党内问责贵在“精准”与规范

党内问责应如何做到“精准问责”？它在现实中还有哪些需要高度重视的问题？如何解决这些问题？该在哪些方面重点发力？近日，西南政法大学监察法学院监察法教研室主任杨尚东（以下简称“杨”）就此类问题对本刊记者（以下简称“记”）进行了解读。

抓住“关键少数”与“终身问责”

记：近年来加强党内问责走向“精准化”的相关制度规定有哪些？

杨：2016年6月中共中央政治局审议通过的《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），成为规范党内问责实践的统一制度规范。2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确指出，要坚持失责必问、问责必严，对落实党的政治建设责任不到位、推进党的政治建设工作不力以及违反党的政治纪律和政治规矩的行为严肃追责问责。该规定突出强调了要加强政治建设监督问责，明确了党内问责的政治监督功能。

2019年新修订的《问责条例》更加强调了问责的政治性，进一步细化各级党组织的问责职责以及问责情形和问责程序，并落实习近平总书记提出的“三个区分开来”作为党内问责的容错纠错情形，从而提高了党内问责的制度化和精准化水平。党的十九大提出要把党的政治建设摆在首位，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调要加强政治建设的监督问责，这进一步明确了党内问责的政治监督功能。

随着党内问责制度的不断完善，失责必问、问责必严逐渐成为常态，问责力度也在不断加大，党的十九届五中全会强调要把严的主基调长期坚持下去。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话再次强调，完善全面从严治党制度，加强党的领导和监督，精准规范用好问责利器。问责的精准与规范再次引起广泛关注。总的来说，党的十八大以来，加强党内问责相关举措的特点和重点主要体现在落实“两个责任”、聚焦“关键少数”、实行“终身问责”这几个方面。

记：如何理解您刚才所说的“关键少数”与“终身问责”？

杨：2015年2月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神专题研讨班上提出了“关键少数”的概念，强调各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。而后党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，“新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员”。《中国共产党党内监督条例》第六条亦规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”这些党内法规所提到的“高级干部”“主要领导干部”等正是全面从严管党治党所聚焦的“关键少数”。

除此之外，党的十八大以来中央部署开展的“三严三实”“两学一做”“不忘初心、牢记使命”等专题性党内教育也对领导干部这个“关键少数”提出了更高的标准和要求，在十九届中央纪委五次全会上，习近平总书记再次强调，压紧压实党组织管党治党政治责任和书记第一责任人责任。做深日常监督，推动监督下沉、监督落地、监督于问题未发之时，强化对“一把手”和领导班子监督。由此可见，抓“关键少数”已经成为中国共产党加强政治监督、推动全面从严治党的关键点。

实行“终身问责”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明確提出，要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。

习近平总书记曾在十八届中央纪委五次全会上指出，对于党员领导干部习惯于拍脑袋决策、拍胸脯蛮干的行为，要实行责任制，而且要终身追究。为了规范重大行政决策行为，2019年5月8日国务院公布了《重大行政决策程序暂行条例》，该条例第三十八条第二款明确规定：“决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时做出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。”由此，我国正式确立了重大行政决策终身责任追究制度。

谨防问责标准的失位与泛化

记：进一步完善党内问责制度需要重点关注哪些问题？

杨：一是要谨防问责对象不断盲目扩大或下移。在有的地方，职能交叉重叠、职责范围不清等问题在正副职之间、层级之间、部门之间不同程度存在，导致准确把握问责对象存在困难。现已发布的党内问责典型案例中，不乏有一些党内问责对象向村基层党组织和其成员下移及问责对象从领导干部扩大至普通党员的问题。这些都是需要重视并加以改进的。

二是谨防问责标准的泛化。实践层面的问责失位、问责过度与问责泛化问题的出现，其实最大的归因是问责工作偏离制度价值目标，导致问责表面上合规合纪，实际却不合理。在制度施行层面，这类问题往往被称为“教条主义”或“工具主义”，即只依据制度某类条款来执行问责，僵化刻板，不容变通，实则违背了制度的宗旨目的和基本原则。

比如，实践中硬性执行了“失责必问、问责必严”的工作方针，但忽视由主客观情况导致的“权责一致、错责相当”的基本原则，就会出现问责过严、过度、过重的问题。问责的合比例原则就是强调问责主体在依规依纪的前提下，在执行问责时有一定合理的自由裁量空间，应结合对象情况、现实情境、公序良俗等综合因素，找到最佳的、适度的、合理的最佳问责处理方式。

修订后的《问责条例》 就特别规定了“权责一致、错责相当”原则，并且在第十七条专门规定了“容错机制”适用情节，即可以不予问责或者免予问责。条文规定中的“可以”其实就是授权性规范，被授权主体可以适度把握不同情况，允许出现例外或特殊情况。

记：除此之外，问责事后整改不力也是其中之一？

杨：是的。还要谨防问责事后整改不力。问责不是目的，而是督促领导人员认真履职正确履职的一种方式，在个别地方，实践中出现了错将问责当作目的而忽视问责之后问题事件的处理与解决的不良现象。

《问责条例》中规定了被问责的党组织、领导干部及其所在党组织在被问责之后应当汲取事件教训，做出明确整改的措施，且做出问责决定的党组织必须对此进行监督，以推动以案促改。该规定对被问责的党组织和领导干部加强了督促，不仅是对已出现问题的问责处置，而且对其被问责之后的作为也进行了监督，在被问责之外还要对其问题事项的处理做出具体实施整改方案，此规定之初心是以案促改，通过问责将党内各方面问题进行整改完善，不仅是对这一问责案件的督促，更是为此类案件问题的解决提供思路。

但是，在个别地方的实践中此规定的理想效果并未达到，有的情况下对问题事件的处置仅到问责落实这一步即终止，对问题事件后续的处理解决并未形成明确的整改方案，采取有效的整改措施。这也导致个别地方的问责仅僅是问了责，而对于党内工作形成良性循环发展态势并未起到预设作用。

建立“精准问责”有效机制的路径

记：您认为提高党内问责实施效果应在哪些方面进一步发力？

杨：加强政治监督，精准问责、提高问责实施效果是其不可或缺的一方面。为了防止问责不力、问责泛化等问题，党内多次强调扭住主体责任，履行监督专责，实施精准问责。党的十九届四中全会在强化对权力运行制约监督中更是强调要建立精准问责有效机制，这为实践中问责对象扩大下移、问责情形模糊泛化、问责方式层出不穷等问题的解决提供了解决思路。

记：如何靶向定位精准直击，确保问责落地落实？

杨：2020年10月中央军委纪律检查委员会（监察委员会）印发《关于实施精准问责的几个问题的通知》，从廓清问责概念、定准问责对象到深化问责后续治理等各方面对精准问责做出了细化规定。精准问责强调在问责对象、问责情形、问责方式等问责制度各方面的精准有效性，通过强力精准问责倒逼领导责任落到实处，充分发挥问责效能，达到良好监督效果。

一方面问责对象精准聚焦党组织和领导干部。以《问责条例》第五条规定的问责对象为基准，严格将问责对象划定为党组织和党的领导干部，针对实务中出现的各类问责对象泛化下移的问题，应从两方面予以解决：

一是明确规定问责对象中所适用的党组织和党的领导干部级别，限制各地区对该问责对象范围适用的解释，减少现存地方性法规之间有关问责对象适用范围不同的矛盾问题;二是上级党组织对问责适用对象进行监督，强力避免问责对象的扩大下移问题，将对村党组和普通党员进行问责的事件降至最底。

另一方面，设置操作性更强的问责标准。《问责条例》已经规定了适用问责情形，但是在实践中问题复杂多样，该十项规定并不能完全涵盖所有问责情形，而兜底性条款的模糊性导致问责情形扩大至超出前十项所共有基本内涵。为了解决以上矛盾，应设置操作性更强的问责标准，但必须充分考虑以下因素。

一是问责的必要性。就是要慎重问责，要求问责主体在问责之前一定要考虑客观情境，从社会经验和基本常识角度考量是不是必须问责。二是问责的妥当性。就是要严肃问责，从问责目的和问责方式的一致性角度，要求问责主体考量问责处理方式是否符合问责的目的性要求，没有私心报复或幸灾乐祸之嫌，防范问责权力的滥用。三是问责的相当性。就是要权责相当，有多种问责方式可以选择时，选择对当事人伤害最小的（温和的）问责方式，这也是“惩前毖后、治病救人”原则的体现。

记：如何推进问责事项整改，强化问责良好效果？

杨：“因事制宜”之制定整改方案。有关问责事项的整改方案必须以具体问题具体分析为原则，在对党组织、党的领导干部进行问责之后，关键是要求该党组织、领导干部所在党组织在规定期限内针对现存问题制定出切实可行的整改方案，并且对该事件的事态发展方向、问题解决进展情况等进行合理预判。

一方面，精准落地之严格方案实施。问题整改方案的制定是前提，而整改方案的落地实施是该问题得到解决的关键环节。在整改方案切实可行的情况下，必须严格整改方案落实，这其中必须注意两方面问题。其一，严格根据整改方案具体针对各个问题进行精准实施，严格方案落实是整改方案实施过程中的首要环节，是保证问题得到有效解决的必要前提;其二，必须始终坚持理论方案与具体整改措施相结合的方式，精准方案落地落实是前提，而持续关注方案落地后事态发展方向是关键。

另一方面，整改测评之事后监管评议。制度评估是以有效问责强化制度执行的有力抓手，分析总结问责的经验和效果，同时发现问责带来的问题，提出补救和完善的处理建议，防止一问了之。建立重大问题整改效果评议机制，对于重大问题事项的整改要进行整改评议，以充分保障问题整改的有效性，确保问责方向不偏离、问责决定不落空。