自主与嵌入：社会组织参与基层协商治理的逻辑与模式

杨 柯 张长东

（1.西安邮电大学人文与外国语学院，陕西西安710121；2.北京大学政府管理学院，北京100871）

一、问题的提出

基层社会治理是社会治理的重大问题，是国家治理效能的社会基础。党的十九届四中全会明确提出“构建基层社会治理新格局”的战略任务，提出要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。作为基层的重要参与主体之一，社会组织已经成为新时代推进我国基层治理现代化的重要主体。党的十八届三中全会提出要通过“激发社会组织活力”来“创新社会治理体制”。党的十九大报告特别强调要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用”。党的十九届四中全会更是从制度建设层面明确提出，要完善党领导社会组织制度和推进社会组织协商等建设。党的十九届五中全会则提出“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”。近年来，随着基层治理改革的持续深入，国内在不同地区、不同领域开展了形式多样的社会组织参与基层协商治理的创新探索，表现出了独有的治理特征与差异化的参与模式，丰富了协商治理的内涵。

回顾既有相关研究可以看出，关于社会组织参与基层协商治理的文献主要呈现为三个视角：一是功能视角，学者普遍认为社会组织参与协商对于实现其自主性以及获得政策支持，提升参与的经验手段，最终实现相互平等意义上的协商具有重要的参考价值[1-2]；二是行动视角，作为有效的组织化载体，社会组织参与协商构成基层协商民主的重要基础，其参与基层民主协商的主体地位得以确认[3-4]；三是模式视角，社会组织首先是作为组织方构建协商平台的参与模式，其次是作为社区行动主体直接融入基层协商实践的参与模式[5]。以及在社会行动视角下，社会组织嵌入社区协商治理的多层协商联动等模式[6]。总的来说，既有研究对社会组织参与基层协商治理的分析视角或模式提出了多种路径，但缺乏从类型学的视角对社会组织参与的模式与特征等问题进行比较分析，以及对参与模式的差异性后果进行合理解释。部分成果缺乏理论上的深度提炼，也没有提出相关分析性概念与框架。此外，相关研究成果带有明显的“个案倾向”，对于社会组织参与基层协商治理的创新实践缺少跨案例聚类分析的系统性研究。

由此，本文主要讨论如下研究问题：在中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能和治理体系与治理能力现代化背景下，我们该如何认识、理解并评估社会组织参与基层协商治理的实践模式、基本类型、内在特征和治理逻辑?为此，本文借鉴嵌入自主性理论，选取社会组织参与基层协商治理过程中的两个关键属性：“自主性”与“嵌入性”，从社会组织的自主性和嵌入性两个维度构建分析框架，将其划分为强自主—弱嵌入、强自主—强嵌入、弱自主—强嵌入、弱自主—弱嵌入四种组合。同时，结合当前我国社会组织参与基层协商治理的实际，对社会组织有效治理的参与模式类型进行比较分析，最后基于动态发展的视角提出优化方向和政策建议。

二、逻辑基础与类型建构

秩序与效能是我国基层社会治理关注的核心目标。社会组织参与基层协商治理实践的关键因素就在于其参与的有序性和有效性，因而可以围绕秩序建构以及治理效能来分析社会组织参与的逻辑基础。基于这两个角度，社会组织参与基层协商治理的讨论应当包括自主性和嵌入性两个维度。埃文斯(Peter Evans)在分析产业升级的政治经济学中，提出了著名的嵌入型自主性(embedded au⁃tonomy)理论[7]。嵌入型自主性是（以促进产业升级为代表的）国家能力的制度性基础，包含自主性和嵌入性两个层面：自主性本身又有两层含义——国家内部机构的高度凝聚力(coherence)和相对于社会力量的独立性；嵌入性则意味着联系国家和社会，以及二者之间进行政策和政策目标协商的具体的社会联系。与此逻辑相似但涵盖对象不同，埃文斯还和奥斯特罗姆等人基于一系列的对国家社会关系的实证研究，共同编写了《国家社会协同：发展过程中的政府和社会资本》一书，提出了“国家社会相互协同”的理论，认为当国家和各种社会群体之间有着密切联系时，国家与社会的协同关系就可能出现，达成相互赋权[8]。本文不同于埃文斯之处在于我们强调的是社会组织的自主性而非国家的自主性的重要性，并在嵌入自主性这一静态类型学的基础上强调其动态变迁，试图补充和修正这一重要理论。

自主性与嵌入性既影响社会组织参与基层协商治理的动机也影响其结果，而且其自身也会受结果的影响而发生变化。从参与主体的视角看，自主性是社会组织参与的前提，也是其行动能力的根本来源。从参与过程的视角看，嵌入性是社会组织参与的现实条件。自主性与嵌入性在现实中存在交互影响，二者共存构成了基层协商治理中社会组织参与的双重逻辑。

（一）自主性维度：社会组织参与的基础性因素

“自主性”的基本涵义可以理解为组织的目标设定及自身运作过程中的决策方式都由其自行确定[9]。在社会组织研究领域，社会组织的自主性包括“政治结构上的自主性”和“行动策略与技术层次的自主性”两个层面，前者即国家的结构性制度安排所允许的社会自主性水平；后者即社会组织在日常运作中通过各种策略来创造的自主性[10]。这两个层面皆指涉社会组织的行动能力，自主性是考察社会组织行动力的基础性因素。在基层协商治理中，作为基层重要社会主体的社会组织在地方网络关系中建构一种社会秩序。社会组织在政府和社会之间，通过社会非正式权力的自主协商和监督来完成这一秩序的建构，具有社会自治的特征。基于上述逻辑，社会组织的自主性主要表现在以下两个方面。首先，表现为“组织结构自主性”。基于自身利益考虑，政府往往会寻求对社会组织在人事、财权以及日常运转等方面的掌控。当这种掌控程度强时，社会组织所获得的结构自主性就偏弱，治理效能就会降低，反之就会提高。其次，表现为“协商功能自主性”，即社会组织具有协商规则制定和秩序维护的能力。在规则制定方面，社会组织建立的规则通常具有民间自发形成并普遍认同的特点。基于互信互惠的基础，以自身的信誉为担保而缓解了官民的对立。在秩序维护方面，可从社会组织在基层协商治理格局中的协商地位和作用相对于政府而言是否独立来判断其治理效能。

（二）嵌入性维度：社会组织参与的现实性因素

尽管社会组织的自主性是考察组织行为驱动力的基础视角，然而不完全的自主性是现实中社会组织的实然状态，社会组织的行动力还受到嵌入性因素的影响。埃文斯对嵌入性的定义则是国家积极主动地与特定社会群体之间建立的连接和网络，在这个网络中他们能够和社会中的私人部门保持联系，对于政策及其目标提供制度化的协商和谈判渠道，从中寻求信息与合作。此处所提“嵌入性”的基本涵义则进一步借鉴社会资本理论，强调是社会个体在多大程度上嵌入于一个网络（或社会结构）的内部。其中行动主体对社会网络的嵌入结构包括两个层面：一是关系性嵌入，强调互动双方的行为策略受两者关系的强弱影响；二是结构性嵌入，强调行动主体在网络中的位置影响信息流动或资源获取[11]。“嵌入性”作为一个网络结构概念，已经被用来研究中国农村基层政府的公共物品[12]。作为用来描述政府与社会组织互动关系的一个重要概念，嵌入性是考察社会组织行动力的现实性因素。在基层协商治理中，社会组织现实中嵌入到地方治理结构和社会网络之中，其行动受到地方政府和社会关系的影响与制约。基于上述逻辑，社会组织的嵌入性主要表现在以下两个方面。其一，“政治关系嵌入”，即社会组织的领导人是否曾经或者正在担任政府或政党官员。对于社会组织而言，政治精英的嵌入能够在社会组织中隐性融入地方政府的政治或行政资源，扩大组织影响力，有助于提升其协商行动。其二，“政治结构嵌入”，主要体现为基层政府部门与社会组织联合行动。社会组织与基层政府的联动性使得社会组织的威望实际上潜在嵌入了政府强制力的权威，有助于促进治理效能的提升。与此同时，地方政府主导有利于确保社会组织始终在有序参与的轨道上运行。

上述这两种参与特征如果从单一维度来分析，都存在不可避免的片面性和单一性。自主性维度突出了参与的主体性和主动性，但是对其外在的参与网络重视不够；嵌入性维度重视社会组织参与的过程性和协作性，但又相对忽视了参与的主体性和主动性。因此，我们试图整合上述两种参与维度，将社会组织参与基层协商治理的微观层面和宏观层面、静态视角与动态视角相结合，建构一种“自主性—嵌入性”的分析框架，对基层协商治理中的社会组织实践模式展开分析。

（三）分析框架：类型学与演化路径

我们认为，将自主性和嵌入性作为讨论社会组织参与基层协商治理的模式类型具有逻辑上的合理性。这种整合性分析从协商治理的基层社会逻辑出发，包括两个大的问题：一是基层协商治理中社会组织的自主性维度，即组织结构自主性所决定的参与主体性问题，协商功能自主性所决定的参与主动性问题；二是基层协商治理中社会组织参与的嵌入性维度，即政治关系嵌入所决定的参与过程性问题，政治结构嵌入所决定的参与协作性问题。因而，我们可以依据社会组织参与的自主性和嵌入性的强弱，将形态多样的社会组织参与基层协商治理实践划分为“强自主—弱嵌入（A）”“强自主—强嵌入（B）”“弱自主—强嵌入（C）”“弱自主—弱嵌入（D）”四种组合，分别对应图1中的四个象限（见图1）。其中社会组织参与的自主性和嵌入性赋值均低的“无效治理”仅作为模型推演结果，不是本文关注和研究的重点。而基层自治型、协同共治型、行政主导型这三种社会组织参与模式在单一维度或双重维度上赋值高，具有较强的分析意义和实践价值。

图1 社会组织参与基层协商治理分析框架

1.基层自治型模式：强自主、弱嵌入型参与。在基层自治型模式中，社会组织在参与基层协商治理中的自主性较强，嵌入性较弱。治理目标在于促进基层自治，实现社会内生性协商治理秩序。在参与自主性方面，由于社会组织是在基层社会中自发成立的组织，组织结构的自主性较强。同时，在协商过程中，基层自治型模式能够有效激活基层本身所具有的自组织能力和治理功能，协调基层内部不同主体之间的利益分歧。地方政府通常默认社会组织的行动空间，基本认可其意见和方案，因而社会组织具有较强的协商功能自主性。在参与嵌入性方面，社会组织在基层协商治理中受政府的干预较少，其运作机制主要依靠非正式权力来进行调解协商，国家正式权力相对弱化，能够在一定程度上独立发挥基层自治作用。

2.协同共治型模式：强自主、强嵌入型参与。在协同共治型模式中，社会组织在参与基层协商治理中的自主性和嵌入性都较强。治理目标在于通过政府行政与社会自治的有效衔接，形成政社互动的协商治理结构。协同共治型模式将社会自治与政府主导有机结合，可以认为是在社会组织参与实践中最为理想的类型。在参与的自主性和嵌入性方面，这种基层自发成立的社会组织大多在基层社会的公共领域中开展活动，同时又作为重要行动主体嵌入地方治理结构之中，与政府保持良好的协作关系。自主性和嵌入性因素共同作用使社会组织与基层政府既能够明确各自职责，又具备多方参与的协商沟通平台，通过横向的自治能力弥补纵向的行政能力之不足，从而实现共治主体之间的功能互补。

3.行政主导型模式：弱自主、强嵌入型参与。在行政主导型模式中，社会组织在参与基层协商治理中的自主性较弱，嵌入性较强，体现较浓的“官办”特征。治理目标在于开放行政决策过程，协调官僚组织与社会之间的逻辑差异。在涉及基层群众利益的政府决策过程中，通过程序设置上的公正来调和各方利益的冲突和矛盾分歧。“当政府的政策或者政策方案在酝酿时就已经借助民主协商的机制汇集了各种争论、意见和主张，融合了大多数民众的意愿、利益和诉求，那么政府政策或政策方案的合理性和正当性就可以由此得到广泛的认同和支持。”[13]在参与自主性方面，社会组织多是在政府的引导和安排下进行协商讨论，协商评议的意见最终为政府决策提供参考。而在参与嵌入性方面，政府作为整个协商过程中的主持者，通常表现为政治精英嵌入和与社会组织联动等显著特征。

值得强调的是，本文所做的是基层协商治理中社会组织参与模式的理想型提炼，旨在描述静态关系下不同模式类型的治理特征。随着治理过程的演进，原初的社会组织参与模式可能发生类型变迁。例如，对于基层自治型和行政主导型，它们同时具备两种潜在的转变走向：一种是可能由于治理结构的升级或社会组织专业技能的增强，从而发生正向类型变迁，成为协同共治型；二是可能由于政府主导过多，而在模式运行中成为行政主导型甚至沦为无效治理型。而对于当前社会组织在基层协商治理中最佳体现的协同共治型，随着时间的推移，可能由于过于强调政府发挥的作用，削弱社会组织的自主性而发生负向变迁，转化成为行政主导型。也有可能向相反方向转化成为基层自治型，当然这种类型变迁的现实可能性相对而言较小。

三、三种参与模式的案例比较分析

以上述基层协商治理中社会组织参与模式的类型为基础，我们选取了可供借鉴的具体案例以比较分析不同类型社会组织参与模式的内在特征和治理逻辑。选取的3个案例从初步探索到正式实施均积累了较为全面的资料。从所处的地理位置来分，2个位于我国南部，1个位于我国北部；从城乡属性来分，2个是农村社会组织案例，1个是城市社会组织案例。在我国基层协商治理实践方面，这3个案例均体现出了较为明显的治理效能，具有较强的代表性。需要说明的是，个案的代表性、地域性都是存在一定局限的，这些个案只具有典型意义，而不一定具有普遍性意义。本文试图通过案例的历史分析和比较分析来确定社会组织参与模式的关键变量，针对案例的普遍性意义有待进一步研究，特别是定量研究的确认和测试。

（一）强自主—弱嵌入的基层自治型：广东云浮乡贤理事会

广东省云浮市是国内进行“乡贤理事会”创新与尝试的先行者。云浮市乡贤理事会是以开展互帮互助服务为主要功能的公益性、服务性、互助性的农村基层社会组织。乡贤理事会最早于2011年兴起于云安县（现云安区），在探索农村治理体制改革过程中，石城镇留洞村、横洞村等一些自然村自发成立乡民委员会。2012年以后，云浮市重点培育自然村乡贤理事会，不断完善村民理事会、社区理事会、乡民理事会有机结合的“组—村—镇”三级理事会模式。目前，云浮市培育和发展的自然村乡贤理事会实现了自然村全覆盖。

云浮乡贤理事会参与基层协商治理的实践模式属于基层自治型。一方面，云浮乡贤理事会参与具有较强的自主性。从组织结构自主性来看，云浮乡贤理事会在村党支部的领导下开展工作，但在人员产生、组织运作、财务管理等方面都具有独立自主性。乡贤理事会的成员主要由自然村中具有独立民事责任能力的社会经济文化管理能人、有威望有能力的乡贤和热心本村事业的村民组成。通过理事会成员投票选举或推举的方式产生理事长、副理事长、秘书长。理事会主要通过乡贤捐资、村民集资来获得资金保障。从组织协商功能自主性来看，乡贤理事会以乡村公共利益为视角，从协商议题的客观情况出发，发表自己的意见和看法。协商规则通过正当程序得以产生，并在调解过程中遵从当地民间习惯，因而能够获得普遍认同。同时，乡贤理事会是社会基层协商的主持者。在调解村民纠纷时是联系各方的中枢，体现出了积极自主性，具有较强的协商自主能力。另一方面，云浮乡贤理事会参与具有较弱的嵌入性。从政治关系嵌入来看，乡贤理事会主要由心系乡土、有公益心的杰出乡贤、经济能人、外来务工代表等构成，受政府干预和支配的程度较低。从政治结构嵌入来看，乡贤理事会基于“民事民办、民事民治”的原则，以村民自治和公共服务为职责，对村庄一般事项采取“三议三公开”，即理事会提议、理事走访商议、户代表开会决议，议案决议公开、实施过程公开、办事结果公布[14]。乡贤理事会的运作机制主要是依靠“乡贤”的非正式权力来进行调解协商，以强化社会内生性的协商治理秩序，从而有效发挥社会自我治理机制。

（二）强自主—强嵌入的协同共治型：山东新泰平安协会

山东新泰平安协会是由社团管理部门审批，按照自愿原则组织起来的、以促进基层社会和谐稳定为基本功能的农村社会组织。2006年，新泰市汶南镇55位农民企业家自发组建了以“看家护院”为主要职能的平安协会。随后，新泰市委、市政府在全市所辖的乡镇、街道等相继推开其建设经验。2008年，山东省第一家县级平安协会在新泰市成立。2012年以来，平安协会逐步建立起了市、镇、村、行业四级网络化组织体系，其职能拓展到化解矛盾纠纷、处置突发事件、参与社会治安防控、管理社会事务等领域。平安协会的建立体现出党委政府主导下社会组织积极协同、基层群众广泛参与的柔性化解矛盾纠纷的新机制，是对新时代“枫桥经验”的借鉴和实践创新。

平安协会参与基层协商治理的实践模式属于协同共治型。一方面，平安协会参与具有较强的自主性。从组织结构自主性来看，平安协会在结构搭建、工作机制、活动经费等方面具有自主运行的能力。协会会长是法定代表人，会员大会是最高权力机构，理事会是办事机构。协会定期召开理事会，通报工作开展情况，决定重大事宜。经费来源以民间筹资、会员缴纳会费为主，政府适当补贴。各级“平安协会”自主管理、自主监督，依法实行民主自治。从组织协商功能自主性来看，在建构协商规则和维护协商秩序时，平安协会的协商过程具有自主性。组织章程确立了协会在纠纷调解时所处的民间仲裁地位，形成了较为完善的协商程序。在调解过程中，平安协会利用不同于党委政府的群众自下而上认同的民间权威，在官民之间充当中介和桥梁，通过民间平等协商的方式重建民间的互信。目前新泰市已将平安协会的民间调解融入了当地矛盾纠纷调解大格局。另一方面，平安协会参与具有较强的嵌入性。其主动分担基层政府在社会治理中的部分职能，通过积极嵌入地方治理结构的方式，弥补当地政府在社会矛盾纠纷调解中的缺陷。从政治关系嵌入来看，新泰市各级综合治理办公室的主任兼任镇级以上平安协会的理事长，负责其日常事务。从政治结构嵌入来看，新泰市、乡、村三级成立了矛盾纠纷排查调处中心和专门调处机构，吸纳平安协会会长、副会长兼任调处中心专职副主任，与政法部门和有关单位形成联动式调解，构成了基层协商治理中政社互动、协同共治的格局。

（三）弱自主—强嵌入的行政主导型：浙江嘉兴市环保联合会

2010年，嘉兴市环保局组织成立了嘉兴市环保联合会。这是由当地热心环境保护事业的个人、企事业单位和其他社会组织自愿结成的、非营利性的社会组织。嘉兴市环保联合会目前形成了以市环保联合会为龙头，环保市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团、环境权益维护中心为支撑的“一会三团一中心”组织框架。2016年，联合国环境规划署将“嘉兴模式”视为公众参与环境保护的成功经验[15]。在环保联合会参与基层协商治理领域，其下设市民环保检查团之公众评审团参与基层环境行政处罚审议，体现了较为明显的治理效能。

嘉兴市环保联合会参与基层协商治理的实践模式属于行政主导型。一方面，环保联合会参与具有较弱的自主性。从组织结构自主性来看，无论是结构搭建、负责人任命或工作内容，均在环保部门的主导下展开。2010年，嘉兴市环保局主导组建环保联合会，下设环保市民检查团、环保专家服务团、环保产业协会、环保市民评审团等多种平台。环保联合会的主席、副主席、秘书长等重要职位均是由嘉兴市环保局或政府其他部门工作人员担任。嘉兴市环保局制定了大量环保联合会协商功能实现的地方性规范，并通过定期监督、定期例会、定期活动、定期讲评的“四定”制度来保障其日常运作。从组织协商功能自主性来看，在建构协商规则和维护协商秩序时，环保联合会的自主性也较低。2009年，嘉兴市南湖区制定出台《南湖区公众参与环境行政处罚实施办法》，将公众评审团引入环境行政处罚审议过程。之后，嘉兴市环保局又出台了《环保市民检查团组织管理办法》等规章制度，明确了公众评审团的活动范围、组织形式和监督权限等。公众评审团的审议主题和审议程序均由南湖区环保局安排决定。在整个评议过程中，环保行政部门发挥枢纽功能，公众评审团的协商作用在于给政府决策提供参考意见，使政府在最终决策中能够对其加以考虑。另一方面，环保联合会参与具有较强的嵌入性。从政治关系嵌入来看，嘉兴市环保联合会及其所辖县区分会的主要负责人全部由环保局的相关领导兼任，内部核心组成人员也大多为地方环保部门的工作人员或其退休人员。从政治结构嵌入来看，公众评审团审议环境行政处罚案件的过程中，在前期培训、了解听证项目、实体考察听证项目等审议环节，环保部门对环保联合会进行指导、协调，并与其联合行动，相互借力、相互督促，体现出了显著的联动化特征。

（四）三个有效治理典型案例的分类和比较

本文用建构的社会组织参与基层协商治理模式类型的分析框架，对上述实践案例进行了分析。表1从区域隶属、模式类型、治理目标、组织自主性、组织嵌入性等方面进一步总结和比较不同类型社会组织参与基层协商治理模式的基本特征。尽管三个典型案例在区域隶属和治理目标方面都存在较大的差异性，但运用其匹配的参与模式均实现了较好的协商效果，最终有效达成了各自的治理目标。

表1 三个典型案例的分类和比较

四、优化方向及建议

随着治理实践的推进，社会组织参与模式受基层社会治理复杂性和多元性的影响，其参与的有效性和可持续性存在一定程度上的不确定，不同模式类型可能会发生类型转化。基于此，本文从动态发展的角度提出不同参与模式可能发生的类型变迁与相关治理建议。

（一）基层自治型：形成以“吸纳整合”为基础的协同合作

云浮乡贤理事会参与基层协商治理虽然具有内生权威强的原生优势，但由于基层组织架构、协商能力等现实情况，目前面临最突出的问题是基层组织设计不足，乡贤理事会与“两委”运转关系不协调，致使其介入基层协商的广度与深度受限，社会认同感较低。未来发展目标和转化路径是在进一步提升社会组织协商能力的基础上，通过对社会组织的吸纳整合向协同共治型参与模式转化。基层政府可把乡贤理事会有机整合到乡村多元共治治理结构之中，即把自然村乡贤理事会与乡镇政府、村民委员会、新型农业经营主体等列为协同共治体系之中，发挥乡贤理事会在乡村治理中的协同作用，使其成为乡村治理结构中不可分割的一部分，最终形成政府、村民、市场、社会组织四维共治主体。根据目前实践状况来看，尽管一些地方可以对现有基层自治做出完善，但基层自治组织依旧可能“在行政化与自治化之间摇摆”[16]。因此，平衡好国家正式权力与社会非正式权力各司其职的关系，需要共治主体之间是“协同合作”而非“取消代替”，最终实现社会自治与政府行政的合理分工和有效衔接。

（二）协同共治型：构建以“机制创新”为核心的治理优化

新泰平安协会主动嵌入到政府主导的地方治理结构中，在化解矛盾冲突领域发挥组织社会协商的作用，提升了基层治理效能，可以看作是三种有效治理类型中的最优模式。虽然平安协会在基层协商中搭建了政社合作的平台，但目前在工作推进中仍未充分实现自治与行政的合理分工与有效衔接，调解功能互补和方式融合等问题还未得到有效解决，致使目前在基层协商治理中平安协会参与的广度、深度和范围较为受限。未来要在已有成果的基础上不断创新机制，优化合作平台，最终建立起可持续发展的、良性互动的协同制度保障。同时要正视和直面政府与社会组织在协同共治型模式中的“选择性支持”问题，警惕执行中行政干预过多，行政色彩太浓，导致社会组织自治能力越来越弱。长此以往，可能会使参与模式发生变迁而转化为行政主导型。在宏观上，应当明确国家正式权力与社会非正式权力之间的权力及责任界限，实现自上而下的国家管理和基层社会的自我服务的相互补充[17]。在微观上，要提供明确的政府转移部分职能的政策引导，提升社会组织的自主管理程度，保证社会组织与政府之间平等协作。

（三）行政主导型：实现以“赋权增能”为支撑的共商共治

嘉兴市环保联合会虽然通过机制创新拓展了社会组织参与的路径，但仍面临制度平台与专业化能力的双重困境。第一，目前已有的规范社会组织参与协商治理的文件主要是由环保部门制定的内部规范性文件。客观地说，这些规定还比较粗放，对相关部门和人员的约束力有限，会导致环保联合会参与的权利缺少有效保障，参与过程非制度化。第二，由于环保联合会在相关议题的审议中专业化能力相对低下，致使其难以真正体现自身协商价值，容易陷入被动参与的境地。未来发展目标和转化路径是通过对环保联合会在基层协商治理中进行赋权增能，使之逐步走向协同共治型模式。在政府层面，应当通过推进相关制度建设、营造能促型政策环境等方式，对环保联合会进行充分赋权。具体而言，首先是赋予环境知情权，其次是赋予环境决策参与权、环境行政执法参与权以及环境诉讼参与权。在社会组织层面，环保联合会应当依据相关领域的专业视角与专业知识，充分发挥专业化优势，提升在协商治理中的专业化能力。在对社会组织“赋权增能”的同时，要警惕执行中政府主导过多，致使环保联合会沦为环保局的内设机构，从而丧失第三方的公信力，甚至使参与模式发生负向变迁转化为无效治理型的危险。

五、结论与讨论

社会组织参与基层协商治理既是实现基层社会治理良性运转的内在条件，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。本文选取社会组织参与基层协商治理过程中的两个关键属性：“自主性”与“嵌入性”，建构“自主性—嵌入性”的类型学分析框架以期避免传统的描述性分析，尝试将社会组织的参与模式置于组合维度的条件下展开讨论。借助该分析框架，本文将社会组织的参与模式分为基层自治型、协同共治型、行政主导型等三种有效治理模式，并通过相应的实践案例予以验证。最后基于动态演化视角提出社会组织参与基层协商治理模式类型的优化方向及建议。

本文的主要理论贡献包括：第一，在解释社会组织有效参与基层治理的研究中，借鉴埃文斯的理论提出了社会组织的两个关键属性“自主性”和“嵌入性”的重要性，并构建了一个社会组织参与基层协商治理的类型学，提出了三种社会组织参与的有效治理模式；第二，在类型学基础上进一步提出不同类型社会组织参与模式的潜在变化及发展趋势的分析，从而丰富了社会组织在基层协商治理中参与功能发挥上的相关研究，深化了基层协商治理领域与社会组织领域的有机联系。由于本文关注的是社会组织的自主性而非国家的自主性①譬如国外学者的一些研究，一方面强调我国政府存在着条块分割、部门间协作不畅等问题（而非埃文斯所讲的包含内聚力的自主性），以及其为社会组织参与社会治理提供了生存发展空间；另一方面也形塑了社会组织参与社会治理的渠道和策略。参见李侃如（Kenneth Lieberthal）：《治理中国：从革命到改革》，中国社会科学出版社，2010，第358页。，并做了动态演变的理论分析，因此对埃文斯著名的嵌入型自主性理论也做出了一个重要的补充和修正。

最后，本文的不足之处在于案例选取方面，受到资料来源渠道及其完整性的限制，案例的代表性可能存在偏差。因此，未来研究方向是继续追踪现有案例，同时纳入更多其他地区案例并展开田野调查，进一步检验并完善分析框架与观点，深入分析社会组织参与基层协商治理不同类型模式的适用条件及可能发生的转化路径。如有可能，可以结合社会组织数据库展开定量研究。