提升民航数字政府效能再思考——基于民航行政审批服务平台规划建设

□ 民航局信息中心 李欣莹/文

李克强总理在2021年国务院政府工作报告中提出，“加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制，推动电子证照扩大应用领域和全国互通互认，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。企业和群众经常办理的事项，今年要基本实现‘跨省通办’”。以“互联网+政务服务”为手段推进公共服务，提高办事效率，给人民群众和市场主体办事提供更多方便，是近年来党中央、国务院持续推进的一项重大决策部署。

2019年4月，笔者曾在《民航管理》杂志发表文章《中国民用航空局“互联网+政务服务”探索与实践》，总结了民航局“互联网+政务服务”工作的探索与设计建设，提出了民航局未来网上政务服务“一网通办”的建设思路和建议。两年来，民航局政务服务领域信息化建设及“一网通办”能力取得了跨越式进展，并多次荣获权威评测机构 “互联网+政务服务”平台建设领域优秀案例奖项。

本文试图总结两年来民航行政审批平台的统筹规划建设和应用成效，并对以推进网上政务服务“最后一公里”的决心，实现民航局更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办，推进“跨省通办”的工作思路进行了拓展分析与进一步建议。

国家政策与民航重点工作相结合，统筹规划民航政务服务平台顶层设计

近年来，国务院高度重视并持续推进“互联网+政府服务”纵深化、实效性发展，不断推进政务服务顶层设计、整体联动和规范管理，为企业和群众提供全流程一体化在线服务，推动政府治理现代化。先后出台了一系列关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设对接工作相关文件和接入标准规范，明确提出国务院有关部门政务服务平台统筹整合本部门业务办理系统，依托国家政务服务平台的公共支撑系统，统筹利用政务服务资源，办理本部门政务服务业务的工作要求。并陆续提出推动“跨省通办”事项实现“四级四同”、持续推进政务服务数据共享、统一身份认证对接、电子证照互认共享、政务服务办件、好差评数据汇聚等具体工作，以及与国家政务服务平台“跨省通办”对接等工作要求。

（一）民航政务信息化建设情况

近20年来，民航局先后开展了民航飞行标准监督管理系统、适航审定运行管理系统、通用航空管理系统、民用航空预先飞行计划管理系统、民航空管专业人员执照管理系统、民航投资建设项目管理信息系统、民航电子政务综合办公系统、行政审批预受理及结果查询录入系统等10余个应用系统建设，根据行政办公及行业监管等需求不断建设完善，全部或部分承载着民航行政许可事项的网上申请、受理、审批、结果查询录入等服务，年办件量约30万件。

民航局行政审批及公共服务事项的申办单位涉及航空公司、机场、航空油料企业、航空院校等行政相对人及飞行员、安全员、航空气象员、空中交通管制员等自然人。目前有37项行政许可事项已建或拟建业务系统，能够满足现有业务工作需求，可部分实现网上审批。但由于系统早期均由业务部门独立、分散建设，系统承建单位亦涉及行业内外多家企业，对行政许可和公共服务关键环节数据在同一平台无法实现统一查询和服务反馈，另外仍有10项行政许可事项尚不具备网上受理办理系统，完全依托线下办理。

2016年底，民航局信息中心（以下简称“信息中心”）按照民航局要求，依托政府网站以信息化方式初步实现了全部行政许可事项的网上预受理，并统一了网上申请入口。2017年，按照国务院审改办要求，依托行政审批预受理系统建设了民航局行政审批结果查询录入模块，实现49项行政许可事项审批结果逐件填录、批量导入、汇总录入，支持审批结果数据在政府网站公开、查询。2019年，建设完成了国家政务服务平台中民航局旗舰店的建设工作，为与全国一体化政务服务平台对接打下了坚实基础。

（二）民航行政许可事项基本情况

根据《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发〔2020〕13号）最新要求，民航局尚存行政许可事项47项、公共服务事项1项，其中37项行政许可事项和1项公共服务事项均有业务系统支撑，共涉及新一代飞行标准监督管理系统、适航审定运行管理系统等9个系统，另外10项行政许可事项无业务系统支撑，其中5个民航局本级事项，5个下放至地区管理局事项，共涉及业务办理项30余项。

2019年，为全面推进民航局行政审批服务网上办理，民航局根据国办最新政策、国家一体化在线政务服务平台要求，以深化民航改革，促进简政放权、放管结合、优化服务改革措施落地为目标，以民航局政务信息系统整合共享交换平台为“互联网+政务服务”的数据传输通道，以民航局政府门户网站为公共服务窗口，开展了民航行政审批服务平台规划建设相关工作。

图1：民航局政务服务事项信息化情况

民航行政审批服务平台规划建设功能架构及技术路径

（一）功能架构

民航行政审批服务平台建设是为贯彻落实党中央、国务院关于转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式、优化政务服务的决策部署，深入推进“互联网+政务服务”，落实民航局关于深化“放管服”改革工作要求，推进行政许可网上申请和在线审批的一项重要举措。2019年9月，信息中心受民航局综合司委托，按照国家关于“一网通办”9个统一的要求以及民航局具体工作实际，统筹规划设计了民航行政审批服务平台并开展建设实施。民航行政审批服务平台共包括服务门户、工作门户、受理办理、事项库管理、“好差评”、办件公开、电子监察等7个功能模块，其中服务门户建设了PC端、APP以及微信服务号，实现对行政相对人、公众服务电脑端、移动端的全覆盖，方便群众通过各种渠道对办事指南、办件进度、办事结果进行查询和评价。并参照国家政务服务平台相关工程标准建设，依托民航数据共享交换平台，实现与国家一体化政务服务平台的数据互通，通过实现与国家平台数据的有效传递，基本做到民航行政审批服务平台与国家政务服务平台标准统一、整体联动、业务协同，全面实现“一网通办”。

图2：民航行政审批服务平台功能架构

民航局行政审批服务平台建设是一个复杂的大型信息化综合工程，需要通过总体设计对这个大系统进行整体布局，使得系统内各种要素能够有效组合运行，促进民航局政务服务信息化科学发展。通过周密评估和研究，采取“三步走”的原则，开展民航行政审批服务平台的规划设计和建设公章，逐步推进民航各政务服务相关业务系统对接。

一是针对民航局现有的47项行政许可和1项公共服务事项，按照国家政务服务相关标准以及建立的民航局政务服务相关标准体系，规范审批操作流程。针对无业务系统支撑的10个审批事项建立标准化网上审批流程，梳理细分成业务办理项30余项，涉及空中交通管理类、机场建设管理类、运输市场管理类等多项行政许可办事领域，涵盖5个业务司局和7个地区管理局，为行政相对人提供相关事项线上提交材料、办件实时查询、“好差评”等服务，减少行政相对人办件时间及到现场的跑腿次数。同时也按照国家政策要求完成与国家政务服务平台数据对接，面向社会公众提供民航局统一的行政审批服务。

二是对民航局已建、在建的行政许可相关业务系统，根据国办“互联网+政务服务”工程标准及行政审批服务平台对接要求进行改造，统一各业务系统的办件及服务指南要素标准、数据共享方式及“好差评”对接渠道，逐步与平台对接，重点解决用户信息管理分散、入口不统一、行政许可事项信息不同步等问题，形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，为办事人提供统一的政务服务在线服务，提升民航局政务服务的效能。

三是开展民航行政审批服务平台接口行业标准建设，对后续民航局拟建、筹建的行政许可相关业务系统，提供《民航行政审批服务平台接口对接规范》行业标准，各相关业务系统在可研设计阶段按照标准规范进行规划，指导拟建、筹建的行政许可相关业务系统进行标准化、规范化、统一化建设对接，为民航局全面实现“一网通办”夯实基础。力求为群众和企业提供统一的在线政务服务，推进业务整合、数据融合、协同一致的服务体验。

民航局政务服务平台的总体架构是在对民航局现有行政审批预受理及结果查询录入、国家政务服务平台旗舰店等平台现有功能及服务的基础上进行继承、发展和创新，借鉴了业界成熟的企业架构和开放组织架构框架的方法精髓，从多视点出发，对民航局政务服务平台项目进行了多种视图的设计展现，聚焦业务改革和技术发展诉求，支撑业务转型、建设新一代服务体系，优化内部运营、促进信息化服务发展、加强整合汇聚各地区各部门政务服务资源、建立政务服务信息共享共用和业务协同机制，形成体系化的总体解决方案，并注重新技术的研究和应用，发挥统一平台、统一技术标准的合力优势。

（二）技术路径

行政审批服务平台采取组件化、面向对象的设计开发模式，技术体系上选用J2EE技术，采用Browser/WebServer/DataBaseServer三层结构进行应用系统的开发，有效解决公共信息服务以及交互相应动态服务，实现真正意义上的瘦客户，大大简化了应用系统的分发、配置管理和版本管理工作。采用SOA体系结构和组件化的设计，支持通过网络对松散耦合的粗粒度应用组件进行分布式部署、组合和使用。此外，采用WebService技术，以降低系统框架结构的复杂性，实现功能和应用之间松散耦合性，实现同其他异构系统之间的无缝数据交换。

系统部署层面。当中心汇聚数据时，在电子政务区域，数据自各政务服务系统或国办前置节点，通过中心交换节点直接进入中心文件系统或中心库；在行政办公区域，数据自各业务系统前置机通过行政办公区域的交换节点交换至中心交换节点，随后进入中心文件系统或中心库。当中心分发数据时，在电子政务区域，数据从中心文件系统或中心库，通过中心交换节点分发至各政务服务系统或国办前置节点；在行政办公区域，数据自中心文件系统或中心库经由中心节点交换至行政办公区域交换节点，随后分发进入各司局前置机。

系统环境方面。民航行政审批服务平台建设采用自主可控的国产化操作系统、数据库进行搭建部署，保障系统运行安全可控。既符合国家有关政策和发展战略，又从实践角度验证了国产化系统软件的应用支撑能力。

服务展现层面。频道设计考虑到不同电脑屏幕尺寸，以及不同手机屏幕大小等问题，解决样式发生改变的情况，采用基于CSS处理自适应高度、宽度，以及图片自适应问题来实现页面布局的移动端适配效果。充分利用民航局电子政务外网平台，将新技术应用与公众需求相结合，利用现代信息技术手段，依托新媒体、移动端等新技术建设完成了行政审批服务平台PC端、移动端APP和微信服务号。三端共建实现了业务工作流及数据协同，与民航局政府网站的内容管理系统对接，实现了政府网站PC端、APP端与民航行政审批服务门户PC端、APP端、微信公众号的多端同源发布。

民航行政审批服务平台服务门户作为民航局对外提供行政审批服务的统一窗口，为社会公众提供了统一的网上办事、办件查询、结果公开，互动交流等服务。此外，通过与民航局政府网站协同联动，依托民航行政审批服务平台相关功能，将公众办事中的“看、办、查、问、评”等主要功能在政府网站首页进行展现，并且通过首页亦可直接跳转到民航行政审批服务门户，方便公众进行一站式业务办理，不断提升民航局“互联网+政务服务”整体水平。

经过扎实推进项目深化需求调研、完善需求设计、试点实施及测试测评，平台分别于2020年7月完成PC端建设，同年10月完成移动APP及微信公众号建设，分步上线试运行。12月与国家一体化政务服务平台对接，正式开展运行。此外，民航行政审批服务平台在上线的同时，实现了与国家政务服务网“跨省通办”专区互联互通，实现9个经常性政务服务事项“跨省通办”，使企业、群众过去需要来回跑腿办理的事项如今可以少跑腿甚至“零跑腿”。

民航行政审批服务平台应用效能分析

（一）国家政策、民航业务及机制建设相统筹，优化设计

民航行政审批服务平台在建设过程中重点加强三方面统筹工作。

一是统筹遵照国家政务服务相关政策，尤其是建设过程中国家逐步推出的“好差评”系统建设等最新政策要求，以及国家一体化政务服务平台相关标准规范开发建设，可为民航局各行政审批相关业务系统提供统一事项库、统一身份认证、统一“好差评”、统一电子印章、统一电子证照等相关服务，并与国家政务服务平台相关系统对接，将民航局行政审批相关数据与国家政务服务平台双向互通，形成整体协同联动。

二是统筹国家政策文件要求和深化民航改革工作双轮驱动，推动民航行政审批服务品质提升，在符合国家普遍性要求的基础上，结合民航实际规范性审批操作流程，进行创新应用。

三是统筹民航三级行政机关垂直建设，有力推动“跨省通办”试点先行。民航行政审批服务平台充分发挥民航“三级垂管”的优势，建立民航局与各地区管理局、监管局协作联动的“跨省通办”审批试点先行机制，明确平台9个经常性政务服务事项为“跨省通办”试点事项，以试点事项积累经验，逐步向民航局各行政许可事项推广，实现全面“跨省通办”。对民航局无业务系统支撑的10项审批事项12个业务流程建立了统一的全流程受办、公示、查询及反馈服务功能，其中涉及民航局本级审批事项5个、地区管理局事项5个。对其余已有业务系统的37项行政许可事项提供标准化接口，支持统一申办入口管理及办件数据汇聚。

（二）理论研究与系统验证相结合，客观论证

民航行政审批服务平台“好差评”子系统的建设，采取了“课题研究+试点应用”的方式，结合《中国民航高质量发展框架指标体系（试行）》课题研究及试点实施项目，通过开展系统性民航局“互联网+政务服务”评价指标体系研究，从理论层面研究评价框架、建立指标体系，在实践层面建设试点应用，验证指标体系，相互佐证、促进功能及指标设计不断优化。通过民航行政审批平台生成并采集的评价数据，结合民航局政府网站、行政审批业务系统等多个留言平台数据相佐证，保障数据真实可靠，课题亦被中国民航高质量发展研究中心评为“中国民航高质量发展指标框架提醒（试行）课题研究和试点实施项目优秀课题”。

（三）与国家平台协同联动，有效推广应用

民航行政审批平台共支撑了10个事项，可统一与国家政务服务平台对接，截至目前，通过库表交换形式汇聚到国家平台的办件数据总计8700条，通过国家政务服务“好差评”接口上传的数据2861条，同时所有办件结果与评价结果均通过民航行政审批服务平台服务门户进行公开。

平台上线以来，访问量达51.9万余次，截至2021年7月份，共收到行政相对人提交的事项申请1600件，受理1236件，办结1131件，收到行政相对人给出的“好差评”信息302条且好评率为100%，答复行政相对人提出的咨询投诉173条，汇聚公开民航各行政审批相关系统的办件结果90万余条。为后疫情时代实现行政相对人“提交网上办事”申请，民航各级行政机构开展“不见面审批”，办件全流程、各节点的查实时询、咨询及评价提供了安全、高效、便捷的信息化支撑。为实现“一网通办”服务提供了坚实的信息化平台。被中国优秀政务平台推荐及综合影响力评估机构评为“2020年度‘互联网+政务服务’典型案例（十佳）”。

行政审批服务移动端平台的建设更是填补了移动互联时代民航政务服务的空白，通过更为智能化、便捷化、人性化的移动平台改善公共服务方式，优化服务流程，拓展政府服务渠道，提升政务服务信息化程度，使更多人更方便地获取行政服务信息，进一步提升民航局网上服务能力。

以民航政务服务推动民航数字政务效能提升的思路和展望

当前，随着民航行政审批服务平台的建设和有效推广应用，虽然为民航深化放管服改革，推进线上“一网通办”、“跨省通办”、民航三级行政机关行政审批“垂直通办”起到了积极的助力作用，但对标全面实现“一网通办”，政务服务应接尽接、应上尽上的最终目标，仍需在应用建设、标准建设以及机制管理等方面长效化持续发力。

（一）深化政务服务应用，加速推进政务服务“最后一公里”

以推进网上政务服务“最后一公里”的决心，丰富服务渠道、整合服务资源、优化服务流程、提高服务效能，加快推进民航电子证照系统建设，扩大电子证照在民航领域的应用，为行政相对人提供“证照卡包”、“电子亮证”、证照材料自动获取等功能，方便行政相对人随时查看电子证照，从而进一步推进民航电子证照跨地区、跨部门共享，提升民航政务服务一体化水平，为行业和公众提供更全面更完善的智能化、便捷化政务服务。持续完善行政审批服务平台电子归档功能建设及与综合办公系统的数据安全共享交换，以具备对接条件的业务系统为应用试点，大力推进民航行政许可业务系统与行政审批服务平台的对接工作，切实实现“一网通办”。

（二）推进规范化管理，加快行政审批服务接口标准体系建设

推进《民航行政审批服务平台接口对接规范》技术标准编制，加快民航局电子印章系统的建设实施，为后续业务系统建设对接提供强有力的标准化接口支撑，同时做好国家平台的数据对接共享工作。

（三）实现外网受理、内网办理、外网反馈的全流程数字化闭环管理

根据民航局内外网办公实际情况，梳理统建事项的办理流程，解决民航局内网综合办公系统与外网民航行政审批服务平台之间数据安全可靠传输问题，通过民航电子政务综合办公平台的改造升级，实现统建事项全线上办理及归档，为民航局各行政审批业务系统实现外网受理、内网办理、外网反馈的全线上办理提供创新解决方案。

（四）提升服务能力，从行政审批向政务服务延伸

目前民航行政审批服务平台主要面向行政审批事项提供信息化、数字化的统一工作流引擎服务，但在民航其他政务服务事项上尚显不足，平台将进一步总结行政审批建设过程中的经验，不断向政务服务领域推广，在目前已建设的信用公示、企业基本信息、企业业绩信息查询等几项政务服务查询服务基础上，不断深化政务服务查询等创新型应用，各政务服务相关业务系统持续优化完善，逐步增加新的政务服务查询接口，支持面向飞行员、航空器等多样化查询，为企业和群众提供高效、便捷、全面的政务服务，为推动民航局政务服务高质量发展、助力民航数字政府效能提升注入活力。