制约法律法规实施的因素分析

张美玲

一、问题的提出

2007年起实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”），明确了法律法规实施情况的检查是各级人大常委会的监督工作方式之一。法律法规实施情况的检查，即通常所说的执法检查，是各级人大常委会将工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督方式。监督法第二十二条规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。第二十六条规定，执法检查结束后，执法检查组应该及时提出执法检查报告，报告内容包括对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，以及对有关法律、法规提出修改完善的建议。2013年至2020年8年间，广东省人民代表大会常务委员会（以下简称“广东省人大常委会”）共检查了44部法律和地方性法规的实施情况，形成了33份执法检查报告[1]。这些执法检查报告反映了过去较长一段时间内广东省贯彻实施法律、地方性法规的情况。通过对这些执法检查报告进行整体分析，可归纳总结法律法规在广东省贯彻实施过程中的共性问题。

二、2013年至2020年广东省执法检查概况

2013年至2020年，广东省人大常委会共检查了44部法律法规的实施情况，按照所属法律部门分类[2]，行政法26件、社会法12件、经济法3件、诉讼与非诉讼程序法2件、宪法相关法1件。

从类型上看，行政法占比最大，接近60%。行政法指规范国家行政管理活动和监督行政管理活动的法律规范的总和。行政法调整的是行政机关与公民、法人和其他组织之间因行政管理活动而发生的法律关系[3]。人大常委会进行执法检查，最终的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民检察院公正司法，从而保证法律、法规正确有效的实施[4]。各级政府及其组成部门涉及的工作职责，相对于人民法院和人民检察院的职责内容，与人民生活更加贴近和相关。此外，行政法涵盖了治安管理、城市建设、环境保护以及教育、科技、文化、卫生、体育等方面，政府在这些领域的依法行政成效和水平，也更为百姓所关注。因此，广东省人大常委会在开展执法检查的法律法规选择方面，更加倾向于行政法是较为合理的。

社会法是占比第二大的法律部门，有12件，占比27%。社会法指规范劳动关系、社会保障、特殊群体权益保障、社会组织等方面的法律规范的总和[5]。随着国家和社会对劳动就业、特殊群体等民生保障工作日益重视和关注，对此类法律法规实施情况进行执法检查也是广东省人大常委会监督重点之一。与行政法主要规范和监督国家行政管理活动的性质不同，社会法涉及特殊群体个人、群团组织、社会组织和特定政府部门。对这类法律法规实施情况的监督，相对较为复杂和困难。

此外，经济法、诉讼与非诉讼程序法和宪法相关法占比较少，合计6件，不超过14%。从统计看，经济法主要涉及预算、自贸区、企业权益保护等方面，诉讼与非诉讼程序法涉及人民调解方面，宪法相关法涉及民族区域自治方面。

三、制约法律和地方性法规实施的主要因素

（一）对贯彻法律法规的重要性认识不够

33份执法检查报告中，共有18份指出法律法规贯彻存在的问题之一是普法力度不够、社会各方面对该法律法规的重要性认识不足，其中行政类的法律法规占了一半。这个因素，可从两个方面分析：一是政府及其有关部门对贯彻法律法规的重要性认识不足，主要在执法方面;二是人民群众的认识不足，主要指的是守法方面。

1.政府及有关部门对贯彻法律法规的重要性认识不足。主要集中在民族区域自治制度、宗教事务、华侨权益保护、残疾人保障、归侨侨眷权益保护等方面，这些都是调整部分区域、部分特殊群体关系的法律法规，在贯彻实施的过程中未能引起政府部门的重视。例如，2013年关于《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》的执法检查报告指出，“一些地方和部门对贯彻执行实施办法的重要性、特殊性认识不够，没有将贯彻执行实施办法提升到巩固国家基本政治制度、维护社会和谐稳定的高度去认识”[6]。2020年关于归侨侨眷权益保护法和广东省实施办法的执法检查报告指出，“对保护法及实施办法重要性的认识有待提高”“一些地方淡化‘侨的工作，贯彻保护法及实施办法的力度有所弱化。一些干部群众认为归侨侨眷与普通公民无异，不应在权益保护上特别照顾等”[7]。另外，行政诉讼法、预算法等，因涉及对政府职能的监督，有关政府部门对其重要性认识也相对不足。例如，2016年关于行政诉讼法的执法检查报告指出，“部分政府和相关部门负责人没有理解和充分认识新行政诉讼法实施的重要意义，依法行政的意识不强”[8]。2019年关于预算法的执法检查报告指出，“一些地方和领导干部对学习贯彻预算法不够重视，在工作中不知道或者想不到預算法在这方面有规定要求，有的是知道了也没有认真执行”[9]。

2.人民群众对相关法律法规的重要性认识不足，或者对法律法规本身内容的理解不足。主要涉及应急管理、生活垃圾处理、野生动物保护等方面。例如，2017年关于《广东省气象灾害防御条例》《广东省突发事件应对条例》的执法检查报告指出，“社会群众主动防灾避险意识和知识仍比较缺乏，特别是对强台风防御存在麻痹大意的思想”[10]。2017、2019年对《广东省城乡生活垃圾处理条例》进行了执法检查，在执法检查报告中指出，“许多地区群众参与垃圾管理的积极性不高、自觉性不够、责任感不强;部分群众乱丢乱扔垃圾的陋习仍未改变”[11]“条例具体内容特别是垃圾分类内容的社会知晓率偏低”[12]。2020年关于野生动物保护法及相关地方性法规的执法检查报告指出，“滥食野生动物的陋习尚未彻底革除”[13]。这意味着一些与人民群众切实利益相关的法律法规，因为未得到应有重视导致贯彻落实得不够好。

（二）贯彻落实法律法规的工作机制不畅

据统计，共有25份执法检查报告指出了工作机制不健全是影响法律法规贯彻的因素之一，占比达76%。

1.政府及其有关组成部门方面

一是政府职能部门间权责不清，衔接不畅。例如，2013年关于《广东省实施海洋环境保护法办法》的执法检查报告指出，“环境保护行政主管部门和海洋行政主管部门在陆源污染情况……等方面未实现信息共享。陆源入海排污防治的部门联动机制不顺畅……海洋渔业、环境保护、海事等部门海上联合执法没有形成常态化机制……”[14]。2014年关于《大气污染防治法》的执法检查报告指出，“对环境犯罪行为打击力度薄弱，缺乏环境行政执法与环境司法相衔接”[15]。2018年关于《广东省自主创新促进条例》的执法检查报告指出，“涉及自主创新管理的有关部门多，创新管理职能交叉重复，统筹协调工作量大，创新全链条管理职能分割，影响创新资源配置效率”[16]。近年来，各级政府部门倾向采取“联席会议制度”[17]的方式，解决某项具体工作的统筹协调、明确分工、落实责任等问题。然而从执法检查情况看，联席会议制度作用的发挥也不甚理想。如，2020年关于未成年人相关法律法规的执法检查报告指出，“省和大部分市县已建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作聯席会议制度……但未成年人保护工作的协调机构和机制未得到全面落实……导致未成年人保护工作缺乏长远统一规划，统筹协调力度不够，工作交叉重叠，职责边界不清，资源重复投入”[18]。

二是部分法律法规落实倾向由主要部门“单打独斗”。2013年关于《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》的执法检查报告指出，“个别干部认为贯彻执行实施办法是民族地区和民族工作部门的事情”[19]。2014年关于《广东省宗教事务条例》的执法检查报告指出，“个别部门认为实施条例是宗教部门的事情”[20]。2017、2018年关于禁毒法和《广东省禁毒条例》的执法检查报告指出，“不少地方仍片面认为禁毒工作就是公安机关一家的事情，对自身应承担的责任和发挥的作用认识不到位”[21]“有的禁毒委成员单位依法履责主动性不强，‘听号令做动作较多，结合职能主动推动较少，应节式、被动式、碎片化抓禁毒的现象比较普遍，未能真正与禁毒部门形成合力”[22]。由此可见，一些主体明确但实际工作涉及面十分广泛的法律法规，在实施过程中往往得不到其他配合部门应有的重视，导致工作缺乏合力，影响实施效果。

三是跨区域、跨层级的工作联动难以实现。从横向上看，部分法律法规特别是环保类的法律法规，需要不同行政区域间有关主要部门的紧密配合、形成合力，才能有效贯彻。从纵向上看，法律法规的实施离不开各个层级的有效落实，尤其是通常所说的“最后一公里”的落实。从执法检查结果来看，这两方面都实施得未如理想。例如，2013年关于《广东省实施海洋环境保护法办法》的执法检查报告指出，“相邻海域各市、县海洋环境保护合作协调机制不健全，特别是珠江口污染联动整治协调机制和联合执法机制仍未建立”[23]。2019年关于《广东省饮用水源水质保护条例》的执法检查报告指出，“跨界饮用水源水质保护协调机制落实难。跨界取水水质保护监管执法责任落实不到位”[24]。又如，2017年关于《广东省气象灾害防御条例》《广东省突发事件应对条例》的执法检查报告指出，“有的地方部门之间协同联动机制、市县镇村联动机制不够完善，风险隐患排查和整改仍存在盲区，协同预防、协同处置突发事件能力有待提升”[25]。

2.其他社会主体未能有效履行责任

部分法律法规对企业的主体责任作出了规定，但是在贯彻实施的过程中，依然存在“政热企冷”、政府比企业着急的状况。例如，2013年关于《职业病防治法》的执法检查报告指出，“企业的职业病防治主体责任还未完全落实到位……一些企业工作场所劳动条件恶劣，缺少职业病防护措施……部分企业在建设过程中忽视了对职业病防护设施的设计……有的企业将容易发生职业病危害的生产环节外包，转嫁了职业病防治的责任”[26]。2015年关于《广东省安全生产条例》的执法检查报告指出，“企业主体责任落实不够到位，尤其是中小微企业存在较大差距……有的企业对新进人员的安全生产知识培训不及时、不系统，甚至根本没有组织培训;有的忽视安全投入……有的交通运输企业没有专门的危险品车辆清洗场所，没有将危险品车辆与其他车辆区分停放等等”[27]。

（三）有效实施法律法规的保障措施不足

1.经费投入方面。33份执法检查报告中，有11份提出财政资金投入不足是法律法规未能有效实施的因素之一，占比1/3。其中，9份是关于行政法的执法检查报告，2份关于社会法的执法检查报告。从性质上看，行政法主要是规范国家行政管理活动和监督行政管理活动的，因此要求政府投入相应财政资源以促进其有效实施。就广东情况而言，由于珠三角和粤东西北地区的发展存在较大差距，因此财政资金投入不足对粤东西北等落后地区影响更大，也更深远。例如，2013年关于《职业病防治法》的执法检查报告指出，“2010年以来，我省每年投入省级职业病防治专项经费仅1100万元，几年来一直没有增加，这不仅影响了省级职业病防治机构建设，还严重制约欠发达地区职业病防治机构开展工作”[28]。2019年关于《广东省公共文化服务促进条例》的执法检查报告指出，“全省公共文化人均投入只处于全国中等水平，欠发达地区投入不足……财政支出标准的差异造成不同地区提供的公共文化服务软、硬件水平差距大……在粤东西北地区，公共文化财政投入大多集中在地市本级，县级财政投入明显偏少”[29]。2020年关于土壤污染防治法及广东省实施办法的执法检查报告指出，“土壤污染防治资金投入不足……部分市级配套资金投入明显不足，如，潮州、清远市未安排市级配套资金……”[30]。

2.工作力量方面。33份执法检查报告中，提及有关政府部门或者基层工作人员不足的，或者相关领域专业人才不足的有17份，超过了半数。在宗教事务、安全生产、残疾人保障、公共文化服务、人民调解、爱国卫生等方面均反映了基层工作力量薄弱，难以完成规定的任务。例如，2017年关于禁毒法和《广东省禁毒条例》的执法检查报告指出，“禁毒办‘无机构、无编制、无人员的问题仍未解决……基层禁毒警力普遍不足”[31]。2020年关于野生动物保护法及相关地方性法规的执法检查报告指出，“我省21个地级以上市林业主管部门野生动物保护管理专职人员不足80人，三分之二以上县没有成立林业局，只有6个地市建立了救护机构”[32]。此外，一些新兴行业和领域专业人才的缺乏，也影响了法律法规的有效贯彻。2015年关于《广东省民办教育促进法实施办法》的执法检查报告指出“教师队伍待遇低、流失率高”因而民办教育发展态势未如理想[33]。2018年关于《广东省自主创新促进条例》的执法检查报告指出，“创新人才引培与保障政策落实未完全到位……部分地方和单位出现新的人才流失异动情况”[34]。2019年关于慈善法的执法检查报告指出慈善专业人才缺乏的问题，同年开展的《广东省公共文化服务促进条例》执法检查在其检查报告中也提出了“人才匮乏问题比较突出，高素质文化人才缺乏”的问题。

3.信息化建设方面。随着“互联网+”、大数据等信息技术的发展和普及，一些特定领域的法律法规需要通过信息化手段强化贯彻效果。此外，自2015年起国家推动的“放管服”改革，强调了创新和加强监管职能，强化事中事后监管，利用新技术新体制加强监管体制创新。因此，信息化手段能否有效运用，关系到“放管服”方面的法律法规能否有效落地生根。例如，2017年在《广东省气象灾害防御条例》《广东省突发事件应对条例》的执法检查报告中指出，“大应急模式的统一平台信息资源共享互联不足。部门间的‘信息孤岛现象仍然存在，有的地方虽然已建成了气象和应急处置平台，但个别部门的信息接入不足，预警信息空白或严重滞后。有的地方基本实现了信息共享，但多种数据的融合工作有待加强，信息平台还没有发挥出它的应有作用”[35]。2019年的慈善法执法检查，以及2020年的促进科技成果转化法及广东省促进条例执法检查，在执法检查报告中均指出存在未能共享信息、相关政府部门未整合的问题。

（四）社会力量未能有效发挥作用

社会組织指的是社会团体、民办非企业单位（也称社会服务机构）和基金会。作为第三部门，随着政府职能转变、简政放权改革等的发展，社会组织的作用愈发重要。部分法律法规的贯彻也需要社会组织、社会力量发挥应有作用。从全国层面看，广东省是社会组织发展较快的省份，登记的社会组织数量一直位居全国前列。然而，在一些法律法规贯彻中，依然存在社会组织和社会力量未能有效发挥作用的问题。例如，2017、2018年关于禁毒法和《广东省禁毒条例》的执法检查报告均指出，“社区戒毒和社区康复工作有待推进，禁毒社会化工作尚需加强”[36]“禁毒工作社会力量参与不足……目前少数地方对禁毒协会、禁毒基金会、社工组织、吸毒人员技能培训等社会组织的引入制度不健全，扶持力度不足，社会参与度还不高”[37]。2018年关于《广东省社会救助条例》的执法检查报告指出，“社会力量参与不足……社会力量无法通过委托、承包、采购等方式承接社会救助服务”[38]。2020年关于促进科技成果转化法以及广东省促进条例的执法检查报告指出，“我省科技中介服务市场仍不够完善……中介服务市场运行不够规范……专业的技术经纪（经理）人缺乏”[39]。

（五）法律法规自身存在缺陷

33份执法检查报告中，有11份报告提出法律法规自身存在的不足是影响贯彻落实的因素之一。具体有以下几个方面：

一是执法责任不明确、强制性不足。有的法律法规只明确了执法主体，但未明确执法主体的具体职责。部分法律法规强制性不足，相关规定“松、宽、软”，不利于实际执行。例如，2020年关于土壤污染防治法的执法检查报告指出，“只列明负有监督管理职责的部门，但未规定各部门的具体监督管理职责，实操中不利于各相关部门权责关系理顺和工作协调联动”[40]。又如，2019年《广东省公共文化服务促进条例》的执法检查报告中指出，“倡导性条款较多，强制性不足。全文四十六条，共出现9处‘鼓励、7处‘可以字样。提供公共文化服务是政府的职责，条例中对政府职责的规定多用‘可以，即为‘可做亦可不做，此外条例对违法行为的处罚规定只有一条，规定偏少，范围偏窄，条例的强制性和约束力不足”[41]。

二是配套法律法规政策不健全，操作性不强。在实践中，通常一项法律或法规的有效实施，需要相关的法律，或者地方性法规及相关的规范性文件，甚至是一些相关标准作为配套支撑。从分析看，部分法律法规的配套政策并未能及时完善。如，2013年职业病防治法的执法检查报告指出，该法“第六十二条规定用人单位已不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人可以向民政部门申请医疗救助和生活救助。但由于此规定过于原则，国家也未配套相应细则，在实践中难以操作，无法有效解决该群体的社会保障问题”[42]。2020年土壤污染防治法的执法检查报告指出，“第三十条规定农业投入品废弃物回收和无害化处理具体办法由国家农业农村部门和生态环境部门制定，但目前仍未出台，不利于此项工作的推进”[43]。

三是法律法规与现实状况不适应。由于经济社会等宏观环境快速发展，特别是近年来信息技术的更新发展和运用，不断给社会、经济等各个领域带来巨大变化。因立法资源有限，一些法律，特别是地方性法规未能及时根据社会的变化作出修订，不适应当前形势发展，影响了贯彻效果。例如，2015年《广东省建设工程质量管理条例》的执法检查报告指出未落实国家新的有关要求[44]，2019年《广东省公共文化服务促进条例》的执法检查报告中指出，关于公共文化服务的定义、信息化和数字化建设等有关内容具有时代的局限性，与上位法的有关规定不协调、不一致，不适应新时代的要求[45]。2020年促进科技成果转化法及广东省促进条例的执法检查报告指出，目前规范推动粤港澳大湾区科技成果转化的法律法规依然缺乏，大湾区在人才、资金、信息等要素流动、税收平衡、科研数据共享、科研设备进口关税等方面已开展了一些有益的探索，但这些做法还没上升为法律法规[46]。

四、讨论和思考

经过对2013年以来广东省人大常委会的33份执法检查报告进行分析，大致归纳出制约法律法规实施的因素如上。然而，在分析研究过程中，有着以下一些思考。

首先，此次分析中，经济社会环境因素的影响不明显，与以往的同类型研究的结论不一致。如，有人曾对全国人大常委会和部分地方人大常委会的执法检查报告进行分析，认为经济社会环境因素是制约法律实施的重要因素之一。特别是环境保护类等法律，对当地GDP增长和政府政绩有深刻影响，即基于经济发展的考虑，这些法律实施起来会有一定障碍[47]。然而，在此次对广东省的分析中，如今这个因素并不显著。客观而言，近年来自上而下对环境保护工作的重视，各地各部门采取了强有力的措施贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念。然而，此次研究发现，一些环境保护方面的执法检查报告没有将问题表象和问题成因加以区分。不少报告仅是摆出客观存在的环境问题，例如相关指标或相关设施未达要求，缺乏对其成因的深入分析。因此，对于环保类法律法规贯彻执行情况的制约因素，值得更进一步的研究和讨论。

其次，执法检查是各级人大常委会监督法律法规实施的方式之一。各地在选取执法检查的法律法规项目时，也要考虑检查的必要性和可行性。规范社会民事和商事活动的法律法规，以及规定犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律一般较少在人大的执法检查之列。因此，通过分析执法检查报告来归纳法律法规贯彻的制约因素，虽有参考意义，但也有一定局限性。下阶段，可结合人大其他的监督方式进一步分析制约法律法规实施的因素。

注释：

[1]根据2013年至2020年广东省人民代表大会常务委员会公布内容统计。

[2]此处依据《中国特色社会主义法律体系》规定的法律部门分类进行归类。

[3][5]李飞：《立法法与全国人大常委会的立法工作》，载全国人大网2018年6月29日。

[4]李飞：《监督法释义和实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第87页。

[6][19][26][28][42]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2013年第5期，第175、175、169、169、169页。

[7]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2020年第8期。

[8]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2016年第6期，第115页。

[9]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2019年第4期，第121页。

[10][21][25][31][35][36]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2017年第6期，第171、163、171、163、171、163页。

[11]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2017年第7期，第152页。

[12]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2019年第7期，第169页。

[13][32]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2020年第7期，第198页。

[14][23]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2013年第4期，第96页，

[15][20]广东省人大常委会办公廳：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2014年第6期，第203、209页。

[16][34][38]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2018年第6期，第121、121、114页。

[17]关于联席会议的解释不多，目前没有一个规范的概念。从工作实践看，联席会议制度指的是：没有隶属关系但有工作联系的单位或部门，为了解决某一问题，由工作的主要一方或多方牵头，定期或不定期以召开会议的形式，在充分发扬民主的基础上，达成共识，形成具有约束力的会议意见，用以指导工作，解决工作中遇到的各种新情况、新问题，使参加联席会议的各方达成共识并组织实施。

[18][30][40][43]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2020年第4期，第25、20页。

[22][37]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2018年第5期，第141页。

[24]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2019年第4期，第129页。

[27]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2015年第6期，第90页。

[29][41][45]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2019年第6期，第146页。

[33]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2015年第6期，第97页。

[39][46]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2020年第5期，第183页。

[44]广东省人大常委会办公厅：《广东省人民代表大会常务委员会公报》2015年第5期，第115页。

[47]谢蒲定：《从执法检查报告分析影响和制约法律实施的因素》，载《人大研究》2011年第9期。

（作者单位：广东省人大社会建设委员会）