撤县设市政策的变迁：历程、逻辑与展望——基于历史制度主义的分析

范逢春 周淼然

（四川大学公共管理学院，四川成都610065）

引言

通过发挥行政区划优化调整在空间资源配置上的独特作用，不仅能够回应我国进入新时代以来社会经济发展带来的矛盾变化，还可以为推进国家治理体系和治理能力现代化构建更完善的空间基础。改革开放后，中央为了调整地区之间的经济关系以促进工业化和城市化发展，将行政区划的调整重点转移到了城市建制上，主要采用切块设市、多中心组合、整县改市三种设市模式[1]。当前地级市的设置和数量已趋于稳定，城市行政区划的变动主要集中在县级，其中撤县设市实施较为频繁，需求量一直很大。学界目前对撤县设市的通常定义，本质更接近于整县改市模式，其具体内容是：将县名更改为市，同时县级政府驻地改为市区并作为城市的基础，设在农村区域原有的县派出机关及乡镇基层政权保持不变。县级市以原有县域为市域，以县级政府驻地的镇或街道办为中心，其他乡镇和村落为结点，形成了一个点面结合的城镇体系。

我国的撤县设市政策自上而下推动，由行政部门主导，具有显著的中国特色。通过中国知网（CNKI）数据库检索发现，截至2021年6月17日，以“撤县设市”为关键词进行检索得到的核心期刊文献仅有65篇。进行文献梳理后发现，撤县设市政策的缺陷在学界早已形成了广泛的共识，主要有两个角度：从政策效果来看，撤县设市的实施带来了“假性城市化”，并未真正促进城市化的发展[2]；从政策实施来看，撤县设市具有明显的人为干扰特征，曾经过快的实施速度对县制在行政体制中的历史地位产生了威胁[3]。党的十八大以后，撤县设市的积极作用逐渐获得了一部分学者的认可。例如从城乡融合角度来看，我国设立的县级市内既有城市经济又有农村经济，是推进新型城镇化和城乡经济协调发展的政策工具[4]。从地方权力角度来看，县在转变为县级市后，配合“扩权强县”改革带来的经济自主权下放，可破除县域城市化发展中的行政壁垒和障碍[5]。进入新时代，我国的经济社会发展状况、城市化状况都有了很大的变化，就现有城市规模等级结构体系中县级市的设置而言，有的不能与城市发展现状及需求匹配，这一情况在发展相对滞后的中西部地区极为突出。随着城市化进程的加快和撤县设市的重启，学界应当重新全面而系统地认识这一政策。

历史制度主义属于新制度主义理论的一种，自20世纪80年代开始在学界流行，强调历史因素在制度变迁中的重要地位。历史制度主义的分析框架主要体现为结构观、历史观及行为观：一方面，强调政治制度的重要作用，以及变量之间的排列方式；另一方面，追寻制度的历史轨迹及重大事件和行为，并从中找出因果关系。历史制度主义倾向于从中观的角度看待研究问题，实现宏观与微观层面的衔接；又因其社会学、政治学背景的立论基础，故能契合行政管理领域对于制度相关问题阐释的需要，适合用来研究政治制度的变迁[6]。因此，历史制度主义的分析框架与撤县设市政策的变迁十分吻合，学界目前却几乎没有基于此视角针对撤县设市政策进行的研究。本文有针对性地使用历史制度主义展开分析，梳理撤县设市政策的变迁历程、演化逻辑，探讨政策变迁的影响机制，为撤县设市政策的下一步展望提供一些见解。

一、制度的轨迹：撤县设市政策的变迁历程

我国在过去曾实行专区、地区等多种行政区划体制，与县平级的城市建制有专辖市、地辖市等不同的称呼，县级市的概念提出较晚。在行政区划体制改革后，一个县若进行撤县设市，新设立的市在层级上仍属于县级，仍然由地级行政区代为管理。相对而言，极少有县直接越级改为地级市，也很少出现一个县被另一个县级市或地级市吞并等情况，因此这些区划变革不属于本文的讨论范畴。撤县设市政策自实施以来经过多次改革调整，在实施效果上先后历经探索高潮期、冻结冷静期和规范复苏期三个阶段（如图1），各阶段内撤县设市的数量存在明显差异。

图1 政策设立以来我国撤县设市的数量变化（1983—2020）

（一）探索高潮期：1983年—1997年

1982年中央发布第51号文件《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，宣告行政区划改革正式开始，首先在江苏省进行试点[7]。1983年，江苏省苏州地区下辖的常熟县改设为市，标志着第一个真正意义上的县级市诞生。同年，全国有31个县改为县级市，说明撤县设市政策一经拉开序幕，就迅速进入政策实施的高峰期。这一时期，国家还没有出台撤县设市的申报标准，实际操作中出现了一些无序现象。1986年，《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》（国发〔1986〕46号）发布，首次明确了撤县设市在人口规模、经济规模两方面的指标。对于人口不足50万的县，其农业人口占比不高于40%，年国民生产总值需大于3亿元；对于人口大于50万的县，常住非农业人口需大于12万，年国民生产总值需大于4亿元。但此次公布的设立标准不高、批复程序不难，客观上导致更多的县拥有了设市资格，进一步加快了设置县级市的进程。20世纪80年代末到90年代初，随着经济发展速度的一度放缓，撤县设市的浪潮得到一定平息，但其数量每年依旧不低于10个。

1992年，撤县设市数量再次出现反弹。为了进一步“降温”，1993年《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发〔1993〕38号）出台，这在事实上设置了更加严格的撤县设市政策新标准[9]。首先，按照人口密度分为每平方公里400人以上、100-400人、100人以下共三个档次，分别制定各自的具体指标，取代以往将总规模作为衡量人口聚集程度唯一标准的做法；其次，提升了对产业结构的重视程度，不仅考核国内生产总值，还对工业产值、第三产业的占比加以考核，以此体现城市工业化和现代化的水平；再次，在经济指标中增加了地方预算、人均财政收入及总收入指标，更是引入了自来水普及率、道路铺装率等基础设施指标，使设市的标准体系更加全面。虽然提高了设市标准，全国仍有近一半的县满足设市条件[8]。而且，按照人口密度实施不同指标，客观上使得中西部的县相较过去更容易达到设市标准，“设市热”再度兴起。1993年、1994年，全国进行撤县设市的数量连续两年达到历史最高纪录，均为53个。

截至1997年底，探索高潮期共有391个县进行了撤县设市，当年中国的县级市数量增加到442个，达到撤县设市正式开展之前的三倍之多。从分布地域上来看，探索高潮期的撤县设市主要集中在东部地区，尤其在江苏、山东、广东等工业起步较早、经济基础较好的沿海省份，中西部地区的分布较少；从分布形态来看，撤县设市呈现围绕上海、郑州及成都等各区域的大中城市簇状分布，以及沿京广线、陇海线等重要铁路线带状分布。

（二）冻结冷静期：1998年—2016年

1997年3月，湖北省汉川县改设汉川市，成为当时最后一例获批的县改市。自此，国务院正式冻结撤县设市政策的实施，开启了长达12年的空窗期。一部分原本计划设市的县转而通过撤县设区成为既有城市的一部分，以此进行城市化转型。

直至2010年，云南省蒙自县、文山县获批撤县设市，意味着政策冻结状态开始有所松动。随后，在2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的报告中指出，要优化行政区划设置、完善设市标准、严格审批程序，具备条件的县可有序改市。《决定》尽管未明确地提出重启撤县设市，却是时隔多年后党的中央文件首次重新提到关于县改市的表述。2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出应当将有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。与此同时，国家逐步批复了一些县进行撤县设市，但数量极少，在2010—2016年间，共有14个县改为市，具体分布如表1所示。

从表1可看出，从1998年至2009年，撤县设市政策实施一度冻结了12年之后，才在一些特殊区域开始冷静实施。2010—2016年，在西部地区共有10例，东北地区有3例，中部地区仅有1例。除吉林省扶余市（恢复原有县级市建制）和江西省庐山市（旅游风景区管理需要）外，其他撤县设市几乎都分布在西南、东北边境或民族自治区域。其中云南一省独占6例，占总数的42.86%，是在这一时期我国撤县设市最多的省份。该阶段后期，撤县设市政策的实施更多是为了促进个别地区发展而给予一定的特殊政策照顾，真正符合标准的撤县设市申请绝大多数未能获批。这说明政策并未实现全面开放。

表1 冻结冷静期我国撤县设市分布（1998—2016）

（三）规范复苏期：2017年至今

在冻结冷静期末端的2016年，民政部曾公布《行政区划管理条例（草案征求意见稿）》，明确提出市的设立标准由民政部会同国务院其他部门共同拟订并报国务院批准[9]。同年5月和11月，国务院相继出台了设立县级市标准及县级市申报审核程序（以上合称“2016新标准”），所有符合标准的县均可按照标准和程序申请，意味着撤县设市正式解冻。2016新标准共计21项，涉及常住人口、经济产业、资源环境与基础设施、公共服务四大类指标。程序上则要求2016年及以前已提交但未批复的撤县设市申报全部作废，必须按照新的标准重新提交材料[10]。2019年1月，《行政区划管理条例》（国务院令第704号）正式开始实施。

此次全新标准主要有五大亮点。一是定量与定性指标相结合。除16项定量指标外，还有5项定性指标。二是按不同地区制定各自相应的设市标准。在以人口密度作为衡量尺度的基础上，人口和经济指标再按东部地区、中部和东北地区、西部地区分别设立三类标准。三是增加相对水平考核。不仅考核指标绝对量，更将相关指标在本省所辖县中进行排位比较，并且不得低于全国平均水平。四是丰富并优化基础设施指标。不仅关注污水处理率、生活垃圾无害化处理率、社区综合服务设施覆盖率、家庭宽带接入率，对建成区绿地、平均路网、道路面积等进行量化要求，还规定了应急避难场所、公共交通网络、市政公用和安全设施需符合的标准。五是引入资源环境、基本公共服务等新指标。设立县级市不仅要以地质地理条件适宜为前提，还要求城市用地和布局需符合土地利用规划，以及实现城镇低保、公共就业服务全覆盖，并且在教育、医疗、养老、文化和体育等方面都需达到相应指标。

2017年4月9日，民政部集中批复6县改设县级市，这是依2016新标准第一次进行撤县设市，撤县设市自此复苏。2020年4月，国家发展改革委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（发改规划〔2020〕532号），继续提出要优化行政区划设置，统筹新生城市培育，有序推进“县改市”等。如表2所示，自政策解冻及2016新标准实施以来，撤县设市从前一阶段的7年间14例增加到4年间31例，撤县设市频率显著提高。

表2 规范复苏期（2016新标准实行以来）我国撤县设市获批一览表（2017—2020）

除2020年因疫情影响了正常审批工作外，我国撤县设市数量总体呈稳步上升趋势，西部地区、中部和东北地区、东部地区三类区域的设市数量均出现上升。其中，中部和东北地区增加较为明显，西部地区虽相比上一时期比例有所下降，但仍然占据近一半的比重。东部地区由于在冻结以前的高峰期早已进行过大量的撤县设市，现阶段设市力度明显减弱。相较于冻结冷静期的最后几年，这一阶段的撤县设市分布呈现以“雨露均沾”为特征的、在各省分散的趋势，且省均不超过3例。西部地区12个省（区、市）中共有7个省级行政区进行了撤县设市，中部地区则全部省份均有设市，东北地区和东部地区则相对中西部地区较少，呈现明显的“西多东少”局面。

二、制度的演化：撤县设市政策的变迁逻辑

在历史制度主义的视域中，制度是一个动态的、变化的过程，因时空的差异可以有不同的内涵、方式和影响。历史制度主义重视政策制度在历史过程中的演变，强调以制度变迁的角度来思考问题，可以用来揭示撤县设市政策的变迁逻辑。撤县设市政策在历经变迁的关键节点后，迎来了一个又一个新的阶段。最初，由于权力的非对称性导致政策设立；随后，在长期均衡中受外部冲击发生制度断裂，导致政策中止；时隔多年，又在路径依赖的作用下完成政策的渐进转型，并获得重启。

（一）政策转折：变迁的关键节点

在历史制度主义分析中，关键节点被认为是制度的变迁逻辑、历史分析和事件序列的研究起点，其运用始于美国Collier夫妇的“Shaping the Po⁃litical Arena”一文[11]。针对关键节点的分析，关注三个层面：第一，厘清关键节点的起因和原有条件；第二，研究关键节点的过程机制和结构逻辑；第三，聚焦关键节点的后果和长期影响。通常，关键节点会对制度的变迁产生决定性作用。对我国撤县设市政策而言，主要有以下三个关键节点：

第一个关键节点是1983年江苏省常熟县改设为常熟市。早在1979年，国务院因建设经济特区的缘由批复了广东省提交的撤县设市申请，分别将珠海县、宝安县改设珠海市、深圳市[12]。尽管后来两地又进一步被提升为地级市，没有停留于县级市建制，但也为后来撤县设市政策的落地做出了积极有益的探索。常熟市的正式获批，是1982年起国家开始在江苏试点行政区划改革的产物，同时也是国家第一次将撤县设市确立为了一种正式政策，引发了全国各地的跟进。

第二个关键节点是1997年湖北省汉川县改设为汉川市。历经近15年的探索高潮期，由于缺乏经验、把关不严，撤县设市政策一度乱象丛生。在不断受到公众、学者及媒体的批评和质疑后，1994年10月中央曾发函要求各级暂缓“撤县设市”，却未能立即遏制这一势头[13]。当原有的制度在冲击之下已经无法容纳更多的压力时，就不得不打破政策均衡的关键节点予以回应。最终国务院在决定汉川撤县设市后不再受理新的申请，该政策由此进入了冻结冷静期，在该期的后半阶段，成为仅在个别地区适用的照顾政策。

第三个关键节点是国务院2016年设立县级市的新版标准及程序出台。在2016年之前，民政部虽已经陆续批复十余例撤县设市，但对于彻底放开撤县设市的态度一直较为模糊。与1986年、1993年两版标准的意义不同，2016新标准的出台不仅是新规范的确立，更意味着撤县设市不再像冻结冷静期一样局限于民族地区、边疆地区等特定区域。尽管标准和程序都更加严格，但全国各地满足标准的县都拥有了按照程序进行申报的机会，说明我国撤县设市政策在规范化中真正转入了全面复苏的新时期。

（二）政策设立：县域经济权力的非对称性

在历史制度主义视角中，制度与行动者、环境的关系是影响制度发展的核心。其中，环境包括宏观的背景结构和历史过程，行动者则包含了制度的各类主体。当社会经济状况或政治历史背景发生变化时，可能会对原有的结构状态造成冲击。尤其是当环境变化产生了若干新的行动者时，这些行动者可能会影响权力的对称性运作。

行动者们具有天然的理性思考，他们对权力资源、利益配置都具有相当复杂的考量，会通过策略来寻求自身的有利地位。改革开放初期最显著的成果之一就是工业化的推进带动了社会的发展，各地区开始出现了一些新兴城市，且随着原有城市体系的打破，城市设置在行政体制方面的改革需求呼之欲出。为了适应新的发展态势，1980年国务院在《全国城市规划工作纪要》（国发〔1980〕299号）中明确提出，除了对大城市规模加以控制、中等城市进行合理发展外，还要积极探索发展小城市。随着县域经济不断发展，一些县级政府对经济决策权和审批自主权的需求越来越强，对国家、省级层面优惠政策的需求也越来越迫切。

以撤县设市的方式设立县级市，符合发展小城市的愿景，获得了中央的肯定，该政策拥有了诞生的环境；而县级政府权力的配置边界和其发展的实际需求不符，使得政策拥有了诞生的动力。对于在市管县体制中所属的地级市政府来说，一方面在城市规划行政权力行使中往往会限制下辖县所实施的自主规划、审批行为，另一方面在资源分配权力中会优先保障所在市区的利益。而对于县来说，为了摆脱县域经济发展的束缚和瓶颈，快速发展的县在无法改变行政主导城市发展的现状下，必须寻求突破。如果成为县级市，不仅可以增加城市维护建设税的地方财政计提比例，还能在建设城市基础设施时更加灵活地出让土地以获得更高的财政收入；部分省的县级市还具有省内的计划单列权限，有权向省政府直接申报投资项目，同时还可以吸引数量更多、规模更大的外贸投资[14]。总之，外部环境变化带来行动者权力的不对称，客观上要求中央改变城市建制并扩大地方权限，由此撤县设市政策在两者的互动之下孕育而生。

（三）政策暂停：制度的断裂均衡

断裂均衡模式被Krasner引入历史制度主义之后，成为历史制度主义最为经典的分析模型之一。该模型认为制度发展分为两部分：其一，制度处于长期均衡和政策稳定，使得政策一旦推出就很难被打破；其二，制度在短期关键节点引发急剧变动，这时候由行动者发挥能动作用[15]。根据断裂均衡模式理论，制度所受的压力会逐渐积累。在达到一定程度并于某一临界点爆发后，现有的制度发生断裂，政策就会被迫中止甚至终结。

均衡阶段，撤县设市政策在出台后取得了一定的成果。虽然处于相对稳定的状态，但仍然会不断进行自我调节。在改革开放全面深化、全国经济形势不断上行的情况下，撤县设市政策曾大受欢迎，实施速度十分惊人、数量节节攀升。但在政策实际操作中，也出现了部分地区为了改市盲目扩大城镇规模、虚报统计指标、拼凑设市条件，甚至出现了出售城市户口给农村居民，以推动城镇人口增长的怪象[16]。继1986年首次设立标准后，国家开始出手进行整顿、调控。1992年邓小平发表南方谈话后，各级政府城市建设的热情高涨，不可避免地再次助推了城市的扩张。国务院不得不于1993年再次调整撤县设市政策，提高标准、增设指标、从严审批，但由于种种原因收效甚微。

在外部环境的影响之下，撤县设市政策所带来的负面效应愈发凸显，越来越多的声音开始质疑其合理性。一方面，撤县设市的政策目标本是为经济发达、城区繁荣的县城扩张发展时减少在行政和经济权限上的障碍，却在实践中变形为通过发展经济和建设县城以提高县政府及官员的行政级别的工具。撤县设市变成了不计成本进行政绩攀比、官员晋升的加速器，用城市化来促进行政区划变革，造成了政策的本末倒置。另一方面，部分县级政府过度重视城区发展使得农村被忽视，还有些县级政府为了设市而盲目开发土地以扩大城区面积，造成土地等资源利用率降低，甚至建设了空城。而且，“设市热”使得行政区划变动频繁，在机构和编制历经调整后又大张旗鼓更换各类招牌名称、地图标注等，造成了人、财、物等资源的浪费。于是，国务院在1997年决定全面中止撤县设市政策。这表明，随着制度自我调节功能的失效，制度在均衡被打破后发生了断裂。

（四）政策重启：制度的路径依赖

21世纪以来，渐进转型模式在历史制度主义领域逐渐受到重视与认同，其包括了内生、演化、渐进、互动和转型等方面的概念要素，具有较强的包容性。相较于外生性因素的考虑，该模型坚持内生性因素决定变迁这一逻辑机制，突出了行动者对新观念和新信息的学习效应，在原有的制度框架下产生某些新政策或导致原有制度发生某些改变[17]。渐进变迁模式特别强调，一旦形成强大的制度，变迁会留下旧体制的特征，使行动者产生路径依赖。

制度的演进虽然会受外部影响，但制度建构所带来的固定成本扮演着重要角色，会引导制度朝着既定方向运行。尽管国务院出于合理管控的需要暂停了对撤县设市的审批，各地却仍然源源不断地递交撤县设市的申请。据统计，截至2016新标准出台前的2015年底，至少有165个县明确向民政部提出了撤县设市的申请[18]。这充分说明小城市的行政改革需求并没有得到释放，现有的城市建制和设置体系不能与现状匹配。更为重要的是，目前还没有寻找到任何其他有效的政策来替代。与传统的切块设市、设立地级市等其他行政区划调整政策措施相比，撤县设市能保留完整的原有县域，仅仅将县改为了市，未增加县级编制且保持原乡镇建制不变，相对更节约行政成本。

路径依赖的形成还与制度的自我强化机制有关，制度在按照一定轨迹变迁的同时，还受到学习效应和适应性预期的影响。在1997年被国务院冻结之前，撤县设市政策曾密集实施长达13年，早已在不断的自我强化中具备了一定的制度黏性。撤县设市被列入了许多县级政府的工作目标，这也是为何撤县设市“屡限不止”的原因。在后来统筹城乡建设思路之下所设立的县级市辖区内，既有城市经济又有农村经济，被认为有利于城乡经济协调发展。撤县设市能引领城镇周围的特色农业、工业形成产业集聚，实现以城带乡、发展城市反哺农村，带动乡村地区进一步发展、脱贫致富。党的十八届三中全会后，撤县设市开始重新在党中央的会议中被提及，说明该政策仍然被认为是较为符合这一时期国情的选择。根据新观念和新形势，政策行动者并非简单重启原有的政策，而是进一步制定了更加多元、层次分明、内容丰富的设市标准。由此一来，撤县设市政策通过调整而再生，在自我强化中完成了渐进转型。

三、制度的未来：撤县设市政策的变迁展望

就新型城镇化指导思想下的撤县设市政策，有两种主要思路。一种思路认为，当前城市体系中代表小城市的县级市数量明显少于代表大中城市的地级市，需要重新加大力度消化各地的撤县设市需求，以解决等级形态不合理的状况[19]。另一种思路认为，由于存在一定的不适应性，不宜继续再大规模实施撤县设市政策，而是应当探索更先进的城市区划建制以打破路径依赖，甚至对现行的行政区划体制进行全面变革，尽可能从根本上解决当前行政区划管理中的陈年难题[20]。基于经济社会发展现状，现有的行政体系已稳定多年，不宜进行大规模变更，但撤县设市政策则可进一步适应我国城市的发展趋势，以利于我国城市体制的构建。

（一）严格执行设立的程序标准

尽管撤县设市政策在过去曾经出现过事与愿违的情况，但其中也不乏成功案例。如上文提到的全国第一个撤县设市的江苏省常熟市，长期名列全国百强县前五名，人均国民生产总值甚至与省会南京相当，城市化水平提升效果显著。这说明撤县设市本身并不是一个没有价值的政策，只是在实际执行过程中有许多地方并没有贯彻实事求是的原则，出现了背离发展城市的初衷转而寻求其他利益的情况，比如官员晋升中的投机现象、政绩工程、面子工程等。如今为了解决“大城市病”，发展中小城市的必要性越来越凸显。如果城市人口过于集中，会在人口流出地出现许多“空心化”地区，带来老龄化、留守子女等社会问题。而撤县设市可以从行政层面打破束缚，给予合格的县更大的权力，使之更好地进行自主发展。通过发展中小城市，进而减少跨地区、跨省的流动人口，一方面可以疏解大城市的压力，另一方面还可以提高当地就业以促进经济发展，形成良性循环。

在将来的政策实施时，要注意不能像探索高潮期时以“井喷”式的速度予以批复，甚至不严格执行标准，这样将会重蹈覆辙；要总结经验、吸取教训，制定高质量、高要求、因地制宜的标准，遵循合理而高效的程序，在坚持原则的基础上推进规范化、有序化设市，坚决杜绝“假性城市化”出现。坚持撤县设市工作的政策方向是正确的，特别是在以往进行撤县设市较少的东北和中西部地区，应针对符合条件的县按照科学的标准、严格的程序进行调研和审批。

（二）适时调整申请的报送限制

出于防止撤县设市过热、过猛的考虑，政策重启之时民政部对各个省每次申报的数量进行了严格的规定：根据笔者对民政部和云南省的调研得知，每个省级行政区在提交国务院关于设立县级市的申请时，一次只能上报一个县级市，而且已上报的县级市在没有获得办理结果之前，不允许继续呈报新的请示①参见《大理白族自治州人民政府关于云南省第十三届人大二次会议第0602号建议的答复》，大理白族自治州人民政府官网，http://www.dali.gov.cn/dlrmzf/c100005/201909/f10d9c6660ff46bea1be56a1c70c91eb.shtml，访问日期：2021年5月24日。。这一限制的初衷是好的，但是实际上可能会带来一些负面的影响。例如，某省已经提交甲县撤县设市的申请而暂未审批成功，同样符合条件的乙县只能等待、搁置。但采用同一个标准的另一省丙县，其城市化水平、达标状况都比乙县要低，却因为在该省中处于第一顺位，优先获得审批的资格，继而率先撤县设市。这样的情况，对于乙县来说是缺乏公平性的。这种做法可能会产生一定消极影响。一方面，这会对一些积极推进城市化发展且已经达标的县造成一定打击，削减了同一省内撤县设市政策的激励效果。如果符合条件的县因为申报程序受阻，而发展水平弱于自己的县却能先获成功，会带来极大的不平衡感。另一方面，还加剧了同省的县域之间的冲突，使得竞争大于合作，不利于区域城市之间的良性互动，甚至破坏城市群统筹发展的大局。

应在时机合适时探索突破现行的“一省一件一报”限制，以避免撤县设市的申报程序在各省内部产生消极影响。还可以尝试直接取消以省为单元的划分标准，按照现行撤县设市标准中的地区划分，以区域为单元对西部、中部、东北、东部四大区域，分别设置报送总数量限制。

（三）探索新型设市模式的经验与局限

研究和探索其他设市类型，一方面可减轻撤县设市需求的压力，另一方面也有助于为撤县设市政策的优化完善提供借鉴和参考。实践中曾有过“县下设市”和撤镇设市（县级）的探索。

民国时期的江苏曾实行“县下设市”的探索，即原来的镇成为镇级市，仍由县进行管辖[21]。设立镇级市不仅能促进县域行政区划的稳定，减少行政区分割，更能节省县域政府行政开支；既可以克服传统切块设市的弊端，又可以克服撤县设市的不足。但在当前我国现有的城市体系中，直辖市（省级）、地级市、县级市的各类级别设置已十分复杂，镇级市的推出难免会使体系更为混乱。“县下设市”意味着县对市（镇级市）拥有了管辖权，在当前我国宪法及相关条例中也没有相关法律依据，仍需进一步谨慎研究。

撤镇设市作为另一种设市模式在近年来得以重启。2019年8月，国务院正式批复浙江省撤销苍南县龙港镇成立县级龙港市，这是自1998年甘肃省合作市挂牌成立以来，时隔21年又一次进行的撤镇设市，设市政策有了新的动向[22]。撤镇设市是指将地区内的中心或重点城镇脱离原县管辖，直接从镇升格为新的县级市，由各省下辖的地级行政单位代为管理。在我国，县级行政区除了城镇之外，还有更为广大的农村地区。镇的管辖范围相较于县要小得多，在人口和产业集聚方面更加具有点状特征，更符合市的本意及特点。因此一旦达到设市标准，实际城市面积占该镇全域面积的比重已经相当大，比整县设市情况下的城市化水平及质量可能更高。而且，撤镇设市还能较好地保留原县域的名称、保留原县级行政单位，避免出现县制消失的问题，减少对当地历史文化传承的负面影响。

撤镇设市存在的一些问题，需要在科学论证的基础上进一步探索。其一，目前实行的撤镇设市方案，改制后将升为县级，这就意味着增加了县级行政单位，从而导致总的行政成本增加。这与我国目前削减政府行政开支的要求不符，使得撤镇设市很难得到县、市级政府的支持。其二，撤镇设市后形成的城市腹地范围较小，未来可开发利用的土地有限。若周边土地属于邻接的其他县级行政区管辖，则在法律和行政规则上都无法直接纳入该市的开发范围，城市的扩张发展存在诸多限制。笔者认为，撤镇设市成功的关键在于：标准和要求要更严格，必须是大镇、强镇，最好已在该县域内形成区域中心的地位，并且一定不能是县级政府驻地，否则就是重走“切块设市”的老路，造成城乡割裂、县市同构。

结语

撤县设市政策在过去的实施中，曾因造成恶性竞争、引发“假性城市化”违背政策初衷而一度被暂停实施。就撤县设市本身而言，该政策并非无合理性，而是具有一定的优势。现阶段应该用辩证的眼光看待撤县设市政策，结合实际情况发挥正面影响，同时规避其负面效应，将它作为一个有力的政策工具来支持新时代中小城市的发展。以历史制度主义的视角展开对撤县设市政策变迁逻辑的阐释，有助于立足新时代的经济社会状况重新认识、全面理解这一政策。未来可以尝试聚焦于对具体的县级市进行针对性研究，比如利用案例的研究及比较，更好地发挥历史制度主义分析视角的优势。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，从政府职能转变或公共资源配置的视角聚焦撤县设市，或许是未来行政管理领域相关研究的重要方向。