机构改革“工具导向”批判

邱 实

一、问题的提出

机构改革是一个兼具政治性与行政性的课题：政治层面，机构改革关系到政治发展的稳定性；而行政层面，机构改革关系到公共管理的有效性。所以，机构改革一直是中国政治学、公共行政学的重要研究内容，无论是学界还是政界，机构改革都是一个具有长期“热度”的话题。关于机构改革，学界和社会上都产生了很多讨论，包括机构改革的动力、目标、限度、技术和方式等。从宏观角度来看，“机构改革是一场革命”(1)《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第396页。，这场“革命”贯穿于中国改革开放40多年的发展进程，进入新时代后仍然在继续。综合而言，机构改革是一个动态性的、适时性的改革，是为满足经济与社会发展的现实需要而进行的，在不同的时期完成不同的任务和目标。但是在我国机构改革的进程中，有一些问题却始终存在，成为机构改革中的“痼疾”。从当前机构改革的现实情况来看，具体问题体现在以下几个方面。

第一，机构“精简—膨胀”反复的问题依然存在。“精简—膨胀”反复的问题是机构改革一直存在的。改革开放以来，我国已进行8次大规模的机构改革，虽然每次改革的主题都不一样，但是机构精简从未退出机构改革的视野。每次改革后，机构规模都会出现不同程度的“反弹”，从1982年、1988年“显性的反弹”，逐步转变为1998年、2003年“隐性的反复”。当前，我国党和国家机构的总体规模虽然得到了较好的控制，但是“附属类”机构和准行政性质机构依然大量存在，与种类繁杂的人员组成共同成为机构“隐性膨胀”弊端的主要原因。

第二，机构改革具有一定的被动性。我国机构改革是为适应经济社会发展需要而进行的，这是外部回应性的体现。但是外部性影响是多方面的，市场的完善、社会的发展和公民的诉求等都在影响着机构改革的推进。面对这些外部性影响，我国机构改革往往出现一些“应激”性反应，如在固定的时间内，利用动员式的方式来推进机构改革，并主观地划定机构改革中各部分的具体要求。这种情况实际是将机构改革作为缓解来自市场、社会、公民等方面压力的一个“稳定器”。在这样的情况下，机构改革必然具有较强的被动性特征。

第三，机构改革的内在动力不足。机构改革实际上是政府的自我改革，在其过程中政府既是改革的主体，又是改革的对象。在涉及机构内部利益时，往往改革的执行效果就会“打折扣”，甚至一些改革流于形式。这表明机构改革受自身内部利益影响，内在动力不足。还有一些地方政府领导认为，机构改革就是在特定时期需要做的一个“规定动作”，只要做出来就可以，具体的效果并不重要。如果真的进行严格的改革，反而可能造成正常的工作无法开展。因此，机构改革的内在动力不足，会直接使机构改革出现诸如机构重组失效、人员分流“回潮”等“无用功”的现象。

除此之外，还有一些问题在影响我国政府机构改革。如在全球化的趋势下，西方公共行政理论不断输入我国，对我国机构改革的理论和实践产生了很大的影响，其中就包含一种迷信学习的负面影响。在机构改革方面，为了能够尽快推进我国机构改革进程，对西方改革经验的学习形成了一种潜在的“路径依赖”，将其理论强行嵌入到我国政府机构改革的实践中，甚至在某些方面进行简单的“复制”。这种不注重我国机构改革客观环境的现象也造成我国机构改革出现了一些问题。

通过归纳上述机构改革中存在的问题，就引发我们思考为什么这些问题一直存在，是什么力量促使他们存在的，应该如何来应对这些问题。经过分析，可以认识到造成当前机构改革中诸多问题的主要困点在于机构改革的主导者将机构改革作为一种“工具”来使用，使机构改革一直被安置于“工具导向”下。所谓机构改革的“工具导向”，就是指机构改革被用来作为回应和解决一些外部性影响的工具，形成了一定“应激”属性，破坏了机构改革独立的体系，使其客观动态性的属性被部分“隐藏”。为了解决机构改革中的问题，并加强机构改革的有效性，就需要从机构改革的“工具导向”入手，分析其是怎么生成的，具体表现是什么，具有哪些影响机构改革的局限性，以及如何对其进行矫正，以求达到优化机构改革过程及成效的预期目标。值得注意的是，对机构改革“工具导向”的批判，并非是对历次机构改革的否定，“批判”一词也并非是一个贬义词。“批判”实际是一种对机构改革“工具导向”问题具化分析的方式，是一种研究形式。

二、机构改革“工具导向”的生成及其影响性

机构改革“工具导向”的生成原因可以理解为是现代国家治理发展中实践递推性的结果，即在现代国家的治理进程中，因为任务导向及各类影响要素的关系，使国家建设目标通过层次“递推”聚焦于机构改革之上，并基于此生成浓厚的“工具导向”。虽然这并非是国家与政府现代化发展的本意，但是至少可以说，机构改革“工具导向”的形成是国家治理进程中的一个“副产品”，并具有被动性的特征。通过分析“工具导向”的生成原因，可以透析其内在的逻辑机理，并对其内在属性和运行方式进行规律性总结，为优化我国机构改革与明晰未来机构改革发展方向奠定基础。

党的十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。(2)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，北京：人民出版社，2018年，第4页。现代国家的建设与发展是社会主义建设的重要组成部分，是社会主义事业发展的前提和基础，其逻辑起点和行动依据都是现代化。(3)林尚立：《社会主义与国家建设：基于中国的立场和实践》，《社会科学战线》2009年第6期。现代国家建设是一个综合性的治理过程，其本质是通过现代化的方式将政府、市场与社会进行嵌套融合，强化政府行政能力，提升市场完善程度，加快社会成熟发展，进而形成一套良好的国家治理体系，充分增强国家治理能力。因此，从国家治理现代化角度来看，现代国家建设包括制度建设、体制改革、政府优化等各方面。以现代国家治理的视角作为切入点，能够更好地剖析机构改革“工具导向”生成的基础原因，并了解其运行过程中的实践特征。

机构改革一直都是现代国家建设的主要表现形式之一，但并非是现代国家建设的直接内容，而是通过现代国家建设的实践递推体现的。“递推”是一个算法用语，原意是指序列计算中的一种常用算法，即按照一定的规律来计算序列中的每个项，通过计算前面的项来推导序列中的后面项的值。在现代国家建设中，具体目标的实现也具有“递推性”。如为了达成国家建设中的A目标，可以通过A1—A2—A3的“递推”方式来实现。这种方式并不是对A目标的“分解”，而是一种序列上的替代性“解构”，所以A与A1、A2、A3的关系并非是整体与部分的关系，而是逐层分解的递进性关系。同时，A1、A2、A3之间也并非是从属关系，而是一种序列上的替代关系。因为中国现代国家建设与发展的长期性与艰巨性，这样的“递推性”发展是一种行之有效的方法：一是可以通过“递推”进行目标的范畴收缩，使改革的难度下降，阻力减少。二是能够厘清建设与改革中的一系列关系，使其根据不同的标准进行“数列式”的呈现。三是通过对目标的“解构”，更加理顺国家建设中各部分的内在逻辑，将主要的改革着力点放置于最重要、最核心的位置上。从宏观上看，我国国家建设中的“递推性”有多方面的体现，但是从机构改革的角度出发，“递推性”特征则呈现为“国家治理—体制改革—行政改革—机构改革”。“递推性”在有效助力我国的现代国家建设的同时，也客观造成机构改革“工具导向”的形成。基于此，我们可以对这种“递推”实践做如下阐析：

第一，现代国家治理递推政治体制改革。新中国成立后，为了维护中国共产党执政稳定性和经济社会恢复发展，必须推进国家建设。国家建设实际就是国家治理体系和治理能力现代化的过程，这是一个长期的、渐进的过程。中国的现代国家建设进程起步于制度建设，即建立完善的国家根本制度和基本制度体系。在改革开放之后，针对现实发展的需要，在根本政治制度不变的基础上对基本制度体系进行了完善和发展，如推动党政关系优化、加强人民代表大会的制度建设、增强社会主义民主制度建设、调整中央与地方关系、扩大地方政府的自主权，完善政治协商制度等。但是现代国家建设也是有“边界”的，即在推动中国特色社会主义发展的同时，要坚决维护党的执政的稳定性，保证党和政府的权威性。在这样的“边界”作用下，20世纪80年代后期我国逐步用体制改革来具化原先的国家制度建设，形成了从国家(制度)建设向体制改革的“递推”。这次“递推”确立了我国的根本制度和基本制度体系是不可动摇的原则，但是针对其存在的问题或不足却可以通过体制性的改革来进行“修补”和优化。党的十三大报告中就明确提出“我国基本政治制度是好的，但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上存在一些重大缺陷；社会主义改革是又一次革命。”党的十四大则明确“政治体制改革绝不是搞西方的多党制和议会制，而是要坚持国家基本制度。”党的十六大，政治体制改革已经被明确为是“社会主义制度的自我完善和发展”。这充分表明，改革开放后，我国的制度体系已经稳定，目前需要的是从体制形式上进行完善和优化，而要顺利实现这一目标则需要进行进一步的细化“递推”。

第二，政治体制改革递推行政体制改革。改革开放以来，我国体制改革的两大主要内容是政治体制改革与经济体制改革。1982年党的十二大首次提出“政治体制”的概念，并将政治体制改革定义为我国改革能否最终成功的关键。(4)《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第164页。基于此，我国政治体制改革的核心内容被确立为三个主要方面：一是明确党的政治领导功能，调整党政关系；二是理顺中央与地方关系，进一步下放权力；三是推动机构精简及改革。政治体制改革的推进很好地承接了国家建设的任务，同时推动党政分工的进程，使大量行政事务由行政部门和相关业务部门来承担。而机构的精简与改革更是政治体制改革的各类举措能够落实到位，政治体制所承接的国家建设目标能否完成的重要“抓手”。综合而言，政治体制改革最终聚焦到了行政体制改革的层面。20世纪90年代，中国特色社会主义市场经济体制确立，经济体制改革的“热度”逐步上升，同时因为受到国内外各种形势的影响，政治体制改革中很多原先设计的方案都经过调整或暂时“搁置”，政治体制改革的话语权重逐步被经济体制改革超越。在这样的情况下，一方面经济体制改革需要推进政府职能转变，加强行政体制改革，建立符合社会主义市场经济发展和对外开放的政府管理体制。如在1993年国务院政府工作报告指出，行政体制改革和机构改革是建立社会主义市场经济体制和加快经济发展的重要条件。另一方面，政治体制改革更加聚焦于行政体制改革层面，政府职能转变、政府机构改革、行政监督体制建设等都成为体制改革的主要内容。因此，在现实发展中，政治体制改革实际上已经“递推”为行政体制改革了。

第三，行政体制改革递推机构改革。行政体制改革一般以政府职能转变为核心，围绕服务型政府建设、法治政府建设、干部人事制度改革、行政监督体制建设等内容展开。而要实现以政府职能为核心的行政体制改革系列内容，主要的落脚点都会聚焦到机构改革上。行政体制改革一方面要承接体制改革的“递推”内容，另一方面还要推进具体的事务性工作，所以行政体制改革也必须要有一个较为具化的“抓手”来实现其任务的分配与“递推”，而这个最为合适的“抓手”就是机构改革。自新世纪伊始，政府职能转变与政府机构改革就一直“共存”，2013年国务院政府机构改革则直接将政府职能转变冠于政府机构改革方案的标题中。机构改革最能够直观展现以政府职能转变为核心的行政体制改革，也是行政体制改革最具有可操作化的方式。同时，机构改革能够使社会民众更加直观感受到行政体制改革的进程及成效，如机构合并、重组、撤销及人员分流、裁撤等，使行政体制改革更加具有“可视性”。基于此，行政体制改革便发生向机构改革的“递推”。值得注意的是，行政体制改革在一定程度上也是行政部门利益的重新分配过程，很多涉及深层次的行政体制改革内容往往会遭到各种硬性或软性的抵制。所以，行政体制改革中的一些方案没有办法完全落实，那改革的重心就必然偏向机构改革，这在一定程度上强化了行政体制改革向机构改革的“递推”。

国家治理—体制改革—行政改革—机构改革的递推过程，使机构改革的“工具导向”逐步形成。这种“递推”使机构改革承载了三个层面的“扭力”，即国家建设、体制改革和行政改革三个方面的任务叠加。这三者的递推叠加性直接使机构改革生成具有被动性的“工具导向”，并在实践中发生显性作用。这种被动性“工具导向”的具体影响主要在于：一是在现代国家建设层面，机构改革是一项能够直观给予社会民众“感觉”的改革措施，是一种改革符号。因此，每一届政府都希望在其任期内能够进行一定的机构改革，彰显政府锐意进取的意志，这在地方政府中尤为突出。机构改革在这样的影响下必然成为一项“被动的”改革项目，在很多时候反而使机构改革不能很好地与经济社会发展的现实需要相契合，造成改革适应性下降。二是“递推”效应使很多压力无形中转移到了机构改革上，一方面机构改革作为一个长期性的、渐进性的改革进程无法保证其结构性优化，任务属性成为其主要特征，即在特定时期内将机构改革作为完成特定的任务的“工具”，且不考虑机构改革所产生的其他外延性影响。另一方面，从国家治理到体制改革，再到行政改革的“递推”，使机构改革与其预设任务产生了“堕距”，造成机构改革本身出现程序性缺失。三是由于任务属性的作用，机构改革更多倾向于具有外向性特征的定量标准，而对于定性标准的制定并不特别看重，这使机构改革没有能够完全发挥在国家治理和行政改革中的应有作用。而过度的定量化考量，反而会在一定程度上造成改革资源的浪费，增加行政成本，降低社会公民的信任度。

三、机构改革“工具导向”的表现及局限性

机构改革“工具导向”的生成是一个复杂的过程，其在机构改革实践过程中也是以简单直观的现象体现的。客观地说，机构改革“工具导向”的表现“交织”于我国机构改革进程之中，对我国机构改革产生过有益的作用。但是，随着“工具导向”在机构改革实践与理念中的异化，其对机构改革产生了一定的局限性影响。通过分析“工具导向”在机构改革中的具体表现，可以有效阐释其存在的局限性，并为矫正“工具导向”提供基础。总体而言，机构改革“工具导向”的局限性表现主要在三个方面，分别是精简思维主导机构改革实践、任务化特征使机构改革效果“碎片化”、机构改革周期呈现出缺乏动态性的定势现象。

(一)改革理念的“精简”化

改革开放以来我国机构改革的首要目的就是精简机构和人员，以实现行政成本的缩减和行政效率的提升。随着经济社会的发展，虽然机构精简和规模控制已经不再是历次机构改革的核心主题，但是其作为机构改革的重要内容却一直贯穿于历次改革进程之中。但是在机构改革“工具导向”的作用下，“精简”在机构改革进程中逐步变成了一种必然性“工具”，并在一定程度上成为当前无法绕过的一个改革困点。

机构精简实际是一种“减量”工具，其成效具有较强的外向性，即能够使人们直观感受到改革的发生。历次机构改革都呈现出“任务重”和“时间紧”的特征，能否按时完成相应的改革任务直接关系到各级政府“政绩”。所以，各级政府在推进机构改革时会充分运用“精简工具”，给机构做“减量”，以充分体现改革的“成效”。在这样的工具导向下，历次机构改革文件的文本中较多出现诸如“裁撤”“合并”“撤销”“合署”“加挂牌子”等词语，还有在人员编制方面也较为突出“缩减”“裁剪”“分流”“清退”等表达，这充分展现了“精简工具”在机构改革中发生的作用。1993年后的机构改革，在社会主义市场经济体制确立的大背景下，虽然改革主题已经逐步转向了“政府职能转变”，但“精简”依然贯穿于历次机构改革之中。同时，社会民众对于机构改革的关注点依然聚焦于机构及其人员编制是否得到充分“精简”。例如每次机构改革后，社会新闻媒体的报道多集中于机构“量”的统计上，而真正关乎政府职能转变的设计与措施相较于“精简”则很少能够引发广泛的关注。造成这种现象的原因是：一方面机构精简具有较强的直观性，并且在社会普遍认为机构始终“膨胀”的预设前提下，“精简”是最为有力的改革证明。另一方面，机构精简具有较为清晰的衡量标准，且操作性较强。而政府职能转变的一系列改革措施则缺乏明确的标准来衡量其推进的程度及现实成效。同时，机构精简具有较快的成效体现，能够“立竿见影”的展现改革的效果，而其他方面的改革则需要经过一定时间才能够呈现出相应成效。综上所述，因为机构改革“工具导向”的现实作用，“精简”就被作为机构改革最为普遍且最为有效的“工具”来使用，进而在改革的发展过程中，使人们潜意识认为“机构改革”就是“机构精简”，这无疑加强机构改革的“工具”属性，认为机构出现膨胀，就需要通过精简来完成，而要实现机构精简所以才开展机构改革。

在这种“精简化”理念的作用下，机构改革就出现了一些问题。首先，机构改革陷入“精简—膨胀—精简”的循环之中。机构改革从决策、设计，再到实施，其都是一个“闭合”的系统。我国机构改革通常由党中央提出改革的指导思想和基本方案，经由全国人大审议通过，再交由国务院具体实施。在基本完成中央机构改革后，再以此为“蓝本”由各级地方政府根据法定程序，在结合地方特点的基础上实施改革。在这样“闭合”的改革系统下，机构改革实质上是一种“自我改革”，打破自己原有的利益格局，重新进行行政资源分配，而部门利益恰恰又是机构改革最为主要的“阻碍”。从部门利益维护的角度出发，机构精简作为一种“减量”的工具，是改革中最易作为“抵消”利益重新分配及维护部门现有利益的方式，这就是为什么机构改革会出现机构“精简—膨胀—精简”循环的原因之一，1982年改革后至1988年改革期间的机构重新膨胀就是典型的表现。随着机构改革的发展，这种现象从表象上看被有效控制，但在“隐性”的层面却依然存在。如在改革中，一些部门通过建立“企业”形式或改革事业单位的方式来进行机构改革的“精简”，在形式上减少了行政部门，但是却依然无形中保持甚至增加机构的实际总量。其次，行政成本并未随着机构改革而减少。计算行政成本的一个重要指标就是行政管理费在国家财政支出中的占比，2006年这一比例达到了18.7%左右，行政成本总体是偏高的。而在2007年开始，行政管理费这一项目不在支出的预算中单列，而是将其根据政府职能来重新分类，如按照人大、政协、政府的“口”来分，也可以按照发展改革、科学技术、社会保障、医疗卫生等“行业”口径来进行分类，这在一定程度上也体现了机构改革中“精简工具”的理念。从形式上看减少了行政管理费的比例，但是如果从总量来看，行政成本并一定随着机构改革而降低。最后，单纯运用“精简工具”，使机构改革的焦点囿于政府体系内部。机构改革虽然是政府行政改革的重要方面，但是机构改革也并非是仅仅是在政府体系内部推行就能有效的。机构改革需要将政府、市场和社会纳入到一个综合性的体系中来，才能够发挥更大的成效。但是在“工具导向”和精简思维的影响下，历次机构改革的重点都集中于行政体系内部的部门数量和人员编制的精简与控制，很少能够将政府放置到与市场、社会协同的大环境中来。

(二)改革实践的任务化

机构改革是一个系统性的政府优化过程，其中涉及机构设置理念的优化、机构组织结构的重构、机构运行机制的调整等，其目的是为了能够使政府、市场与社会相契合，提升国家整体治理能力，完善国家治理体系。但是从历次机构改革的设计方案来看，其总体上并非以行政组织职能及其角色的结构设计为目标的，而是为了完成不同阶段的工作的任务型设计。(5)何艳玲、李丹：《机构改革的限度及原因分析》，《政治学研究》2014年第3期。改革开放以来，我国经济社会发展迅速，特别是社会主义市场经济体制确立后，对政府职能转变的要求非常明确，行政理念、行政组织结构、行政管理过程都需要进行改革。在这样的情况下，通过机构改革来实现相应目标是最为有效的。所以，机构改革在一定程度上就成为国家治理发展进程中完成特定行政性任务的“工具”。如1982年机构改革所解决的主要问题是削减机构数量和人员编制，为政府减轻“负担”，缓解机构“臃肿”的现象。而1988年的机构改革一方面对机构的重新“膨胀”进行再度削减，同时为政府职能转变奠定基础，这充分体现我国机构改革的阶段任务型特征。而从总体上看，自1982年至1998年，机构改革主要是完成适应改革开放与市场经济体制建设的机构调整任务，聚焦于裁撤、合并专业经济管理部门，建立调控性部门和综合性部门。而在2003年开始至今，机构改革则是顺应中国特色社会主义发展不同阶段的要求，完成特定时期的特定任务，如2008年通过大部门体制改革推进以民生为重点的整体性社会管理和公共服务部门建设等。

综合而言，机构改革实践的任务化对于行政体制改革是有显著成效的，特别是通过相应改革，将我国政府机构的基本框架确定，并使其具有较好的稳定性。在阶段任务化的机构改革实践推动下，我国中央政府机构体系逐步形成办公厅(办公室)、组成部门、直属机构、直属特设机构、办事机构、直属事业单位和部委管理国家局的基本架构。各级地方政府根据地方发展实际情况，依据此框架进行调整，但是总体的结构没有变化。同时，任务化的实践也使各类别机构的数量基本保持稳定，有效抑制了机构反复“膨胀”的问题(见表1)。

表1 1982年至2018年国务院机构设置情况(除国务院办公厅外)

但是机构改革的任务化使机构改革方案设计和实践过程的“阶段性”色彩明显，方案的设计和执行理念具有临时性的特征，其多关注行政改革方面较为紧迫的问题，对于长期的政府发展的关注则存在一定的缺失。这样容易造成三个方面的问题：一是阶段性的机构改革任务在行政成本考量上缺乏长远性，会为了尽快完成特定任务而忽视行政成本的核算。在很多情况下，虽然完成了特定时期的任务目标，但却花费了超出该任务正常收益的行政资源，同时还有可能会使未来长远发展的行政成本也相应增加。二是机构改革的任务化使政府核心组成部门的总体数量保持稳定，但是其总量可能还会出现不同程度的增加。如为完成阶段性目标，会设置很多临时性的领导小组或办事机构，专门针对特定的事务履行职责，这在短期内看是具有很高的效率，但是从机构改革的整体来看，却是无形中增加了机构的总体数量，使机构改革的现实效能“消减”。除此之外，还存在大量的决策咨询机构、事业性质机构、准行政性服务机构等，都是“任务工具”导向的产物，如果任其发展，会造成机构体系隐性的膨胀，行政成本潜在增加。三是机构改革的任务化会使政府和社会民众都普遍认为机构改革是专门用来解决“特殊”问题的，其并不是一个独立的改革项目，而是为了配合国家治理或政府发展的一种“工具”，并自然而然地认为产生任何行政性问题都可以通过机构改革来完成。如地方政府“官员”和工作人员比例失调、服务性部门服务理念不足、行政审批和营商环境不够优化等问题都会纳入到机构体系缺失的范畴中，这其实无疑是在“任务工具”导向下对机构改革认识的一种偏差。

(三)改革周期的定势化

改革开放以来，我国机构改革每5年左右进行一次，形成了较为稳定的周期，这个周期的形成与我国基本政治制度有着很大的关系。前文所述，我国机构改革的程序一般需要经过党中央的决策部署和全国人大的审议通过，再交由国务院具体实行，地方各级政府大致程序也是如此。而党的全国代表大会和机构改革专题的中央全会，以及每届人民代表大会的召开周期一般是5年，所以按照相应的程序，我国机构改革的周期呈现为5年左右。同时，因为机构改革是一个体量较大的行政改革项目，涉及多方的利益，特别是2018年开始，机构改革呈现出党和国家机构改革整体化的趋势。因而，5年左右的时间对于机构改革也是较为合理的，改革间隔时间太短或太长都有可能造成机构改革适应性出现问题。

但是按照组织理论的观点，任何一个组织都会有特定的适应性周期，在一定时间范围内其适应性会逐步下降，进而需要进行必要的改革调整来使其恢复适应性，机构体系也是如此。任何机构改革的设计无论多完美，具体执行无论多到位，都会在经济社会发展的过程中与现实需要产生一定的偏差，进而需要根据现实的需要来进行调整或改革。因此，机构改革确实会呈现出周期性的发展规律，但是这并不意味着机构改革必须要以固定的周期进行。前文所述，机构改革具有较强的外向性和直观性，在机构改革“工具导向”的作用下，机构改革的“符号”特征较为明显，在政府换届或进行重大改革举措时加上机构改革的“符号”，会具有较强的外在表现性，能够充分体现出政府在“改革”了。同时，这样的机构改革也充满了“计划”的特征，即按照人为设定的政府换届周期来进行的，并非是按照经济社会发展的“回应”需要来进行的，这样实际上是将机构改革作为一种“符号工具”来使用了。由此，机构改革便会陷入周期性定势化的“窠臼”之中，并产生一些问题和困点。一方面，机构改革周期定势化会使机构改革无法“跟上”经济社会发展的脚步，产生一定的滞后性，使机构体系的现实有效性受损。另一方面，“符号工具”所催生的“计划”特征会使机构改革的很多措施落实不到位或流于形式，甚至会因人为因素覆盖社会发展因素的客观性，引发具体改革的设计内容与现实要求“脱节”，造成政府机构“回应”特征较弱，进而影响到机构改革的时效性。总而言之，机构改革是有周期的，但是周期并不能因为“工具导向”的作用而定势化，使机构改革成为一种“符号”。

四、机构改革“工具导向”的矫正进路

机构改革“工具导向”的生成具有其特定的合理性，也对我国机构体系及相关附属性改革产生了一定的积极作用。但是从长远来看，“工具导向”实际是不能作为机构改革的总体导向的，但因为其在机构改革中“扎根”已深，所以必须要通过一些特定的进路对其进行矫正。

第一，将机构改革作为一个独立的改革项目纳入到中国特色社会主义制度体系优化进程之中。新时代以来，我国机构改革呈现出更加整体性的特征，即“整体推进中央和地方各级各类机构改革，重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系，系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障”(6)《习近平谈治国理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第105页。。这充分体现我国机构改革已经成为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，并且对其发展具有重要的作用。在这样的情况下，就不能再将机构改革“孤立”在制度体系之外，更不能将其作为“助力”制度体系优化的工具，而是要将其放置在制度体系的内在逻辑之中，使其融入到整体性制度体系建设过程，并成为推动中国特色社会主义制度体系变革的重要动力。强化现有国家制度的同时，需要新建一批国家政府制度。(7)[美]弗朗西斯·福山：《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第1页。国家治理现代化并不是要将原有的制度体系打破，而是要在既有制度体系的基础上进行优化，将符合本国实际的制度优势充分发挥出来，而机构改革恰恰可以通过其行政灵活性的特征成为制度优势发挥的“切入点”。同时，整体性机构体系建设实际上是在党的统一领导下，将政府、市场与社会的各类机构进行有效整合，各类机构作为具体执行主体可以充分发挥“链接”政府、市场与社会的作用，在优化自身的同时推动制度体系的完善，摒弃“工具”特征。

第二，加强机构改革“职责导向”建设。机构改革“工具导向”的矫正需要通过政府职责体系的完善来实现。机构改革从本质上来看，可以理解为是依据经济社会发展的需要，通过政府职责的合理划分与调整来设置、撤销、重组、整合相关的政府机构及部门。因此，政府职责就成为机构改革优化的重要依据。据此加强机构改革的“职责导向”，不仅可以逐步替代“工具导向”，还可以优化完善机构体系的理念与实践。政府职责在机构改革中可以从纵向和横向两个方面来理解：一是从纵向职责的角度出发，推进中央到地方各级政府职责清单的制定，不同层级的政府根据具体的职责进行相应的机构设置与改革。中央政府作为机构改革的顶层设计者，制定政府机构调整与改革的宏观方案，各地方政府遵照方案具体执行。因为中国是一个超大型的社会主义国家，各地的经济发展程度、自然地理条件、社会文化传统等差异很大，加之当代中国存在现代化与后现代化“两化叠加”的现实情况，所以需要给予地方政府在机构设置、调整与改革上一定的自主权限，即允许其在不抵触中央政府统一规划方案的基础上，根据地区的需要设置一些具有地方特色的机构及部门。二是从横向职责的角度出发，要在政府职责的层面探索新时代政府机构“大部门制”的建构，减少横向政府机构之间机构重叠、政出多门的现象，通过职责分类，将相同或相近职责的部门进行整合，减少机构重复的设置，提升行政效率，降低行政成本。

第三，推动机构组织结构优化。当前我国机构改革的主要目标已经不再是“精简”，所以就必须要改变原有的“工具导向”，将其转变到“质量”提升的视阈下来。而要实现这种改变，则需要推动机构组织结构的优化。进入新时代，我国经济社会发展也进入了全新阶段，从现实而言，今后机构改革的主要目标打造一个适应新时代现实发展要求的“整合型政府体系”。所以，当前机构改革的核心问题已经不再是政府的基础性结构，即政府机构“大”或“小”的问题，而是探索如何协调政府内部组织结构，实现政府内部利益协同。所以，通过政府机构组织结构的优化或“再造”，可以消弭“工具导向”所造成的一系列“单线程”思维方式。

第四，正确认识与合理规制机构与编制规模。前文所述，长期以来我国机构改革的首要任务就是精简机构与人员，控制政府机构规模，体现了较强的“工具导向”思维。但是单纯的精简机构和人员并不意味着行政效率的提升与现代化政府建设。目前学界和社会上很多人都认为我国政府机构是庞大的、机构人员偏臃肿的，但是现实的情况并非如此。当前政府机构存在的主要问题是“职责同构”和“结构性过剩”问题。“职责同构”是因为政府机构“上下对口、左右对齐”，造成了纵向层面上政府机构高度同构化，职责重叠现象明显，每一级机构和部门都设置了相同的岗位职位，形成“视觉”上的机构体系偏大。而“结构性过剩”则是因为经济体制转轨和现代管理理念滞后的问题，造成了机构人员“三多三少”的现象，即经济管理人员偏多、政工类人员偏多、工勤类人员偏多；而从事现代政府管理的专业人员偏少、专业经济管理与公共服务人员偏少、基层管理工作人员偏少。这样的情况引发的诸如行政效率偏低、行政费支出过大等现实问题就使得社会上普遍认为目前政府规模过大，机构人员过多。所以，要通过对政府部门的整合，落实“三定”要求，规范岗位设置和人员编制的制定，使政府从事公共服务、基层管理和专项管理的人员增加，合并重叠机构，提高行政效率，降低行政成本。只有正确认识并合理规制机构规模，才能够使我国机构改革跳出“工具导向”的定式思维。

第五，加强政府机构的公共服务性改革。从整体层面加强政府机构的公共服务性是优化政府机构改革的重要要素。政府公共服务性的提升一方面推动政府行政方式的服务化，诸如行政作风建设、消除“官本位”现象、提升行政服务质量、加强行政服务理念等。二是推动内在行政理念的改革，转变政府职能，将政府行政管理作为服务经济发展与民生建设的重要“抓手”，实现政府从“划桨”到“掌舵”，逐步推动包括提升参与度、扩大决策民主性、关注社会健康发展等方面在内的深层次行政改革，实现政府管理服务化，使政府机构改革从单纯的精简与调整发展为以公共服务为本。这样使机构改革突出服务性特征，减少“为了改革而改革”的“工具导向”思维。

第六，扩大机构改革的信息渠道。机构改革不仅关系到国家治理现代化的推进，更关系到社会民众的基本生活。因此，机构改革不应该是一个精英决策的结果，而应该拓宽信息渠道，吸纳更多的建议和意见，这对于矫正机构改革的“工具导向”是具有非常重要的作用的。如通过召开各类研讨会，充分倾听学界、政界、社会民众及专业智库的各类声音，实现机构改革最大限度的满足当前的要求，并尽量减少改革的“副作用”，推进改革“红利”最大化。

第七，从综合层面改造机构改革的样态。对机构改革外在样态的改造是弱化其“工具导向”的重要方式。机构改革的外在样态主要包括：机构改革的周期、机构改革的标准、机构改革的名称与形式等。具体而言主要有：一是在保持每5年左右一次改革大周期的基础上，适当增加改革的灵活性，针对特殊事务或特定时期的任务进行适时的改革，实现机构改革常态化，做到“有需求，就调整；有问题，就改革”。二是尽量减少改革集中于量化层面，增加改革的定性化衡量。机构改革不光是机构的精简、整合、裁撤、合并等，更是一种对于公共服务供给机制的优化。通过广泛的改革效果信息反馈，在定量标准的基础上结合定性的指标，充分彰显机构改革在新时代的服务属性。三是在制定机构改革方案时，要更加凸显每次改革的特色性，弱化以“机构改革方案”的形式来“包涵”机构改革所有举措的理念，每次机构改革要突出不同的侧重点，减少“一揽子计划”的色彩。同时，需要进一步增加法治化，用法律的形式明确各类机构及社会组织的角色定位和相互关系，优化机构改革中各相关主体的权益和责任。