损环境。在大多数环境犯罪人资产有限的前提下，金钱修复过度扩张适用要么使判决罚金数额不当减少，要么使已决罚金因无法执行而沦为“空判”，这两种结果都会损害刑事裁判权威。

二、走出困境的指导性原则：“绿色原则”

不同的法律制度有不同的价值追求。“民法侵权行为法的主要目的，已不在于非难加害人，而是赔偿被害人之损害”，[13]“对犯罪行为的刑罚处罚，其正义价值高于经济赔偿，其性质恰是对加害人之非难”。[14]换言之，民事责任的价值追求在于弥补被害人之损失，刑事责任的价值追求则是国家通过对加害人的否定评价实现社会正义。在环境司法保护领域，若要实现生态修复责任与刑事责任的有机衔接，必须寻求一个共同的指导性原则以协调不同的价值追求。《民法总则》第九条确立的“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”这一“绿色原则”，赋予中国特色社会主义法律体系“绿色属性”。随着刑事附带民事公益诉讼制度的试点与确立，“绿色原则”逐渐向刑事法领域延伸。在“民法典时代”[15]“绿色原则”不仅是民法基本原则，也是刑事法领域的基本原则绿色原则为“体制限制原则”，是“在民法与生态环境保护之间建立起的一种价值关联”，是“对以个人利益为中心的民法基本体制的纠偏和补救”。[16]作为限制性原则的“绿色原则”，对民事主体科以节约资源保护环境义务，[17]以避免私权至上、意思自治原则运行到极致后产生环境问题，此义务带有明显的公法色彩，为生态修复责任与刑法衔接提供可能性。“限制原则”属性具有协调个人利益与公共利益功能，搭建起个人经济利益与生态安全公共利益沟通桥梁，使环境刑事与民事保护之间建立起统一价值追求：通过限制加害人利益来弥补受损的公共利益，实现社会正义。因此，绿色原则本质上是一种“沟通机制”，是“民法与环境保护相关制度相互衔接的接口”。[18]这一属性与功能有利于两种责任衔接，其可作为生态修复责任与刑事责任衔接的指导性原则。

基于“绿色原则”，可明确以下两点：其一，生态修复责任不是加重犯罪人刑事责任的手段。生态修复责任作为环境民事侵权责任，是国家要求民事主体在进行民事活动的过程中应承担的民事义务。应注意的是，虽然生态修复责任不应成为加重刑事责任的手段，但积极承担生态修复可以并且应该成为减轻刑事责任的依据。刑法的谦抑性要求当对犯罪人科以民事责任就已经可以较好地实现保护环境的目的时，刑罚应该“退居幕后”。也就是说，我们可以考虑将生态修复责任作为一种刑法上的从轻量刑情节，这样既能充分地保护自然环境(公共利益)，也能最大限度地避免因刑罚过于严厉而造成对个人利益的不当剥夺。其二，不应把刑罚作为应对环境犯罪的唯一手段。“人”是民法的核心价值追求，作为民事主体的“人”是自由且平等的。在环境犯罪中，犯罪人不仅是刑事责任的承担者，也是生态修复责任的承担者，司法机关在充分尊重犯罪人的基础上与犯罪人进行平等的协商，在一定程度上可以减少犯罪人对承担生态修复责任的抗拒，从而有利于引导犯罪人积极修复生态环境。一味地依靠刑罚处罚犯罪人只会加剧其与国家的对抗，消减其承担生态修复责任的积极性。这说明，刑罚不是也不应该是国家应对环境犯罪的唯一手段，相对于刑罚而言，生态修复或许可以成为更优选择。

三、走出困境的理论前提：厘清生态修复责任的刑法定性

司法实践将生态修复责任与刑事责任混淆根源就在于没有厘清生态修复责任的刑法定性。来自“柔性民法”的“绿色原则”带有天然的“软法属性”，可起到柔化刑法严苛性的作用。在“绿色原则”的指引下，把生态修复责任定位为刑法上的从轻量刑情节，是解决民刑混淆问题的有效方法。

(一)生态修复责任的刑法定性为从轻量刑情节

学界关于生态修复刑法定性的争议主要有以下观点：一是刑罚种类说，认为生态修复是刑罚，可直接在刑事判决中判处被告人修复生态；二是刑罚执行方式说，认为生态修复是罚金执行方式，可以生态修复折抵罚金；三是非刑罚处罚措施说，把生态修复(特别是金钱修复)解释为与赔偿损失同质的非刑罚处罚；四是量刑情节说，认为积极修复生态可认定为从轻量刑情节。

在现行《刑法》下，刑罚种类说没有生存空间；刑罚执行方式说是为解决罚金执行难题而展开的以突破《刑法》为代价的“创新”；《损害赔偿规定》《公益诉讼规定》将修复生态与损害赔偿置于同一位阶，抹消了将生态修复解释为非刑罚处罚措施的可能性。概言之，由于罪刑法定原则的存在，以上三种学说均因没有法律依据而丧失其理论价值。相反，由于及时采取措施修复生态环境以消除或减小犯罪危害结果属于《刑法》第六十一条规定的量刑根据，再结合《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2016)(简称《规定》)第五条④，可认为量刑情节说具有充足法律依据，实践中大量的判决样本也足以证明其理论生命力。

(二)对生态修复型从轻量刑情节的合理限制

生态修复责任的刑法定性为从轻量刑情节，但对这种生态修复型从轻量刑情节的认定还需要作一定程度的限制。

首先，明确修复型从轻量刑情节适用范围。根据《规定》第五条规定，在实施《刑法》第三百三十八、三百三十九条规定的行为即污染环境、非法处置进口固体废物、擅自进口固体废物后及时修复生态环境，可被认定为从轻量刑情节。但其他环境犯罪是否也可适用该第五条？仔细分析可发现，立法者在该条“第三百三十八条、第三百三十九条规定的”后的用语是“行为”而非“罪名”，说明该第五条的适用对象是行为而非罪名，对符合第三百三十八、三百三十九条规定的行为可适用该第五条。立法者将第三百三十八、三百三十九条单独列出目的应是隐性地限制修复型从轻量刑情节的认定，在其他环境犯罪中法院对这种量刑情节的认定应持谨慎态度。

其次，对被告人承诺履行生态修复责任的行为，需附加额外条件才可将其认定为从轻量刑情节。犯罪人在判决前承诺将积极修复生态环境，法院若直接将该承诺认定为从轻量刑情节并作出判决，可能因对(判决后可能不履行承诺的)被告人缺乏有效制裁而存在误判风险。为消除风险，法院可采取以下措施：与作出承诺的被告人签订生态修复协议并收取保证金⑤，让生态修复责任保持民事责任属性的同时强化对被告人的约束；对被宣告缓刑的社区矫正对象，将生态修复协议纳入其矫正方案中⑥，对不履行协议者撤销缓刑以确保协议履行。

最后，对第三人代为修复不予认定。被告人以外的人代为修复生态环境，不足以反映被告人的悔罪情况，将此情形认定为从轻量刑情节有违刑罚原理。

四、提高生态修复责任的地位

立法层面的重刑主义导致环境刑事裁判“重惩罚、轻修复”。来自“人性民法”的绿色原则蕴含浓厚的人文关怀，充满对自由平等的人的尊重。[19]通过“绿色原则”改变环境刑事司法理念，缓和国家与犯罪人之间的对抗，是提高生态修复责任在环境刑事司法中的地位、改变“重惩罚，轻修复”困境的“良方”。

(一)改变重刑主义观念

重罚可在一定程度上遏制环境犯罪，但时至今日仍大量存在的环境案件也说明惩罚不是万能的，重刑主义不能彻底解决环境问题。市场经济的逐利性使社会产生信仰缺失，市场主体放弃社会责任感、信奉利益至上，环境犯罪的产生具有历史必然性，[20]重刑主义应对环境犯罪有其局限性。“惩罚是国家的相对义务而非完全或绝对义务”，“有条件的宽恕是国家的相对义务”，国家不应剥夺犯罪人被宽恕的权利，[21]惩罚不应是环境刑事裁判中唯一或主要的责任。在合理范围内适用轻刑罚宽恕犯罪人有利于减少其与司法机关的对抗，增加其配合司法机关及时修复环境的可能性，为恢复性司法理念落实营造良好氛围。

(二)推进协商性司法理念

传统刑事诉讼中控方以说服法院定罪量刑为诉讼目标，辩方以反驳对方控诉为诉讼方向，诉讼双方相互对抗。“对抗性司法”[22]虽可保障无罪推定、程序正义等被告人诉讼权利，但也使诉讼效率大大降低。环境犯罪案件中被破坏的环境亟需得到修复，但缓慢的诉讼进程不能使这一需求得到满足。重刑之下环境刑事审判对抗有余、合作不足使环境犯罪治理实效变得更低，[23]需在环境刑事审判中推行协商性司法，促进各方合作以及时修复环境。

协商性司法是指“检察官与被告方通过对话和协商，就被告人定罪和量刑问题达成某种程度的妥协，法院根据双方达成的妥协方案作出刑事裁判的诉讼模式”，[24]其特点是控辩双方在一定程度上放弃对抗，谋求合作促进案件解决。协商性司法契合环境刑事案件及时修复环境的硬需求：通过量刑协商激励被告人认罪认罚使案件处理效率提升；通过量刑协商被告人得到更轻的刑罚，其修复环境的积极性提高；司法机关得以抽出更多精力专注于修复环境。推行协商性司法促进合作治理，是环境犯罪治理的新突破。[25]

(三)引导附带民事公益诉讼调解，巩固生态修复的地位

生态修复不是非刑罚处罚，直接以刑事判决适用生态修复责任存在合法性危机，通过以刑事附带民事公益诉讼的方式适用生态修复责任成为更好的选择。但实践中环境刑事附带民事公益诉讼判决的数量并不多，笔者以“破坏环境资源保护罪”为案由、以“附带民事公益诉讼”为关键词在“无讼案例”检索系统进行检索，结果如下：

表4 破坏环境资源保护罪刑事附带民事公益诉讼(一审)判决数量

根据表格可知，破坏环境资源保护罪刑事附带民事公益诉讼适用率虽逐年升高但总体来说非常低。在避免直接以刑事判决适用生态修复责任的前提下，增加附带民事公益诉讼适用率对改变“重惩罚、轻修复”困境会起到立竿见影的效果，其中关键在于检察院提高附带民事公益诉讼提起率。

基于减少对抗加强合作的理念，合理利用调解程序可更好地发挥附带民事公益诉讼制度的价值。根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十九条：“民事公益诉讼案件审理过程中，人民检察院诉讼请求全部实现而撤回起诉的，人民法院应予准许”，结合附带民事公益诉讼的民事诉讼本质，在刑事附带民事公益诉讼中适用调解应不存在合法性障碍。发挥调解优势提升案件处理效率，使诉讼各方尽早从审判中抽身出来形成修复合力，对环境的及时修复大有裨益。

五、确立生态修复责任优先原则

生态环境修复费用与罚金的抵触原因在于司法实践不当扩大了金钱修复的适用。刑法是保障法，其与民法具有前置法与后置法的关系，[26]来自“前置民法”的绿色原则提供了民事责任优先的理念，据此理念在环境刑事案件中确立生态修复责任优先原则，应是消解民刑抵触的有效途径。

(一)行为修复优先

行为修复是最直接的生态修复方式，能直接、具体地实现环境保护目的，其他方式如生态损害赔偿、金钱修复均具有间接性。[27]但实践中检察院往往将民事公益诉求简化为生态环境修复费用，法院也倾向于直接判决被告人承担生态环境修复费用。为改变这一现状，在刑事附带民事公益诉讼中，公益诉讼人应先考虑行为修复可能性，以行为修复为公益诉讼的首要诉求，生态环境修复费用请求仅在穷尽行为修复方式后才可补充提出。法院在判决中应明确行为修复具体要求，同时规定被告人若未按要求履行(未按时履行或履行不合格)应承担生态环境修复费用。行为修复优先、金钱修复补充的公益诉讼模式，不仅消解了生态环境修复费用与罚金的抵触，也避免了环境审判陷入修复费用数额难以确定的困境。但这种模式的适用需以有效的执行监督为前提，如何构建有效的环境判决执行监督程序是环境司法改革的重点。

(二)环境民事公益诉讼优先

案件不能适用行为修复时可先行提起环境民事公益诉讼。根据《公益诉讼规定》第一条规定⑦，环境刑事案件大部分都在民事公益诉讼案件受案范围内。刑事诉讼程序比民事诉讼更为严谨繁琐，案件经侦查、起诉阶段进入审判程序时，环境修复问题可能仍未得到处理。民事公益诉讼则可直接进入审判程序。在刑事案件还处于侦查、审查起诉阶段时，检察院或其他有权主体可以先行提起环境民事公益诉讼，优先解决环境修复问题，并将犯罪人履行民事公益诉讼判决的情况作为量刑情节在刑事审判中予以考虑。金钱修复也较容易执行，一般不会影响刑事审判的正常开展。在环境刑事案件中先行提起民事公益诉讼可产生以下效果：缩短环境案件处理时间，提高生态环境修复效率[28]；先行实现生态修复责任，避免犯罪人因被判处实刑而丧失修复环境的积极性；在刑事审判开始前执行民事公益诉讼判决，彻底消解生态环境修复费用与罚金的抵触。

(三)生态环境修复费用优先

在不存在行为修复可能性的刑事附带民事公益诉讼案件中，生态环境修复费用与罚金不可避免地被同时适用。《刑法》第三十六条确立了民事优先原则，规定民事赔偿责任优先于财产刑执行，但生态修复责任与赔偿损失处于同一位阶，民事赔偿责任不包括生态修复责任。民事赔偿责任优先执行的目的是保证被害人得到补偿，生态修复责任的本质亦是弥补公共环境利益所遭受的损失，生态修复责任优先于财产刑执行，也没有加重对被告人的惩罚，积极主动修复环境甚至有利于被告人争取减刑。刑法不禁止有利于被告人的类推，因此可以通过类推将民事赔偿责任优先拓展为民事责任优先，使生态修复责任取得对财产刑的优先地位。

通过类推使生态环境修复费用优先于罚金执行，意味着国家在一定程度上放弃了部分刑罚权。“刑罚权是国家对犯罪人实行刑罚惩罚的权利”，[29]刑罚目的仅在于“阻止罪犯再重新侵害公民，并规诫其他人不要重蹈覆辙”，只要“刑罚的恶果大于犯罪所带来的好处，刑罚就可以收到它的效果”，此外一切“都是多余的”。[30]承担生态环境修复费用不仅使犯罪利益消失而且及时修复了环境，起到了比罚金更好的效果，此时国家对刑罚权(罚金)的放弃具有正当性。

注释：

①根据《刑法》第三十七条规定，非刑罚处罚措施包括训诫、具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处罚、行政处分。赔偿损失与修复生态环境并列，位于同一位阶互不包含，在该条穷尽式列举的立法例下，非刑罚处罚措施不可能包括修复生态环境。

②实务中部分判决对生态修复措施的实施方式没有进行具体说明，仅笼统地要求被告人修复生态环境。笔者将这种生态修复措施实施方式统称为“修复环境”。

③在二次检索时，对关键词分别进行检索得出的各项数据结果可能重复，导致总和数据偏大，但此时可以确保统计范围内采用生态修复措施的判决书份数不会比实际数量小，因此数据重复对本文结论无影响。

④《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2016)第五条：“实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为，刚达到应当追究刑事责任的标准，但行为人及时采取措施，防止损失扩大、消除污染，全部赔偿损失，积极修复生态环境，且系初犯，确有悔罪表现的，可以认定为情节轻微，不起诉或者免于刑事处罚；确有必要判处刑罚的，应当从宽处罚。”

⑤但要保证法院在被告人履行协议后退还保证金，否则会侵犯被告人的财产权益，不当减少被告人财产进而增加罚金不能执行的风险。

⑥如福建省制定的《社区矫正实施细则》明确规定，涉及生态修复案件被宣告缓刑的社区矫正对象应当履行生态修复协议，参与生态环境保护活动。参见肖乾利、吕沐洋：《<社区矫正法>实施效果考察》，载《宜宾学院学报》2021年4月1日网络首发版，第2页。

⑦《公益诉讼规定》第一条规定：“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有社会公共利益重大风险的环境污染、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理”。