国企改革背景下东航实施股权多元化带来的思考

□ 东航云南公司 杨 飚 余有斌/文

2020年10月，东航集团“牵手”中国人寿保险（集团）公司、上海久事（集团）有限公司、中国旅游集团有限公司和中国国新资产管理有限公司，引资310亿元、正式实施股权多元化改革，成为国企改革三年行动在中央企业集团层面股权多元化改革的“首单”，为推动高质量发展提供了新的动能。

云南公司作为东航旗下的一级子公司，在深化国企改革的背景下，正确把握外部政策环境和“母公司”改革内涵，努力做好战略承接，准确识变、科学应变、主动求变。

股权多元化是国企改革的重要内容

做大做强做优国有企业，是国企改革的关键步骤。我国的国有企业改革最早始于1978年，但真正确立以“现代企业制度为目标”的市场化方向则是在1992年，随后1993年召开的党的十四届三中全会确立了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”现代企业制度的国有企业改革方向，使企业真正成为市场主体，标志着国企改革由计划经济向市场经济正式迈进。2013年党的十八届三中全会以后，国企改革进程明显加快，其中，“积极推进国有企业股权多元化、发展混合所有制经济”反复被提及，成为国资改革领域的重要内容和重要突破口。

表1：国有企业改革的四个阶段

从推进的方式来看，中央主要通过开展试点和专项工程推进国企改革，并在实施过程中通过不断总结，出台具体指导意见或方案，将好的经验固化推广，作为下一步改革的行动指南。自2014年启动“四项改革”试点项目以来，改革试点和专项工程呈现出循序渐进、不断扩围增量的特点。具体表现为：2014年7月，将中粮等六家央企入选首试点名单；2015年9月，出台《中共中央、国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，作为国企改革顶层设计的配套文件，对国企混改之路提出了具体要求；2017年10月，十九大报告进一步明确国企改革的方向是“发展混合所有制经济”，混合所有制经济被赋予前所未有的高度，国企混改随之进入新时代；2018～2019年，在开展“混改”的同时，又先后推出“双百行动”“创建世界一流示范企业”“科改示范行动”等试点工程，国企改革不断向纵深发展，并取得实效。

2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国有企业改革三年行动计划（2020-2022年）》，进一步明确了国企改革的目标、时间表、路线图，成为未来三年指导和推进新阶段国企改革的纲领性文件。9月底国企改革三年行动方案下发后，中央又召开了全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议，从五大方面明确了国企改革三年行动的主要发力点，标志着一盘涉及行业领域更广、接触面更宽、革新力度更大的国企改革大棋全面铺开。据国务院国资委公开数据显示，2013年以来，截至2020年10月12日，中央企业累计实施混改4000多项，引入各类社会资本超过1.5万亿元。中央企业所属子企业中混合所有制企业户数占比已经超过70%。中央企业有621户子企业选聘职业经理人近5000人，119户控股上市公司实施了股权激励。国有企业营业总收入同比增速进一步提高，企业发展质量效益实现稳步提升。

整体而言，新时代的国企改革体现出以下几方面的特点：一是在目标上，要实现国资监管部门从“管企业”向“管资本”转变，国有企业从“行政型治理”向“经济型治理”转变，建立稳定成熟的中国特色现代化企业制度；二是在手段上，2015年8月出台了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，将国有企业界定为商业类和公益类两大类，分类施策，凸显了较强的针对性；三是以公司制为突破口，2017年7月国务院发布了《中央企业公司制改制工作实施方案》，当年底国务院国资委监管的中央企业，需改制的68家集团公司全部完成公司制改制，为实施股权多元化、推进“混改”提供了前提保障；四是将党的领导融入改革全过程，体现出较强的执行力。

表2：2014～2020年国企改革试点和专项工程

东航集团实施股权多元化改革的影响分析

长期以来，我国国有企业的发展受到外部力量干预过大，行政型治理是其典型的治理模式。在计划经济时代，“低效率”“预算软约束”“吃大锅饭”等曾是贴在国企身上的标签；市场经济体制改革导入后的一段时期内，行政干预过重、经营活力不足等导致大量国企长期处于亏损状态；进入新时期，仍有部分国企依赖独特的资源优势和政策优势，一家独大，影响了竞争环境的形成，有的则官商习气较重，对国有资产的属性认识不足，管理方式较为粗放，在投资决策、工作效率、社会责任承担等方面动力较弱。中国企业改革的核心在于建立现代企业制度，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，必然要求由政府计划管控下的行政型治理向以市场机制为主的经济型治理转型。

实施股权多元化，是国企改革的重头戏。其根本性的作用在于，通过引入其他国有资本和民间资本，改变“一股独大”，形成互相制衡的产权主体，形成好的组织框架，完善治理结构，同时带动建立起独立董事、职业经理人、股权激励等适应参与市场竞争的企业运行机制，真正使国有企业适应市场经济发展规律，增强改革创新的动力，激发科学发展的活力，不断实现做大做强做优。

在民航领域，东航的改革可谓成效显著。2017年，东航集团旗下东航物流采取“股权转让—增资扩股—改制上市”的“三步走”策略，稳步推进“混改”，大幅提高了盈利水平，为央企子公司股权多样化改革提供了实践样本。2020年10月，东航集团引入四家战略投资者，由中国人寿集团下属全资主体出资110亿元、上海久事集团出资100亿元、中国旅游集团和中国国新分别出资50亿元，让出约30%的股份实施股权多元化改革，再次凸显了革新机制的决心。

此举对东航的整体发展也有着非同寻常的意义。通过股权多元化的改革以后，有助于实现三个变革：一是管理方式不断升级带来的动力变革；二是资本结构不断优化带来的质量变革；三是公司治理结构和运营方式转变带来的效率变革。在具体影响上，主要表现为对商业模式的变革，我们从商业模式的三个核心维度来进行分析：客户价值主张、企业资源和能力、盈利方式构成。

（一）客户价值主张：满足多层次、个性化的服务需求

客户价值主张是指企业向其客户或消费者提供服务或产品时所需要完成的任务。在过去，旅客乘坐飞机主要考虑便捷、快速、正点和经济，但进入新时代，随着民航业的迅速发展和物质水平的提升，人民对美好生活的需求和不平衡不充分之间的矛盾在民航业也日益凸显，越来越呈现出多层次、个性化的需求，特别经历新冠疫情的洗礼，旅客的消费心理和消费行为发生改变，以机票为载体的乘机全过程无距离接触、机上环境的安全性等成为越来越多人出行时考虑的要素，对航空业提出了更高的要求。

表3：国企改革三年行动的八大重点

而东航集团引入的四家战略投资者，既有国资委旗下中央企业，也有中央金融机构、地方国有企业，将为自身产业整合、经营、可持续发展等多方面注入新的动力，并能利用注入的310元资金打造全服务航空、经济型航空、航空物流三大支柱产业，改善航空运输空间位移过程中各环节软硬件服务设施，开发差异化、个性化、特色化服务产品，丰富客户需求。

图1：企业商业模式的三个维度

（二）企业资源和能力：增强内外部治理的“双驱动”

企业资源和能力即支持客户价值主张和盈利模式实现的资源禀赋和条件。根据辩证唯物主义的观点，事物的发展是内外因共同作用的结果，企业作为社会组织，要想实现发展愿景、做大做强做优，也离不开内外部关键性资源的支撑，而股权多元化改革的实施，将为东航集团在内外部治理上提供发展动能。

从外部资源支撑看，引入中国人寿集团，对东航集团的金融投资板块的业务拓展有支持作用；引入上海久事集团，可使得东航集团与上海市政府的沟通交流更加顺畅，为扎根上海、服务长三角得到全方位的支持和帮助；引入中国旅游集团，双方大方向一致，都是服务型的旅游企业，在业务上有很多合作机会；引入中国国新，这是一家国有资本市场化运作专业平台，在产业投资、科技创新等都可以合作。

从内部能力提升看，一是产权清晰，责权明确，多元股东既互相合作，又相互监督制衡，保证了企业的规范化运作；二是在投资决策等重大问题上，部分董事缺位或虚位的问题将能得到解决，董事会将真正发挥作用，从而提高决策的科学水平，减少相应的风险；三是多元股东在管理经验、人才智力等方面的优势也能在合作中放大，产生1+1>2的合力效应；四是不同投资主体带来的具有差异的管理理念和企业文化虽可能造成一定的不适应，但只要规范在一个科学的平台之上，相互包容，平等交流，求同存异，通过理性碰撞，必然能为企业诞生出更多的活力。

（三）盈利方式构成：渠道更宽更优化的产业资本布局

盈利方式构成是指企业实现利润的过程。目前，国内航空公司的利润来源主要依赖航空运输的主营业务收入，从投入到最终盈利之间受到市场环境、政策因素、运营效率等一系列复杂因素的影响，呈现出高投入、高风险、低利润的特征。

股权多元化改革的推进，将能在很大程度上改善航空企业的盈利模式构成。一是改革后国务院国资委将更多地扮演出资人的身份，原来沿用多年的国资委对国企“管人管事管资产”的机制将被打破，政府部门更充分地从“管资产”变为“管资本”，有利于激发国企主动参与市场化竞争，提升经营管理水平；二是在经历疫情冲击后，能够大幅降低东航集团资产负债率，为产业发展提供更多资金保障；三是引入外部资本后，东航集团将在航空保险、交通建设、旅游服务、产融结合等方面与战略投资者加强协同，并完善航空维修、航空食品、科技创新、金融贸易、产业投资等平台，有利于进一步优化产业布局，发展新兴产业，利用技术升级打造具有高附加值的高端产品，加快建设具有全球竞争力的世界一流航空服务集成商。

图2：东航集团“3+5”产业布局

东航集团实施股权多元化带来的思考

2021年是国企改革三年行动的攻坚之年和关键之年，国务院国资委明确提出：“今年要确保完成总任务的70%以上”；2021年政府工作报告也提出，要“深化国有企业混合所有制改革”，可以预见新一轮的国企改革将迎来重大突破。

以笔者所在的东航云南公司为例，2009年5月31日，中国东方航空集团公司与云南省政府签订战略合作框架协议，东航和云南省双方出资各占65%和35%的股份，以原有云南分公司为主体，成立东方航空云南有限公司，并于2010年7月28日举行揭牌仪式。但长期以来，云南省国资委的土地出资部分受各种因素影响，一直未能完善出资到位手续，影响了云南公司股权关系、治理结构和日常生产运营，直到去年底该投资方将长水机场土地办证至云南公司名下，并进一步完成剩余实收资本到位，这一问题才真正得到解决，为云南公司迈向高质量发展奠定了基础。

自去年10月至今，东航集团实施股权多元化改革已近半年，从最初被外界评价为应对疫情冲击的“背水一战”，到如今“造血功能”和竞争能力持续增强，改革成效逐步凸显。最直观的表现在，2020年6月底，东航股份资产负债率在三大航中最高，但获得注资发展后，截至今年2月东航的总资产和净资产已在三大航中位居首位。随着董事会和股东会机制的进一步规范，以及外部投资主体的协同配合，将能为其他国有企业实施改革提供经验借鉴。

（一）把握改革的核心：建立现代企业制度

《国企改革三年行动方案（2020-2022）》提出的根本目的，是要探索建立现代企业制度，而这一目标实现的重要路径就是实施股权多元化、推进“混合所有制改革”。但股权多元化要真正发挥作用，又在于建立更市场化的董事会制度，令新入局的投资者可以与被投资企业拥有更广泛的协同空间。因此，在理顺股权配置后，改革的关键便是董事会治理。

据中国上市公司治理指数2011至2020年的治理评价结果显示，通过对董事权利与义务、董事会运作效率、董事会组织结构、董事薪酬、独立董事制度等五个主因素以及约25个子因素的综合考察，发现民营控股上市公司的董事会治理质量已连续七年超过国有控股上市公司。其中，国企董事会治理在董事会运作效率、组织结构等方面一直好于民企，反映出国企在整体合规性方面更好；而民企在董事权利与义务、董事薪酬等方面一直好于国企，反映出民企在激发董事参与董事会运作方面更好。

从云南公司董事会发挥作用来看，自今年4月中旬继东航物流、江苏公司、武汉公司和中联航之后，在东航集团党组和东航股份公司党委的正确指导下，云南公司实行董事长由党委书记兼任，进一步厘清党委会、董事会、经理层各治理主体之间的权力边界，治理机制不断完善，在组织规范和科学决策上整体较好，但离真正的市场化职业经理人行为特征还存在差距。所以，进一步落地董事会“六大职权”，明确董事的权利和义务，健全董事选聘、管理、考核、评价、退出等机制，建立有效的薪酬激励政策和心理激励效应，强化对董事的激励和日常经营管理监督，避免履职虚位，切实提高董事会科学决策水平，是下一步值得思考的问题。

（二）重视改革的关键：合理设计股权结构

一般而言，在股权多元化改革的过程中，通过吸引外部国有资本或民间资本，将有利于把不同企业的优势和活力结合起来，形成一套有效制衡、协调发展的治理结构和管理方式，激活发展内生动力。从东航集团实施股权多元化的良好成效来看，在此过程中，合理设计股权结构是一项关键。

表4：中国上市公司治理指数评价指标体系

对其他国有企业来说，在推动改革中需要重点考虑以下几个方面：一是准确把握自身定位，掌握可以实施股权多元化的方式。按照《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对国企改革的功能界定和分类，国有企业可分为商业类和公益类。其中明确，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股；主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；公益类国有企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。二是在创新体制机制上下功夫，注重多元主体的参与，充分考虑各投资主体的利益。三是将股权改革与坚持党的领导加强党的建设相结合，注重强化党委会与董事会、监事会、经理层各治理主体的协调配合，切实形成“党委领导核心，董事会战略决策，监事会独立监督，经理层全权经营”的现代企业治理体系。

（三）做实改革的效果：提升整体竞争实力

改革是制度的自我完善和发展，国有企业改革的最终目的是做大做强做优国有资产，提升整体竞争实力，实现国有资产保值增值。因此要在改革的过程中，做实改革效果。

一方面要结合自身发展战略，有侧重地选择战略投资者，积极引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者参与公司治理，而非单纯为了资金而注资，也不能流于简单的股权混合，应进一步完善国有企业治理机制，实现国有资本与非国有资本优势互补、互利共赢；另一方面，通过股权多元化改革，要加快历史遗留问题的解决，减负后轻装上阵，聚焦航空运输主责主业，加强资源整合，将资本规模向优势业务调整和集中，同时考虑发展新兴产业，扩充发展产业链，在经营布局优化、区域布局和产业结构调整上实现新突破，在关键技术攻关、人才队伍建设、产品创新应用等方面有更大作为。

整体而言，在互联网时代和数字经济时代，各行业各产业高度跨界融合已不可逆，单一领域发展必然难以适应，深化改革是大势所趋。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，要发挥好“六种力量”的作用，必须深入推动股权多元化改革，引入具有协同效应的战略投资者，成为具有核心竞争力的市场主体。