借助基层立法联系点开展全方位人大立法宣传

祝晓光 杜倩

基层立法联系点制度自提出后，多地人大常委会积极探索，勇于实践，根据本地立法工作实际，建立了基层立法联系点。在立法实践过程中，基层立法联系点在提升立法质量方面发挥了显著的作用。此外，研究发现，基层立法联系点在提升立法宣传效果、推进普法宣传方面的作用发挥尚不充分，还有待进一步挖掘。

一、基层立法联系点建设有序开展

2014年，党的十八届四中全会《决定》提出，“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”，这也是首次从中共中央党内文件里提出基层立法联系点的概念。随后，全国人大常委会以及多省市人大常委会结合各地实际相继探索建立了基层立法联系点，基层立法联系点制度在全国普遍推广开来。当前，基层立法联系点制度历经了“地方实验”和“制度扩散”阶段，进入了“深化拓展”阶段[1]。上海市长宁区虹桥街道是全国人大常委会法工委首批四个试点基层立法联系点之一，在推进民主立法方面发挥了积极的作用。2019年11月，习近平总书记在考察上海市虹桥街道全国人大常委会法工委基层立法联系点时，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分肯定了基层立法联系点的民主意义和民主价值，指出中国的民主是“全过程民主”这一重要论断[2]，将该制度的意义从立法工作提升到协商民主和基层民主等更高层次。

近年来，河北省人大常委会在全国人大常委会的指导下，也开始试水探路建立河北省人大常委会的基层立法联系点，并逐步探索完善相关制度，赋能增效，促进其成为生动展示人大制度优势，贯彻落实“全过程民主”的重要窗口。

2021年，河北省人大常委会贯彻中央和省委部署，立足实际需求，按照有基础、有特点、有意愿的原则，统筹考虑各设区的市、各领域、各行业的典型代表，确定了13个基层立法联系点。3月，河北省人大常委会为临空经济区（廊坊）管理委员会基层立法联系点授牌，这是全省首个挂牌的省人大常委会立法联系点，标志着全省基层立法联系点工作正式启动，在河北地方立法史上具有重要意义[3]。5月，河北省人大常委会到衡水市桃城区法院举行河北省人大常委会“基层立法联系点”授牌仪式。

河北省人大常委会基层立法联系点是贯彻落实习近平总书记提出的“全过程民主”的实践探索，基层立法联系点的选取、建设、推进均立足河北省立法实际情况，力争体现河北特色，解决河北省地方立法過程中面临的实际问题，着力提升河北省地方立法质量和普法效果。

二、河北省人大立法宣传工作面临的困境

2021年，河北省人大常委会通过了《白洋淀生态环境治理与保护条例》等多项地方性法规，在相关法律法规的宣传过程中发现，基于法律法规与公众的利益相关度、知识相关度，以及人大立法宣传的资源等因素，河北省人大立法在吸引公众积极参与立法、深入基层进行立法宣传、及时有效解答基层群众疑惑方面面临着一些困境。

立法过程中公众参与的积极性受到限制。研究认为，公众参与立法的积极性与该法律法规同公众的利益相关性，以及公众自身的知识水平有直接关系。对于公众较为熟悉，且与其切身利益相关的领域，如财税改革、司法改革、社会管理等，公众给予的关注度相对较高。相对的，公众对于权利保障、污染治理、市场服务、组织建设、教育发展等领域立法的关注度则较小[4]。

立法宣传的落地性和普及性受到制约。在立法过程中，由于立法资源、人力资源等多方面因素影响，省人大常委会在立法宣传方面，主要通过传统媒体、网络媒体，以及新闻发布会等方式进行宣传，而对于基层群众，特别是广大农村的基层群众来说，限于群体用网习惯影响，导致公众信息来源、获取信息类型较为单一，对于立法类信息了解关注较少，影响了人大立法宣传的信息递达率，也进而影响了基层公众的意见反馈效率。

立法宣传的长期性受到限制。通常一项法律法规制定后，人大的立法宣传工作重点集中在法律通过后的前期阶段，囿于时间、人力、物力等因素，难以施行长期性的有效宣传。而法律实施效果如何，公众反馈如何更多体现在法律实践过程中，在于立法后期。在具体的法律实施过程中，基层公众对法律的困惑或不解通常难以得到有效解答或回复，从而容易导致一项法律法规通过后，公众对该法律法规的了解更多的限于仅知悉新制定了什么法律，但是对于法律的适用，对自身的影响并不完全知悉，也致使公众难以根据法律法规预判其行为将导致的后果，也在一定程度上限制了法律引导作用的发挥。

三、借助基层立法联系点开展全方位法治宣传

基层立法联系点是推动科学立法、民主立法、依法立法的重要举措，也是全过程民主的有益探索。目前各基层立法联系点在地方立法中充分发挥接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，打通了立法民意征集的“最后一公里”。但是，基层立法联系点的工作并不应仅仅局限于在立法过程中征询群众意见上，立法联系点还可以通过采取在立法前开展立法需求调研、立法后开展普法宣传、听取群众对法律法规实施情况的意见建议等方式，充分发挥自身在立法全过程民主中的作用[5]。

作为走在基层立法联系点实践前列的上海，在建设基层立法联系点过程中不断开拓创新，探索拓展基层立法联系点的民主平台功能。2020年4月，上海市开始实施《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》，其中第十五条规定，“联系点应当采用多种形式，把法律法规草案征求意见等工作与普法宣传、联系点工作宣传等结合起来，广泛吸收引导基层人民群众参加讨论，把征求意见的过程变成宣传、普及法律及扩大联系点社会知晓度和影响力的过程，营造法律法规实施以及基层人民群众积极参与讨论的良好社会氛围”[6]。

因此，河北省人大常委会也可以充分挖掘基层立法联系点的作用，探索以联系点工作为契机，在立法意见征集的基础上，挖掘其民主平台的多重功能，实现立法意见征集、立法宣传、法律解读等功能，将联系点打造成为倾听民声、反映民意，以及推进立法宣传、凝聚法治共识的载体。

一是通过基层立法联系点，加强立法中的法律宣传，提升立法质量。基层立法联系点可及时全面发布立法信息及参与的方式，借由立法联系点的延伸触角，将立法的声音递达至基层各个角落，实现人大与公众之间信息对称，确保公众在立法之初能及时充分地获取有效的立法信息，有时间增加相关知识储备，进行深入思考，进而提出更多有价值的意见建议，保障立法能够充分反映民意、集中民智。

二是通过基层立法联系点，加强立法后的解读，推进普法宣传。各基层立法联系点可积极运用微信公众号宣传、社区讲座、志愿者普法等方式开展形式多样的立法宣传、法律解读，借助立法联系点的社会影响力，将立法精神广泛宣传到辖区内部，确保立法信息宣传的深度和广度，促进立法联系点成为加强法治宣传、提升公众法治意识和法律素质的窗口。

三是通过基层立法联系点，加强日常对基层群众法律问题的答疑解惑，促进公众守法。基层立法联系点可建立专家库和志愿者库，吸纳本辖区内熟悉法律、有行业知识背景的人才加入专家库。首先，由法律专家对志愿者进行培训，通过专家培训志愿者的方式，实现“以点带线”，壮大普法宣传主体的队伍;其次，借助志愿者的力量，通过志愿者解答公众疑问的方式，实现“以线带面”，提升为公众答疑解惑的效率。

借助基层立法联系点开展全方位法治宣传，促进基层立法联系点从参与立法向监督执法、促进守法和宣传普法延伸[7]。通过基层立法联系点民主平臺功能的充分发挥，促进其在地方立法中不仅能够收集更多高质量的意见建议，推动地方立法质量的提升，还能够通过公众对立法的广泛参与，以及法律的普及宣传，提升公众的法律意识和法律素养，有力地推进城市治理体系和治理能力现代化。

注释：

[1][6]严行健、贾艺琳：《后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点》，载《人大研究》2021年第3期。

[2]郑辉、张明君：《践行“全过程民主”的实践探索与理论思考——以上海市人大常委会基层立法联系点为视角》，载《人大研究》2021年第4期。

[3]《河北省人大常委会赴廊坊立法调研并开展基层立法联系点启动工作》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202103/c5e4956b13e64f1688cd69ef10dc5852.shtml.最后访问日期为2021年6月7日。

[4]汪波：《当代中国网络立法协商：创新、模式与完善——基于全国人大的实证调查》，载《武汉科技大学学报（社会科学版）》2021年第3期。

[5]《上海中心城区民主立法触角全面延伸基层立法联系点进商圈入旧里》，载《法制日报》2020年5月12日，第5版。

[7]《促进基层立法联系点从参与立法向监督执法、促进守法和宣传普法延伸》，载文汇客户端，https：//wenhui.whb.cn/third/baidu/202101/26/389604.html.最后访问日期为2021年6月7日。

（作者单位：河北省人大常委会研究室）