我国就近入学政策的价值取向、失真与回归

苏海 蒲大勇

[摘 要]“就近入学”是我国义务教育的一项重要政策，其基本价值取向在于促进教育公平。片面追求政策落实导致学校布局不合理、经济成为就近入学的决定因素、加速社会阶层结构分化和固化、违反教育规律的“反向不公正”是就近入学政策价值失真的现实表现。要实现就近入学政策的价值回归，促进义务教育走向公平，需要采取“弱势补偿”措施，鼓励学校特色发展，完善“就近入学”政策，建构“二元化”监督机制。

[关键词]就近入学;政策;价值失真;教育公平

[中图分类号]G620 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2021）05-0091-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2021.05.015

“就近入学”是我国义务教育的一项重要政策，对保障义务教育的顺利实施和教育公平具有十分重要的意义。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，把促进教育公平作为国家基本教育政策。2014年教育部颁布了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，要求“学校划片招生，生源就近入学”，基本实现了教育机会公平。但是，现阶段人民群众对教育的需求已经从“机会公平”转向“过程公平”和“结果公平”。因此，本文通过对就近入学政策的文本分析重申其价值取向，找出价值失真的现实偏差，进而从现实偏差出发提出就近入学政策，实现其价值追求的回归路径，使就近入学政策更加完善，促进义务教育由“形式公平”走向“实质公平”。

一、改革开放以来我国“就近入学”政策价值取向的历史演绎

（一）历史演进

1978年，党的十一届三中全会在北京胜利召开，标志着我国政治、经济、文化、教育等各领域全面的拨乱反正，为了解决“上学难”的问题，全面提高国民素质，大力实施九年义务普及教育，“就近入学”政策开始在各种政策法规中出现。随着政治、经济、文化和人口的不断发展，针对不同国情，“就近入学”政策在不同时期有着不同的侧重点，在保障义务教育公平发展上起到了十分重要的作用。

1.双轨并行阶段（1978-1992）：提供充足教育机會。改革开放初期，世界上已有156个国家和地区实行义务教育，经济发达的国家不仅已经普及了小学教育，而且开始普及中等教育[1]。而我国还在大量产生新文盲，小学入学率虽然在形式上有90%以上，但是真正小学毕业的只有30%。一方面，我国义务教育发展严重落后，全国范围内还存在着“上学难”的问题。另一方面，各类知识型的专业人才奇缺。为了提高国民素质，多出人才，快出人才，国家颁发了一系列政策法规（见表1），对义务教育采用“两手抓”，即重点中学政策和“就近入学”政策同时进行，既通过建立示范学校、重点学校为国家培养优质人才，带动全国教育发展，又保障义务教育阶段人人享受平等教育机会的权利，努力为广大人民提供充足的教育机会。

2.规范入学秩序阶段（1993-2000年）：治理择校热。在“重点中学”和城乡二元结构政策的影响下，义务教育的教育资源向“重点学校”和城市聚集，引发了区域、城乡和校际间教育水平差距扩大的不平衡现象。针对这种情况，中共中央明确提出“促进社会公平和正义”[2]。随着国民经济的迅速发展，阶层分化严重，进而对优质教育资源的需求加剧，出现了“以钱择校”和“以权择校”的现象。为了治理“择校热”问题，国家颁布的一系列文件中强调义务教育阶段必须严格遵守“就近入学”政策（见表2）。这一时期就近入学政策成为规范入学秩序，推进义务教育机会公平的重要手段。

3.资源均衡配置阶段（2001年至今）：促进教育公平。我国义务教育在发展过程中取得瞩目的成就，解决了“上学难”问题，培养了一大批优秀人才，实现了质的飞跃。但由于历史和现实原因，导致区域、城乡和校际之间义务教育严重失衡，而21世纪是知识经济时代，教育是获得成功的必要途径。义务教育属于国家公共资源，因此，追求教育公平、资源均衡配置是义务教育的时代热点。国家颁布了一系列文件（见表3），投入了大量经费，推进义务教育均衡发展。通过“就近入学”政策，把现有资源的空间分配格局进行合理配置，是走向教育资源合理配置和教育公平的有力保障。

（二）价值取向

“就近入学”政策作为义务教育政策的重要部分，其价值取向直接影响义务教育的办学性质、发展方向以及社会公正程度。教育政策的价值选择是教育政策主体和利益主体在自身价值判断的基础上所做出的集体选择[3]。通过对改革开放以来我国“就近入学”政策的价值分析，随着社会政治、经济和文化的不断发展，“就近入学”政策在不同时期有着不同的社会功能：在改革开放初期，为了大力推进九年义务教育，解决“上学难”的问题，“就近入学”政策旨在提供充足的教育机会，保障适龄儿童上学机会公平;20世纪90年代，社会上利用钱、权争夺优质教育资源的不正之风愈演愈烈，“就近入学”政策旨在规范入学秩序，治理择校问题;2001年至今，经过长期发展，义务教育已经形成了城乡、区域和校际教育质量差距悬殊的不均衡现象，在“就近入学”政策下，以免试就近入学代替了应试升学，缓解学生的学业负担，各所学校均可以招收到同等质量的生源，激发各个学校办学热情。办好每一所学校，就近入学的核心诉求明确指向教育公平。从我国“就近入学”政策三个阶段的价值取向来看，虽然每个阶段的侧重点不同，但都是围绕着促进教育公平这个根本出发点来制定的。

二、就近入学政策的价值失真表征

改革开放以来，在适龄儿童“上学难”的历史背景下，“就近入学”政策在推进普及义务教育的进程中起到了举足轻重的作用是值得肯定的，保障了适龄儿童上学机会公平的权利。但是，现阶段义务教育实现了所有适龄儿童上学机会充足的基本公平之后，人们的教育需求从“有学上”转向“上好学”。“就近入学”政策强制适龄儿童划定学区入学，而现实是教育资源特别是教师资源分布不均衡，校际、城乡、区域教育质量差距较大，“就近入学”政策价值失真限制了人们自由选择优质教育资源的正当权利，加大了义务教育的不公平。

（一）片面追求政策落實导致学校布局不合理

通过对“就近入学”政策的历史演进进行分析，很容易发现其价值追求存在着潜在的内在逻辑，即学校合理布局—就近入学—平等接受义务教育[4]。很显然，“就近入学”政策的初衷是在学校合理布局的基础之上遵循“就近入学”原则，从而达到义务教育的实质性公平。学校合理布局是必要前提，“就近入学”是实施手段，公平接受义务教育是最终目的。当学校合理布局之后，学校教育质量相对均衡，在每个学校均能接受优质教育，学生家长对于择校的目的将不再是对优质教育资源的获取，而是对学生的个性化需求。但是在执行过程中片面追求政策落实而忽略了学校的合理布局，把原本是实施手段的“就近入学”政策直接作为最终目的来进行落实，最终结果就是“就近入学”政策的落实较好，而学校布局不合理，教育资源分布不均衡，从而产生“就近入学”政策的落实与学生家长对优质教育资源的追求之间的矛盾，加剧了义务教育的不公平。

（二）经济成为就近入学的决定因素

现阶段，我国“就近入学”政策的大力推进源于我国教育资源分布不均衡，区域、城乡、校际间的教育质量相差较大。民众的择校观不是对教育个性化和多样化的需求，而是对优质教育资源的需求。“以权择校”和“以钱择校”的“暗箱操作”加剧了教育的不公平，在以钱、权、分数择校为主流方式之中，出现了学校“以权招生”和“以钱招生”的畸形现象。有钱、有权的家庭可以选择去优质学校接受好的教育，而无钱无权的家庭只能去相对薄弱的学校。在知识经济时代，教育是很多贫困家庭走上主流社会的通道，因此，为了阻断贫困代际相传，促进教育相对公平是必然选择。“就近入学”政策的大力实施从表面上打破了以“钱权择校”的暗箱操作，但是却成就了“以房择校”，近年来优质学校的学区房“热”，只有有钱有权的家庭承担得起。把“钱权择校”的“暗箱操作”转变为实质上的“明面操纵”，普通家庭望而却步。“钱、权、分”择校背景下贫困家庭的学生还可以通过优异成绩进入优质学校接受良好教育，而“就近入学”政策把贫困家庭学生阻挡在优质学校围墙之外。国家应当保障所有孩子都有机会获得成功，首先决定他们成功的应该是自身才华和努力程度，而不是让经济成为获得优质教育资源的决定因素。

（三）就近入学政策成为社会阶层结构分化和固化的“催化剂”

我国教育资源分布的实际情况是社会阶层越高的社区配套的学校越好，相应的教育质量越好。同时，学校在空间区域的层级化分布促进着社会相应层级的同质性聚集[5]。优质学校所在的社区往往吸引着中上层群体的聚集，而导致下层群体被迫挤出，薄弱学校所在的社区往往没有吸引力，下层群体主动涌入。在“就近入学”政策下出身在底层家庭的学生由于家庭没有足够的经济实力让他们去优质学校或者跨学区就读，导致他们只能按照“就近入学”去薄弱学校接受弱质的教育。在知识经济时代背景下底层家庭本身在知识资本方面就比较缺乏，学生在学校和家庭均得不到优质教育，根本无法和接受优质教育的中上层家庭的学生进行竞争，底层家庭的学生在通过教育涌入上层社会的轨道之前就已经被淘汰。由此可见，教育资源分布不均衡本是历史遗留下来的不正常现象，而国家通过“就近入学”政策来强迫不同阶层的学生到相应质量的学校接受教育，迫使底层群体被“二次剥削”。通过教育使社会阶层结构固化，导致底层阶级仍然处于社会底层，“就近入学”政策在实施过程中起着底层阶级再生产的功能，对社会阶级分化和固化起着“催化剂”的作用。

（四）“就近入学”政策造成违反教育规律的“反向不公正”

“就近入学”政策要求所有适龄儿童划片入学，根据统一标准入学表面上看起来很公平，实则从教育发展规律的角度来看却暗含“反向不公正”[6]。“就近入学”政策忽视了教育的因材施教原则，忽视了适龄儿童自身多样性发展的需求，而是按照与儿童自身发展状况无关的住房就近入学。一方面，对优质学生而言，按照“就近入学”政策进入薄弱学校学习，学生所接受的学习内容、难度、进度和环境等都不太适应其本身的发展，不利于自身的成才。另一方面，对基础薄弱的学生而言，按照“就近入学”政策进入优质学校学习，学生很难跟上教师教学的进度、掌握学习内容，从而产生厌学情绪，不利于其身心健康发展。总之，不同学生在自身基础、兴趣、特长等方面有着多样化的需求，同时不同学校有着不同的特色和文化，学生需要选择适合自身实际的教育才能达到最好的发展。因此，“就近入学”政策“一刀切”阻碍了学生对自身发展的正当追求，不能满足学生的多样化需求和个性化发展。

三、多措并举让“就近入学”政策回归教育公平

（一）采取“弱势补偿”措施，促进教育资源均衡分配

根据罗尔斯的公平正义原则，“社会价值都应该被平等的分配，不能平等分配的利用差别原则向最少受惠者提供最大利益”[7]，那么国家应当采取措施对“弱势阶层”及时给予补助和救济。这里所指的“弱势阶层”包括两部分，即薄弱学校和底层学生。一方面，国家通过政策实施向薄弱学校倾斜，加速薄弱学校发展，促进义务教育学校教育质量均衡分布。要加大薄弱学校的财政支持，给予薄弱学校在教师队伍、教学教研、培训交流等软件设施和教学设备、教育资源、多媒体等硬件设施建设的财政保障;要合理规划学区学校布局，以学区教育质量均衡为标准进行多校划区，规划学区内学校在数量和质量上的相对均衡，即按照“就近”原则进行重新划分，在偏远且弱质学区通过建名校分校的方式，保证每个学区均有优质学校;要实行教师区域流动，在每个学区教育质量均衡的前提下实行教师“无校籍管理”，教师属于“学区人”，不设重点学校、重点班，扩大名校和名师的双重辐射，促进薄弱学校及其教师优质发展。另一方面，底层学生获得的教育资源和机会相对较少，为保证底层学生中的优秀学生能够得到相应的优质教育，可以通过划定学区优质学校名额的方式，给予优秀学生接受优质教育的机会，保障他们能够得到高质量发展。

（二）促进义务教育質量均衡，鼓励学校特色发展

义务教育质量均衡发展是“就近入学”政策实施的必要前提，解决区域、城乡和校际间教育质量不均衡，才是解决择校问题的根本措施，才能满足学生家长对优质教育的需求。而教育质量均衡问题实则是师资配置均衡的问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交换轮流，不设重点学校重点班，破解择校难题[8]。根据我国实际情况，实施校长、教师轮岗交流，优质学校的校长到薄弱学校轮岗任职至少两届，优质学校的骨干教师到薄弱学校任教至少3年以上，薄弱学校的教师同比例到优质学校学习交流。特别说明的是，义务教育学校均衡发展并非“同质性”发展，如果所有学校朝着同一个方向发展仍然满足不了学生家长对教育的多样化需求，教育部门应当重视学校的多样性发展，鼓励学校特色发展。学校可以根据自身优势，由资深优质教师作为“学科带头人”组建学科性质的教研组进行校本研发，形成学校特色优势学科，吸引对这方面有需求的学生来校就读，理性的、科学的引导学生家长的择校观。

（三）以学生发展为核心，“科学入学”保障教育质量

学校教育的目的是培养人，“就近入学”政策的价值取向是教育公平，那么作为公共资源的义务教育更是应当以学生发展为核心，保证所有适龄儿童都能够接受优质的教育，而不应该是本着完成“就近入学”这项工作的目的进行。这里所指的优质教育是指适合学生个性化发展的教育。那么，适龄儿童应该去怎样的学校接受怎样的教育才是优质教育？教育部门应当重视这个问题，并且采取“科学入学”的方式保障学生接受公平而优质的学校教育。地方教育部门可以成立“学生校籍规划部门”，在学校开学半年前对所有适龄儿童的学习习惯、兴趣、基础、天赋、特长等进行测试和深入研究，建立学生的个人档案袋，根据学生实际情况在学区内科学选择适合其本身发展的学校就读。如果学区内没有适合的学校，在以“适应性原则”进行择校的前提下，保证“就近入学”原则。这样不仅可以为学生提供适合本身个性化发展的学校教育，也满足了为学生提供方便、安全的“就近入学”政策的要求。

（四）完善“就近入学”政策，建构“二元化”监督机制

为了加强“就近入学”政策的可行性与科学性，应当完善“就近入学”的实施细则。首先，由于我国区域差别较大，“就近入学”政策不能“一刀切”，应该对“特殊学区”实行照顾政策，而“特殊学区”必须要经过教育部门的考察是否真正需要照顾政策。比如，边缘地带学校教育质量非常低，可以允许优秀学生申请去其他优质学区入学，遵循自愿原则和“相对就近原则”;对其他学区加大实施力度，不搞“暧昧”关系，保障所有适龄儿童公平入学的权利。其次，对“就近入学”政策中“就近”和“以户籍所在地”这两个概念进行明确界定，避免因为标准模糊造成“钻空子”的不公平现象。最后，应当强化监督机制，建立奖惩机制。在“就近入学”政策实施过程中实行教育部门内部监督，社会、学校、家长、学生等外部监督的“二元化”监督机制，把学区是否合理布局和入学的公开、公平、公正作为考察重点，对积极响应并且规划布局合理的学区进行奖励，对不合规范的学校给予处罚。坚决按照规定落实“就近入学”政策，回归义务教育阶段“就近入学”政策对教育公平的价值诉求。

参考文献：

[1]张健.认真研究适合国民经济发展需要的教育计划和教育体制[J].人民教育，1980（08）：15-19.

[2]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[J].求是，2004（19）：3-13.

[3]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.

[4]刘国华.“就近入学”政策的认识误区及未来走向[J].教学与管理，2019（06）：24-26.

[5]李涛.中国教育公平亟待深度范式转型——“就近入学”政策背后的社会学观察[J].教育发展研究，2015（06）：10-13+57.

[6]宁本涛.“就近入学”政策实施的产权困境及改进策略[J].基础教育，2017（06）：39-44.

[7]李东宏，荣利颖.“就近入学”政策中的补偿平等研究[J].教学与管理，2016（30）：43-46.

[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

（责任编辑：劳丽丽）

The Value Orientation， Distortion and Return of the Policy of Nearby Enrollment in China

SU Hai1， PU Dayong2

（1 Chengdu Vocational and Technical College of Industry， Chengdu， Sichuan 610218， China;

2  Education Science Laboratory in Jialing District of Nanchong city， Nanchong， Sichuan 637500， China）

Abstract： “Nearby Enrollment” is an important policy of compulsory education in China， and its basic value orientation is to promote educational equity. One sided pursuit of policy implementation leads to unreasonable school layout， economy becomes the decisive factor of nearby enrollment， accelerates the differentiation and solidification of social stratum structure， and violates the “reverse injustice” of educational law， which is the realistic manifestation of the value distortion of nearby enrollment policy. In order to realize the return of the value of the nearby enrollment policy and promote the fairness of compulsory education， we need to take “weak compensation” measures， encourage the development of school characteristics， improve the “Nearby Enrollment” policy and construct “dualization” supervision mechanism.

Key words：  Nearby Enrollment; policy; value distortion; education equity

[收稿日期]2021-03-19

[基金项目]全国教育科学“十三五”规划2016年度国家一般课题“西部农村特岗教师发展状况和生态机制研究”（项目编号：BGA160033）;四川省教育厅资助金重点课题“新时代乡村教师专业发展生态机制研究”（项目编号：川教函〔2019〕514号）;四川省教育厅资助金重大课题“教育现代化进程中农村小规模学校发展状况和保障机制研究”（项目编号：川教函〔2018〕495号）;四川省教师教育研究中心课题“双师型教师评价体系构建研究”（项目编号：TER2018-035）。

[作者简介]苏海（1995-），男，四川南充人，硕士，成都工业职业技术学院建筑工程学院辅导员;主要研究方向：教师教育、中小学教师发展。

蒲大勇（1974-），男，四川南充人，四川省南充市嘉陵区教育科学研究室主任，中小学正高级教师（三级）;主要研究方向：中小学教师专业发展。