上下级政府间的督考权：边界与规范——探寻我国基层负担背后的深层原因

胡晓东

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088）

引言

近年来，基层负担过重、压力过大、超负荷工作等问题引起人们高度关注，中央连续出台多项政策为基层“减负”。比如2018年10月，中共中央办公厅下发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》明确指出，“名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，地方和基层应接不暇、不堪重负，干部群众反映强烈，既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义，损害党群干群关系”[1]，要明晰督查检查考核的范围、内容、标准来减轻基层的超负荷问题。2019年，中共中央办公厅再次发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求整治文山会海、改变督查检查考核过多过频过度留痕现象、完善问责制度和激励关怀机制等方面，提出了务实管用的多项举措[2]。2020年，中共中央办公厅又印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求既要严格控制向县级以下发文的数量，又要精减基层向上级报文报表的数量。对中央和国家机关纳入计划的督查检查考核事项，不要求地方层层配套开展，要善于做到“三个区分开来”，以加大正向激励力度[3]。从这些“减负”政策可以看出，督查检查考核是基层负担过重的主要来源之一，规范这些行为，也是为基层“减负”的重要举措，但从实际效果来看，情况并不如人意，在调研中，很多基层公务员仍然表示，工作负担很重，压力很大，填表等形式主义问题依然存在，上级督考没有真正减少，工作超负荷还是存在。学者周芳名认为，基层“减负”之所以难，根本原因在于精简了文件却提高了标准，精简了会议却提高了频次，精简了调研却增加了名目，精简了惯例却增添了新规等现象，以至于基层抱怨“越减越负”[4]。

基层“减负”如此之难，其根本原因在哪里？到底应该如何“减负”才能真正减轻基层负担、真正激发公务员干事创业的热情和斗志？本文将从理论上给予研究与阐释。本文的研究逻辑为，从督考行为在组织中的发生本质出发，研究督考权在上下级政府“行动空间”中的具体表现和互动逻辑，探究督考权在上级政府与下级基层之间的运行规律及行为趋势，挖掘督考权在基层负担中的问题表现与根本原因，最后针对基层负担过重问题的产生根源提出治理方略。本文研究的理论基础是，由于理想官僚制的缔造者马克斯·韦伯将权力作为一切组织的基础，其他行为都是建立在权力的运作基础之上，因此，激发了我们用权力的视角来考量基层“减负”的问题。另外，督考权的运行本质上是一种强制力权力和法定性权力，但同时也具有奖励性权力的因素与特征[5]：一方面，权力主体自上而下的正式科层权力、组织制度模糊性而强化的个人权力所形成的双重控制和管理者，为了维护组织和谐、增加组织成员配合度、促进权力实现而采取的沟通、奖赏等交换策略；另一方面，权力客体在应对权力主体的权力时基于个人安全需要的虚假服从以及对被施予权力不满时通过舆论、消极性行为、专业权力进行谨慎反抗的反控制[6]。出于这种权力主体和权力客体之间的细腻、多样化、不着痕迹的权力关系理论考量，我们提出假设，督考权作为组织内部权力，是保证决策执行力的关键权力之一，在权力主体与执行客体的互动关系中，权力主体在合法性框架下设置的督考权，其适用广度、力度、程度和繁简度将直接决定着执行客体的积极性和创造性的发挥，与此同时，如果督考权运用不当会对基层产生“负担”等不利影响。本文采用政治学研究中的“模拟研究法”，以国家治理体系和治理能力现代化为背景，通过构建“督考行为”与“督考权”的可视化模型，从权力主体（上级政府）和权力客体（下级基层）两个视角，分析上级政府与下级基层之间基于督考权的运行而产生的基层负担问题；同时将督考权放入边界视域加以考量，摆脱过去仅从内部行政权力自我调节、自我规范等实然状态的分析，从理论上提出对督考权加以限制的必要性和可行性，即适当的规范和可行的救济，以使基层负担有所减势的策略。

一、文献综述：关于督考权的考量

（一）关于组织内部的行政权力

从现有对权力理论的研究来看，权力是组织一切活动的基础。陈传明指出，“权力是影响他人的能力和下属对权威的接受，存在于任何社会组织之中”[7]。正如恩格斯所言，“一方面是一定的权威，不管它是怎样形成的，另一方面是一定的服从，这两者都是我们不得不接受的，而不管社会组织以及生产和产品流通赖以进行的物质条件是怎样的”[8]。丹尼尔·雷恩认为，马克斯·韦伯的官僚制组织及其制度的构建就是建立在法定权力，传统权力和超凡魅力权力的基础上[9]。罗素在《权力论》中也揭示出，权力是影响、支配、控制他人的能力，只有权力才能要求他人按照自我的意愿服从，才能决定组织内部的资源分配和组织成员的行动[10]148。可见，为保证督考活动的顺利开展，则必须依靠督考权的行使。苏东水提出，“督查、检查、考核”（本文简称“督考”）是一种管理活动，是组织为强化决策执行，最大限度地避免人为因素对执行形成干扰，以及对发现的问题进行实时纠偏而采取的控制手段[11]。

虽然权力保证了组织活动的正常高效运转，但必须受到一定的必要限制。孟德斯鸠称，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[12]。而滥用权力的目的在于谋取自身利益，钱再见、金太军认为，执行主体具有谋取自身利益的广阔天地[13]。斯图亚特称，“尽管外围的官员很少明目张胆地违反法律,但是很多研究已表明,他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标,以满足自己组织的需要,并对付自己环境中的紧迫问题”[14]。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止，因此，必须对组织内部的权力加以制约。胡杨认为，制约是为了给权力一定的行使边界，规范权力运行，保证权力行使不变质[15]。可见，学者们已经达成一定共识。

（二）对我国督考权的研究

从现有文献可以看出，国外关于督考及督考权问题的研究并不多。由于国外的“分级”体制是将联邦政府、州政府、市（县）政府、镇政府的督查工作基本上限定为对本级政府部门的检查，因此很少到下级政府去督查[16]。相较而言，我国的督考活动则具有鲜明的中国特色。要想了解清楚督考活动与督考权的运行，必须建立在我国学者对权力的产生与设定、规范与约束、运行与实施等本质问题的研究和回归的基础上来探讨。

督考权的本质是一种监督权，监督的目的在于实现组织目标，而被监督者会产生一定程度的对抗。韩志明认为，监督权的非生产性质，监督的工作不是生产什么事物的工作，而是预防和纠正错误事物而进行的工作[17]。监督权的工作对象就是权力的错误，其行动轨迹就是发现、调查、追踪和处理失误或错误。不管监督是基于个人和组织的控制意图，还是为了维护和促进公共利益，监督对象不可避免的对抗、抵触和规避行动都会消解监督权的能量。很多情况下，上下级政府在双方利益不一致时，下级政府会选择违背执行上级的政策决定[18]。因此，督考权属于一种监督控制权，而监督权的运行目的在于上级要使基层时刻保持在目标一致、行动统一的集体行动框架范围内行事，如果上级发现基层行动发生偏移时，会采取一些必要的措施加以协同。

督考的频繁使用会增加基层负担。李声宇认为，督查机制有助于上级政府对下级政府行为及政策执行绩效进行监督、控制与纠偏，督查工具被愈发倚重，但督查机制在各政策场域的频繁使用也加重了基层治理负荷及资源损耗，从而对治理绩效产生负面效应[19]。牛彦峰、李娜认为，考核目标不断提升增加基层负担，考核主义下要求公务员在新的考核周期就只能更好，如果比上次差就意味着努力程度降低了[20]。

督考权的运行易对组织产生影响，学者们提出建议和对策，以对督考权加以限制。从现有研究看，视野仅仅限定在有限的任务之中，缺乏对督考权整体的关注。李声宇认为，在低目标冲突性领域，政府治理应主要依靠科层治理，督查机制的使用需受到限制，主要定位于常规治理之外可能出现的突发性风险或临时性任务动员[19]。牛彦峰、李娜提出，管理要主动管理，不能懒惰，必须积极“走动”起来，深入到员工的工作过程中，“看、访、查、追”，及时发现员工工作中存在的问题，主动与员工一起制订绩效改进计划，并辅导员工有效落实[20]。实践中，对权力的限制表现出多种样态，如程竹汝发现的“贤人政治”[21]，崔卓兰等发现的“行政自由裁量权的内部控制”[22]等等，都反映了对监督权的一种限制思想。而保证这些思想实现的载体往往最终依靠法律，“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”[23]。

可见，组织内部行政权力是保证组织管理活动顺利进行，达成目标的必要手段，但其天然具有的扩张性容易使得执行主体滥用权力以维护自身利益，因此，必须加以限制和规定边界。而从督考权的运行来看，“督考权”属于组织内部行政权力，本质是一种管理者的权力，也应该给予必要的限制与规范。

二、督考权在政府上下级间的运行与问题

基层政府的上下级之间在督考权运行中有着特定的角色和规律，也凸显出一些问题。

（一）权力主客体在督考权运行中的角色担当

1.权力主体：上级政府在督考权运行中的角色

第一，上级会通过督考权对下级工作进行纠偏和控制。19世纪末，科学管理之父泰勒开创了科学管理的新领域，将上级决策与下级执行严格区分开来，这种组织设计遵循了劳动分工提升效率的基本原则，在实践中使得生产效率大大提升。但另一个不可否认的事实是，决策与执行的分离使得上级与下级之间本来“亲密无间”的人际交往产生了一定的距离感，本研究暂且把这种距离感称之为“行动空间”。从理论上看，上级为保证组织效率目标，倾向于极力缩小“行动空间”，即通过权力行使和管理行为使得下级明白上级的意图、目标、期望、计划以及辅之以必要监督和奖惩等手段，而下级在上级的权力辐射范围内，通过自身的知识、技能、能力和素质完成工作。但在实践中，上级这种主动性行为似乎很难奏效，由于下级本身是具有独立思想、善于思考、有七情六欲的个体，他会对上级的意图、目标、期望、计划以及相应的监督和奖惩等手段形成自己的判断。在“经济人”假设的前提下，个人会通过“成本-收益”分析去甄别自己的付出与所得，权衡利弊之后做出符合自己意愿的行为。而当下级行为远离上级的意图、目标、期望、计划时，“行动空间”距离加大，这时，上级为及时修正或纠偏下级行为，常常使用两种方法，一是约束，二是激励。激励常常建立在约束基础之上，而在约束方式中，最为直接就是督查、检查和考核。学者周雪光也认为，由于在我国政府内部的中央政府、中间（地方）政府、基层政府间“有着辽阔的行政范围和漫长的空间距离”，上级监督下级工作存在空间性和时间性困境，致使上级无法实时有效监督下级，因此，督查、检查、考核就成为上级监督下级工作的最为有效的手段之一[24]。一般地，在上级与下级的“行动空间”中，下级与上级的意图、目标、期望、计划较为一致时，上级会“默默无声”；而当遭遇到“急难险重”任务或发现“效率低下”时，为使下级符合自身的意图、目标、期望、计划等，就会启动督考权力。然而，如果任务长期处于无法保质保量完成的状态时，上级一定会将督考权力应用到极致，因为只有权力才能保证组织目标的实现，也就是说，权力作为组织正常运行的基础，是任何组织运行必不可少的重要资源，当组织中一旦发生与组织不和谐的“声音”时，权力便会出来“发声”，以纠正一些“噪音”或“杂音”，达到纠偏控制的目的。

第二，上级督考权是工作分配权和奖惩权的基础。周雪光将政府上下级部门间的控制权概念化为以下三个维度:目标设定权、检查验收权和激励分配权[24]。而本研究认为，这三种组织权力并非平行关系，其中有着一定的逻辑链接，存在鲜明特征的主导关系。从行政组织学来看，与上级三种权力相对应的组织制度分别有工作分配制度、工作监督制度和工作奖惩制度。首先，工作分配制度的计划性特点决定了上级组织根据下级单位的人员编制、职责规定、财政状况、权力大小而向下级分配工作任务，它应该建立在有限理性基础上，但是当受到不稳定因素的扰动时，很可能会表现出无理性或纯感性的行为表达。其次，工作监督制度的控制性特点决定了组织为使工作顺利得到执行以实现组织目标，上级组织向下级单位分派工作后，一般会配以督促、检查、考核等监督性活动，以保证决策的执行力。监督活动使得下级按照上级的监督内容完成工作，而监督内容又来自前述的工作分配内容，也就是说，工作分配内容与监督内容成正比例关系。再次，工作奖惩制度的保障性特点决定了当下级就工作任务完成情况通过工作监督考核后，业绩较好的下级单位将得到奖励，反之，得到惩罚。如果把工作分配、工作监督和工作奖惩放到工作管理制度中做系统理解，那么，工作奖惩则是激励下级单位努力工作的约束性工具，工作监督是这个约束性工具发挥作用的重要手段，而工作分配则是约束性工具得以实施的前提条件。在我国，1979年出台，并在2015年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。其意涵为，县级以上地方各级人民政府对所属各工作部门和下级人民政府在工作分配、工作监督和工作奖惩等方面具有领导职权，简言之，这种领导权包括了多项工作的决策权，对工作任务的分配权、对任务执行情况的督考权、对工作结果的奖惩权等。其中，工作分配权、督考权、奖惩权嵌套入工作分配、工作监督、工作奖惩活动中，以推动各项工作的顺利开展，这种明显的嵌套关系表现出一定的前因后果链接：分配权的有效行使依赖于奖惩权的存在，而奖惩权的有效行使必须依赖督考权的有效行使，督考权的有效行使则成为奖惩权、分配权有效行使的前导与基础。

2.权力客体：下级基层在督考权运行中的角色

权力的核心要义在于，主体对客体的支配力，只有当客体接受了主体的影响，主客体之间的权力关系才能实现真正的过渡。从我国基层实践看，下级基层在接受上级的意图、目标、期望、计划以及相关的必要监督和奖惩等手段下行事。在“行动空间”中，上级始终期望下级能积极工作，以高绩效的水平完成工作；而下级要接受上级督考权的行使，会在其中产生反作用，这种反作用带来的工作绩效会受到基层公务员个性特征和督考力度的双重影响。

第一种反作用：在基层公务员个性特征与督考承受力相匹配的情形下，绩效较高。从组织行为学可知，员工行为工作积极性由公式p=F（PE）（其中，p代表绩效，F代表函数，P代表个人特质，E代表内外部环境）看出，下级只有在个人特质（P）和内外部制度环境都相互匹配的情形下，人的积极性最高，绩效也最高。而这种匹配度在组织中则表现出较为复杂的情形，针对本文研究重点，我们选取个人特质（气质、性格）中所表现出的抗压能力与内部制度中的督考力度做二分研究。根据调研结果发现，抗压能力（R）与督考力度（S）的高低可以出现四种情形，第一种，R高-S高，则绩效高；第二种，R高-S低，则绩效高；第三种，R低-S低，则绩效低；第四种，R低-S高，则绩效低（如图1所示）。可见，在面对不确定的督考力度时，抗压能力在基层公务员的能力素质中显得尤为重要。

图1 公务员抗压能力与督考力度的匹配关系

在个人的知识、技能、能力、个性、态度等个性化变量的作用下，有两种因素可能会使个体对工作产生不适应，引发工作负担。第一种可能性是个人因素，第二种是群体性或组织因素，二者相互产生影响。首先，当个体的不适应行为发展为集体行动后，群体压力会演化为组织负担；其次，当约束或规范超过一定限度，限制了人的创造性和主动性时，组织制度将成为一种枷锁，也会引起个人的工作负担。在我国基层公务员群体中，个人因素引发工作负担的可能性几乎很小。现阶段我国基层公务员的录用及考核已经依照《公务员法》等法律法规经过了多年的探索和优化：公务员录用环节采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法；政治素质、道德品行、能力素质、心理素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律、职位匹配度等都是公务员录用及日常考核的内容。因此，除了少数极端个案外，大部分公务员不会因为个性等某方面的缺陷或不足而感到压力过重。进而，可以排除工作负担的个人因素变量所致，那么，群体性不适应或组织制度约束将成为个体压力之源。

第二种反作用：在基层公务员个性特征与督考承受力不匹配的情形下，绩效较低。这种不匹配主要指督考力度超过基层公务员个性特征的承受力，绩效不升反降。由于支配力与人的行为密切相关，在理论上构成了“倒U型曲线”，即约束力的增加在一定范围内会使得绩效提高，效率提高；而当约束力的增加超过一定阈值时，绩效反而会下级，效率也会降低，这种绩效的降低在现实中常常表现为客体压力的增大，负担的增大，负荷的增加。

在我国现阶段，基层表现出的压力和负担就是督考力度超过了基层公务员的个体承受力所致。第一，“层层加码”带来基层负担。有些地方政府利用考核权力，滥发“责任状”和“层层加码”现象，其实都是在做表面文章，众多部门机关与干部公文往来考评检查，表面上看似乎忙得不可开交，实际上却是政府空转无行政效用，于国于民皆无实际功效[26]。第二，任性问责加重基层负担。如在督考中一些超出实际的一票否决、盲目问责[27]。第三，恣意督考增加基层负担，如随意督考带来基层负担，督考过于频繁[28]。第四，督考不切实际引发基层负担。督考重于痕迹，忽视实绩[29]；督考关注过程，又关注结果，导致督考内容多，无暇顾及[30]等等。

（二）督考权在上下级政府中的运行规律

研究表明，政策执行者会大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题[31]，工作监督权也不例外。我国上级政府对基层的督考权从产生至今，经历了“从无到有，内容拓展，形式归并”的三个阶段。第一，“从无到有”阶段，在1979年之前，没有专门的法律文件来具体规定督查考核等权力。第二，“内容拓展”阶段，在1979年出台《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（于2015年修订）时明确规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，包括了县级以上地方各级人民政府对所属各工作部门和下级人民政府在工作分配、工作监督和工作奖惩等方面具有领导职权，而工作监督权是非常重要的权力之一，从而也就确认了考核权和督查权。第三，“形式归并”阶段，由“考核权”“督查权”演变为“督考权”。在我国，首先出现的是“考核权”，其运行是随着目标责任制的推行而产生的，改革开放后，全国上下“以经济建设为中心”，地方政府及官员实行目标责任制进行考核[32]。在1988年9月召开的全国秘书长、办公厅主任会议上，提出了秘书部门要履行查办工作。之后，在各地办公厅（室）内都内设了督查检查室，或类似于其职能的内设科室，从而也就确认了督查权是上级对下级工作的督查检查、催办快办的权力。2015年前后，我国黔南州、沈阳市、中山市、鞍山市等多地政府督查室探索“督考合一”的实践模式，督查权与考核权合一（督考权），其目的在于发挥督查和绩效考核的优势，实行考评方式的同时突出全程管理，对各单位实行动态管理、过程监督和综合评价。目前，我国多个地方政府正在探索督考权合一模式下的监督工作。

关于督考权在上下级政府中的运行规律可通过“督考行为”与“督考权”的可视化模型来呈现，本研究根据上级与基层工作的互动关系，建构了上级与基层的一般行政工作模型图。如图2所示，一般情形下，“上级”即区、县级政府，“上级的上级”是市或省级政府，而基层则是指“乡镇街道”，上级与基层在工作的决策与执行中发生互动关系。首先，“上级的上级”将工作以工作计划的形式下达给“上级”，然后，“上级”接受工作计划，将其列为重点工作，并根据职责分工将工作分解到基层。可以看出，督考主体的前置工作是“工作计划”，接着将要完成“工作下派”，进入督考状态，开始“工作检查”“工作督查”“工作考核”和“结果应用”，而当基层接到上级任务时，则按照“接受任务”“开展工作”“应对检查”“接受督考”的工作流程开展工作。上级政府动员部署诸多人力、物力实施考核检查，而下级政府采取形形色色的手段、策略予以“应对”，甚至应对来自上级政府的考核检查已成为中国政府行政管理体制中基层政府的重要工作内容[33]。

图2 一般行政工作运行模型

具体来说，上级政府与下级基层在督考互动过程中，具体包括六个环节，即“促发—连接—启动—反馈—发力—激励”等，这些环节都包含了督考权的运行。第一，当上级接到工作任务，开始编制工作计划，这时会将工作任务、工作要求、参加单位、主责部门、完成时间、保障条件等内容全部列入工作计划，通常以“工作方案”的形式呈现，而“工作方案”一般必须经过一地的区长或市长办公会方能通过。“工作方案”的通过即促发督考工作开始运行，因为具有督考权的部门或个人已在整个工作计划中明确被告知了自身其职责和任务安排。第二，各主责部门的分管领导会通过会议或文件的形式将所属工作任务进一步向下级传达，与此同时，督考部门的分管领导也会将督考任务进行工作布置和安排，这个阶段的会议或文件也就成为了督考权执行的“连接点”。第三，随着主责部门对工作的推进开展，随即根据工作计划开始对参加部门开展日常工作的检查，以发挥督促提效、发现问题、解决问题的功能。自此开始进入检查工作，督考权开始真正“启动”，需要注意的是，这个阶段运行“督考权”的部门是行业主管部门，并非是督考部门。第四，督考部门根据督考计划所列各项工作开展的实际情况进行督查，对未达到工作要求的主责或参与部门给予必要的告知，起到“反馈”作用，在必要时，会发《督查通知单》，以示正式通知，具有内部“法律”效力。第五，随着考核周期的临近，督考部门会利用自身的“督考权”启动考核程序，组织相关考评主体对相关工作任务进行评判打分，最终形成分数等级，进行排名。而在这个阶段，被督考单位也最为“紧张”，因为其成绩的高低，排名的先后，直接决定着本部门及其负责人的奖惩。因此，迎考、备考的积极程度是督考“发力”的重要表征。第六，根据督考成绩和排名，有关部门或领导将其运用于干部调整、晋升、奖励，或者约谈、批评、问责，因此，这种结果应用的方式也就成为了“督考”运行的“激励点”。

综上可以看出，第一，在督考权的运行过程中，上级与下级处于领导与被领导关系，上级根据工作计划，将重点工作纳入督考范围，进行督考执行，而下级则处于被动执行地位。第二，下级依据职责开展执行工作，由于在管理中与上级的地位距离，加上“压力型体制”的存在，下级几乎没有可能与上级就目标是否能够达成进行沟通与协商。第三，上级在督考权行使中，会借助工作分配权和奖惩权，对下级施加压力，即使下级在完成目标工作中有畏难情绪，但观测到督考权与分配权、奖惩权的联动影响，也只能默许接受。第四，当下级接受上级分配的工作后，如果明知无法在规定时间，以高质量完成工作，他们会出于自身利益的考量，采取形式主义、完美避责等行为予以应付上级。总之，督考权在上下级主客体之间运行时，上级始终处于主导地位，下级发生的问题大多来自上级压力，解决下级的问题，要从上级层面来找寻出路。

（三）督考权在上下级政府运行中存在的问题

在现有“督考合一”模式下，督考权由分散走向集中，由分属部门走向统一部门，“督查频率、督查范围及问责力度均超越以往”[17]，我们通过实地调研，用数据、案例证明了督考行为表现出的新特征。第一，督考频率增高。例如，在对某区的内沟河整治工作督考情况所开展的调研访谈中，有人称，“开展的内沟河整治工作，涉及到属地街道、城管局、生态环境局、住建局、农业农村水利局、河长办等众多部门，对应很多分管区领导，如果每位区领导、每个部门每个月都下到街道来督查一次，或者让基层填表一次，基本上时间都不够用”①参见本研究的访谈记录：2020.1。第二，督考规则不规范。例如，各地政府并未明确督查工作需要履行哪些职责，导致督查人员不了解规范流程，甚至对督查范围、督查时间等都不清楚。目前，在督查工作中还未建立统一、规范的操作标准，往往存在着对于督查泛化简单的倾向，督查主体随意扩大督查范围，对不该督查的事项进行了督查，对该督查的事项没有督查到位等问题。第三，督考方式陈旧。在调研中也发现，目前督考主要是通过打电话、听汇报、查看资料等方式，然而这些方式都无法获得较好的效果。相关部门很少尝试通过网络督查、联合督查等更深入的方式，面对当前的复杂形势难免无法掌握更深入、更全面的情况。督查对象为了完成任务目标，往往编造所谓“工作痕迹”，来应付督查。第四，督考恣意也随之增加。各地在督查过程中过于依赖以往经验，导致督查工作难以把握主动，很大程度上依赖政府领导个人的感觉和判断，存在较大的随意性，许多本应是对政务工作开展情况的督查工作，逐渐演变成主要领导对分管领导进行管理的手段，而很多领导安排的其他事情却被冠以督查的名义。督查事项虽然很多，却没能真正做到针对问题、分析问题、推动解决问题。第五，督考重复性增多。例如，在某区的区政府已经由办公室，各科室承接分管副区长、副秘书长的决策和指示，对线上的工作和项目行使政务督查工作职能；各街道办事处（乡镇）和区政府组成部门也往往会对本单位或辖区的职能工作和项目开展政务督查工作。因此，往往会出现一项工作或一个项目在运行中，区政府、街道办事处（乡镇）、区直部门都先后对其开展政务督查工作的情形，造成行政浪费和重复的现象。

针对以上问题，表面上看，是由于地方政府在运用督考权时的经验性、恣意性、认知性所致，但其根本原因在于组织内上级的督考权缺乏规范、没有边界与救济空白等内生变量所引发，而缺乏规则、规律或原则，则会对下级产生压力，甚至是压迫。马克斯·韦伯也认为，“实际上，由于缺乏规律性之故，源自于市场或其他之利益结合状态的支配，比起一个其服从义务皆清楚明确固定下来的权威，有时更令人感到具有压迫性”[34]。

第一，缺乏明确规范。在我国单一制的体制下，地方政府的权力必须得到中央政府的确认或授权，如果缺乏中央政府的顶层设计，没有规范性措施，地方政府很难有“自断手脚”之勇气，基层负担难以减轻。基层负担的增加与上级施压存在直接因果关系。2014年5月，习近平总书记在同基层干部群众座谈时指出，基层的形式主义,根源不在下面,而是上行下效[35]。有研究认为，地方政府在政策执行过程中竭尽全力，向下级施加更大任务压力，迫使下级官员采取措施以确保完成上级交代的任务，与此同时，面对上级政府的政策压力和对基层官员产生的负担，基层官员煞费心思地采用各种应对策略和共谋行为来敷衍或弱化政策实施[24]。这些都充分说明，在现有“压力型”体制下，上级的权力行使致使基层压力过大，需要中央从顶层设计出发，规范督考权的范围与边界。

第二，缺乏边界限制。在我国，上级拥有的督考权长期处于缺乏规范化、原则化、规则化的状态，其根本原因在于没有其他权力对其形成应有的制约，结果使其漫无边界地发挥作用。法国政治学家埃哈尔·费埃德伯格认为，如果“权力关系漫无止境的盘剥，……‘权力的滥用’ 及其必然结果，等同于社会不认可的利益目标的追逐”[36]对这种没有权力制约的权力，罗素认为，“每一个组织，当没有遇到抵制力量的情况下，将在规模大小和权力密度（对成员的控制程度）两方面都有增长的倾向”[10]130。更进一步讲，督考权之所以没有受到其他权力的制约，从根本上来说，其符合权力执行者与被执行者双方的利益表达，上级更愿意在权力空间内自行督考，而下级也愿意在权力空间内自主应对。美国政治学家克莱格也提出，“缺乏规范、程序、标准则给予主管和下属许多权力施展空间”[37]。所以，无边界的督考权有利于权力的执行者所操作，也便于下级的执行，在无边界且双方“默认”的情形下，上级很容易忽视被管理者的承受力或接受度利用督考权对被管理者施加影响。这时，督考活动变成“一个筐”，只要上级认为重点的工作，可以不经过与下级沟通就直接放入其中，由督考部门进行督查考核，即使这时下级发现了工作的压力已难以承受，但由于缺乏权力制约机制，一切都无济于事。

第三，缺乏救济机制。督考权的运行涉及上级督考者与下级基层两个主体，上级政府为了保证工作计划或重点任务的顺利完成，依据职责必须将工作向下推移，客观上实现了事权的转移；下级基层政府受到编制、资源、时间、能力等多方面的限制，有些工作在客观上就不具备在指定的时间，以高质量的水平完成的条件；上级政府为完成工作目标，不得不使用督考工具作为监督手段来督促下级政府完成；下级政府在督考压力下不得不高负荷工作，如果还未达成工作目标，则受到上级政府问责、约谈，甚至物质处罚。这样，给下级带来了更大的压力或相关人员心里的委屈，却由于缺乏申诉机制使得基层无处充分说理，事实上造成了基层公务员与上级政府就督考权行使所发生的“隐形纠纷”，在现有法律框架下，还没有针对这种“纠纷”的有效救济渠道。

三、督考权治理：实践探索与规范限权

早在2013年党的十八届三中全会就对深化对党政群机构的改革做出部署。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的相关要求，推进国家治理体系和治理能力的现代化，要优化政府组织结构，转变政府职能；要统筹党政群机构的改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门体制；要优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致[38]。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，以更好发挥我国社会主义制度优越性。近年来，从中央到地方针对上级与基层之间“负担”冲突积极探索治理方式，采用了“中央限制，地方规范”的措施来探索“督考权”行使的边界问题。首先，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》规定，“大幅度压缩数量，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上。中央和国家机关各部门原则上每年搞1次综合性督查检查考核，同类事项可合并进行，涉及多部门的联合组团下去”[1]。其次，2021年2月1日起实行的《国务院督查工作条例》中规定，限制督查内容，设置处罚程序，设置救济程序[39]。另外，地方层面也在厘清配置基层的职责权限，规范地方政府的权力运行。如2020年1月1日，北京市出台具有地方性法规效力的《北京市街道办事处条例》规定，“本市建立街道办事处职责清单制度，未经市、区人民政府批准，街道办事处不承担市、区人民政府工作部门下达的其他职责”[40]。可见，对督考权进行必要的限制与规范既是中央的要求，又是基层的期望，因此，本研究认为，在现有实践基础上还需要从督考权的“设置前、运行中和使用后”三个环节加以治理。

第一，设置前：厘清督考权的权责关系。主要明晰督考权在上下级政府之间的权责关系，因为，基层政府在实践中的“事权”纵向分工与“属地”横向管理存在着现实矛盾，例如街道办事处是上级政府的派出机构，与政府其他组成部门具有相同行政级别，但人权、财权、事权都属于上级政府。另外，政府组成部门拥有行政执法权，而街道（乡镇）由于其服务功能的特征决定了其没有真正被赋予执法权。可是在面对一件需要执法的公共事务时，按照“属地原则”它又必须承担责任，造成角色冲突。如果要解决执法类公共问题，政府“条线”部门无形之中拥有了督考权，可以代表政府督考基层的街道（乡镇），使得原本协作关系转变为“领导—服从”的督考关系，权责不一致、权责错乱导致基层负担的不断增加。因此，需要重新配置督考权责，着重需考虑三个方面的因素：一是以事权为基础进行权责配置。厘清上级政府与基层的事权关系，主要厘清上级政府中行业主管部门与街道（乡镇）在事权划分上的关系。从基层实践来看，街道（乡镇）一般负责行业主管部门的基础工作，如信息收集、人员登记、问题发现、上报请示等；而上级政府的行业主管部门主要负责审批、执法、处置、监督等职责。二是以工作任务为基础进行人员编制。在权责匹配的基础上，应该结合工作任务数量和质量的要求，对基层街道（乡镇）的人员进行科学合理编制。确定人员编制时需要考虑任务量、工作质量、工作定额、待遇分配等因素进行定岗定编。三是以权责配置进行督考。在完成前两项工作的基础上，对街道（乡镇）及其公务员按照权责履行的质量、数量、效率等设计督考体系。2015年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对地方各级政府特别是一线亲民管理机构的权职进行了规范，要求公示权力清单，明确责任范围，并向社会公开，使得权责分明，行政效率提高，民众监督便利，可以借助权力清单来厘清督考清单；或者按照“属地原则”，根据权责配置，上级政府为基层下放人权、财权和事权，对所授权的权责履行进行督考。

第二，运行中：明晰督考权的边界限制。首先，对督考权应给予必要的限定，从督考权的范围、内容、形式、数量、质量、时间以及流程、方式、方法、技术等方面做出明确规定。只有从内容和程序上对督考权进行必要限制，才能使其具有边界性，才可避免引发督考权无限膨胀的风险。因为没有限制的督考权就仿佛是一个没有限度的自由裁量权，行政法学家施瓦茨提出，“无限自由裁量权是残酷的统治。它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性”[41]。其次，限定督考权必须在一定范围，不能过大，也不能过小。行政权如果过小，不足以对个人的需要和发展提供保障；行政权如果过大，则会限制个人的自由空间[42]。同时，行政环境多样性的特点也要求行政机构必须留出足够的操作空间才能将工作做好，詹姆斯·安德森提出，“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么”[43]。再次，明晰督考权的边界，关键在于处理好督考权与行政自由裁量权之间的关系。行政自由裁量权的本质在于当基层政府面临许许多多复杂不确定的外部环境时，需要通过自由裁量权的行使加强内部管理，以控制行政行为并输出更符合本初的意图。从某种程度上来说，督考权是一种限制行政自由裁量权的权力，所以，在督考权与行政自由裁量权之间需保持一定的动态平衡，不能因为督考权的行使而使得行政自由裁量权处于“无自由”状态。

第三，使用后：澄清督考权的救济机制。近年来，有学者也提出了对督考权的控制理论，讨论基层政府在政策执行中的控制权，将其归纳为五种类型：目标解析权、任务“打包”权、“火警式”检查权、信息筛选权、督查引导权。基层政府的控制权源于执行权所培育的实质控制权，上级委托方的控制权来自产权归属而衍生的正式控制权，两类控制权的出现使科层组织控制权发生分离，产生政策执行偏差行为[44]。因此，在督考权实施后，应该对其实施必要的救济。一是如果对该承担行政责任的“官”的责任追究不纳入法治的轨道，行政诉讼的治权目的及立法和实施就存在缺憾，也必然会给我们正在推进的行政法治带来极大的负面效应[45]。二是由于被督考者在督考关系中处于较弱地位，督考者的权力很容易侵害被督考者的合法权益，因此对被督考者应提供真正可诉的救济渠道，保证相对人的合法权益，并给予制度上的关怀。

结语

综上所述，管理以效率为目标，大凡影响效率的组织活动终将被调整、优化或整合，即使出现新的问题，也不会阻止变革活动的行进方向，反而增加了组织变革的动力。随着政府公共管理事务的增多，管理幅度和范围在增加，组织层级在延伸，这种趋势导致的信息不对称，使得处于决策端的上级很难知晓处于执行端的基层如何实现决策目标，或者无法及时得知基层在执行中的问题，以及需要高层给予什么样的支持，甚至不清楚决策旨向在多层级体制中是否能被不折不扣地向下传达。在这种情形下，如果组织能够像马克斯·韦伯讲的那样，达到专业化、等级制，成为遵从法律、非人格化的理性科层制组织，那么，以上问题就可以迎刃而解。但在现实中，科层制组织发展的非理性化，不能完全消除组织成员的感情色彩，大量自由裁量权仍存在于空间范围内。处于决策层的上级仍然需要担心下级政府在执行中会出现方方面面的问题，导致政策执行的偏航，甚至出现政策根本未被执行的情况。因此，上级政府应采用一些必要的手段对组织执行行为进行控制，以防止或纠偏影响执行的各种因素或场景。需要注意的是，来源于组织并作用于被管理者的公权力必须在必要的限度范围内才能发挥出有效作用。