难以为继与持续发展：巴西养老金制度的改革及其启示

彭 芬

（广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541004）

巴西的全称为巴西联邦共和国，是南美洲最大的国家，国土面积世界排名第五，2020年的国内生产总值（GDP）全球排名第十一位。巴西和中国均为发展中国家，都为新兴市场国家，同属金砖五国，经济社会发展有诸多共同之处。本文拟通过描述巴西养老金的制度，剖析该制度目前陷入难以为继困境的原因，分析该制度改革的具体进展和得失，为中国的养老金制度的改革与发展寻求积极的启示。

一、巴西的养老金制度

巴西的养老金制度并非一个单一的制度，而是由“三主”“两辅”构成的一个制度体系。“三主”包括一般社会保障制度、政府工作人员养恤金制度和补充养老金制度（或称私人养老金制度）。“两辅”指的是公共养老金制度和持续福利计划。

（一）RGPS简介

一般社会保障制度（Regime Geral de Previdê ncia Social——RGPS），由巴西社会保障局（INSS）制定和实施，主要是为私营部门的工人、个体户支付固定的福利养老金。该制度是巴西的养老金制度的第一支柱，实行强制性的现收现付制，具有明显的公共性。福利养老金计算的月工资上限为R$4.390,24（R$：巴西的货币雷亚尔），如果个人月收入低于R$4.390,24时，养老金的替代率要高一些，如果个人月收入高于R$4.390,24，则按照R$4.390,24计算。该制度为现收现付制，可以将同时期的劳动人口和老年人口联系起来，调节社会收入，缩小贫富差距，免除低收入群体的缴费或者降低缴费率，建立老年人最低生活保障的安全网。巴西1988年《宪法》对该制度做过一次重大调整，扩大了覆盖范围：将以前未纳入保障范围的农村人口等群体也包括进来，而且不要求增加缴费；加大了老年人口的受益度：将最低工资确定为养老金支付的最低标准，并降低最低退休年龄。

（二）RPPS简介

政府公务员的退休金制度（Regimes Próprios de Previdência Social——RPPS）主要是针对政府部门的公务员的一项养老金制度。这是一个大而庞杂的制度体系，联邦政府以及各州政府和直辖市管理的具体养老金制度就有2400多个，而且具体制度的融资规则不尽相同。2003年，政府开始全面调整政府部门公务员的工资参数（包括年龄限制、替代率、缴费率），并统一私营部门和公共部门在未来的待遇。以前只要在政府部门工作过就可以领取养老金，现在在政府内要工作10年才有资格领取养老金。男性在53岁、女性48岁时有权利领取养老金，如果想享受全额养老金待遇，男性法定退休年龄60岁，女性为55岁。与私营部门的养老金福利相比，政府部门的公务员领取的养老金更高，而缴费率更低。

2012年时，巴西政府建立了公务员补充基金Funpresp，这项措施旨在规范2003年通过的养老金改革，规定为立法、行政和司法部门各自设立独立的基金[1]。根据该规定，新的政府雇员不再有资格领取与他们最后工资相等的养老金，而享受一般社会保障制度的福利上限。为了获得更高的福利，个人和政府机构都需要向Funpresp基金缴费，个人可以选择每年收入的百分比，政府机构需要缴纳个人收入的8.5%。退休后，个人将根据Funpresp账户余额领取养老金[2]。

（三）RPC简介

补充养老金制度（Regime de Previdência Complementar – RPC）是私人养恤金制度，主要由企业养老金和个人养老金组成，由个人自愿购买，其基金管理方式有封闭式养老金基金（也称为封闭式实体）和保险公司（也称为开放式实体）。保险公司的保障对象是雇主、雇员、自营职业者和失业者，中小型企业大多选择开放式养老金管理方式。私人保险监督局和财政部共同监督开放式养老金，国家私人保险委员会负责制定相关法规来管理开放式养老金。国家补充养老金监管局和社会保障部共同监管封闭式基金的治理、披露、投资和费用使用等，而国家补充养老金委员会则主要负责管理和决策。虽然有补充养老金计划，巴西没有以强制性的补充养老金计划取代基本的公共支付制度，而是通过改革以加强第一支柱部门的再分配作用，并逐步发展补充和自愿的私人养恤金计划，为中高收入工人提供了一种选择，以保持退休后的生活水平。

（四）PR简介

农村公共养老金计划（prêvidencia rural,PR）是针对农业生产工人和农民的一项非缴费型养老金制度。1971年，巴西政府颁布了第11号社会保障补充法，将农村劳动者纳入到社会保险体系中，开始由政府援助农村劳动者，提供最低生活水平的保障金。1974年，不管农民是否缴纳养老保险，巴西政府规定每月给农民一些生活费，非缴费性农村公共养老金计划由此产生。1988年，巴西颁布新宪法，对农村养老金制度进行调整，但是仍然保留了农民不缴费的规定。与14年前的制度相比，1988年的宪法规定领取养老金的年龄往前调整了5岁。1974年规定男性65岁，女性60岁即可领取养老金；1988年规定男性60岁，女性55岁即可领取养老金。近年来，巴西不断地完善农村公共养老金计划，探索“进入—退出”机制，积极推进利益相关者的合作[3]。该项计划的资金来源主要是税收和国债，是巴西工业反哺农业的一种创新。其中90%以上的年金基金是政府的财政投入，税收主要包括农产品初次销售2%的征税额，城镇雇主缴纳的3%的工薪附加税，由户主直接领取，如果户主去世，其配额可以领取最低工资的1/3的养老金。该项制度对缓解巴西的贫富差距起到了举足轻重的作用，使大量的人脱离了绝对贫困的状态，取得了很好的经济效应。

（五）BPC简介

持 续 福 利 计 划（Beneficio de Prestação Continuada ---BPC）的保障对象是65岁以上的老年人或残疾人，在他们证明自己没有能力供养自己，或者是没有家人提供赡养费的情况下，向老年人或残疾人提供最低工资待遇的现金福利，核心是保障最低限度的生存。当家庭人均收入低于最低工资的25%即可申请该项福利，享受该享福利之后，除了医疗援助和补偿性质的抚恤金之外，不得享受其他社会救助福利。在过去的几年里，这个项目的覆盖面迅速增加。最初，该项补助的最低年龄是70岁，后面改为67岁，直到《老年人法》颁布，将年龄降低为65岁，以希望扩大覆盖面，帮助更多的老年人。

纵观巴西养老金制度，覆盖各类人群，多支柱发展，层次分明，兼顾城乡和不同收入群体。一般社会保障制度即保障城镇中低层人群，政府公务员退休金制度保障公务员，补充养老金保障企业职工；“两辅”则由政府承担主要责任保障低收入人群，农村公共养老金计划保障农村人口，持续福利计划偏向社会救济保障65岁以上无能力供养自己人群。一般社会保障制度、农村公共养老金计划和持续福利计划是为保障中低收入群体建立的安全网，为缩小贫富差距，减少绝对贫困做出重要贡献。补充养老金制度覆盖面较低，由私人对养老金进行投资和管理。政府公务员退休金制度福利过高，政府负担过重，是雅伊尔·博尔索纳罗总统改革的主要内容。

二、巴西养老金制度陷入困境及其原因

（一）巴西养老金制度困境

巴西的养老金制度曾经有“世界最慷慨”的美誉，在很长的一段时间里受到各个国家的好评。但是该制度在2010年以后逐渐陷入了资金上难以为继的困境。21世纪初期，巴西依靠大宗商品“超级周期”的红利，经济获得了高速发展。然而2014年以后，随着世界贸易局势的变化和大宗商品价格的波动，巴西的经济发展陷入了震荡和衰退。与人口老龄化加速、养老金覆盖面加大、缴费人群增长慢、过早的退休年龄等因素叠加在一起，致使养老金的支付面临严峻的挑战，出现赤字规模不断扩大、养老金收不抵支的局面，政府不得不依靠大量的税收补贴来填补养老金制度的缺口。但是养老金负担过重，既会增加社会的税务负担，又会减弱政府在其他领域的投资能力，进而系统性地影响国家的经济社会发展。

巴西总统雅伊尔·博尔索纳罗在上任之前，养老金所需的财政支出占联邦总财政的一半以上，并以高于通货膨胀的4%的速度在增长。据巴西央行数据显示，2018年政府名义赤字为国民生产总值（GDP）的7.1%，公共部门总债务为国民生产总值的77.3%。在巴西，41%的养老金流向最富有的1/5人口，只有3%的养老金流向最穷的人群。据估计，到了2060年，平均只有2个人来负担一个退休人员。据巴西地理统计局数据预测，到2060年60岁以上人口的比例将增加一倍以上，相当于巴西总人口的32%。该机构同时预测，如果目前的养老金制度仍旧延续，到2060年这一支出占GDP比例将超过20%[4]。

（二）巴西养老金制度陷入困境原因

巴西的养老金制度陷入难以为继的资金危机，既有来自社会结构层面的客观原因，也有制度方面的政策性原因。

1.社会结构层面

一方面是人口老龄化导致养老金需求增大。巴西的经济社会发展处在由农业国家向工业国家转型的阶段，其人口发展也表现出了相应特征。一是人口的增长速度比较快：人口总数由1960年的0.72亿增加到2018年的2.10亿。二是总和生育率明显下降：由1960年的6.06下降到2017年的1.7。三是人口的老龄化日趋严重：65岁及以上人口占总人口的比重也有1960年的3.15%上升到2018年的8.92%；老年抚养比（占劳动年龄人口的百分比）由1960年的5.87%上升到2018年的12.8%。四是老年人的预期寿命明显增加：老年人的预期寿命从1960年的54.14岁上升到2018年的75.67岁[5]。可以说，巴西已经跨入了人口老龄化国家的行列。这种老龄化的人口结构客观上对养老金的需求比较旺盛，根据美洲开发银行2014年的一项研究，巴西养老金支出占GDP的比例为9.1%，2050年这一比例可能达到16.8%[6]。但与此同时，国内的经济实力和政府的财政能力对于养老金的供给却是有限的。

另一方面是经济增长陷入困境，导致政府支付养老金的能力降低。巴西目前本质上是一个发展中国家，并没有雄厚的财富积累和强劲的养老金支付能力。近二十年，巴西的经济发展既没有实现产业结构调整和增长方式的重要升级，国民的财富收入也没有实现明显的增加，甚至陷入慢速增长乃至技术性衰退的困境。对于巴西的经济发展遭遇到的上述状况，世界经济不景气、大宗商品超级价格周期结束、流动性趋紧和主要贸易伙伴增长减速是其外因[7]，而巴西国内的体制缺陷、政策失误、复杂的政治环境对营商环境的影响则为其内因。养老金的支付好比政府分配财政支出这块蛋糕，如果这块蛋糕随着经济增长而不断增长，即使养老金支付部分的分量加大，其他支出也不会受到影响，但是如果蛋糕的大小是固定的甚至逐渐萎缩，每年从蛋糕中划去的养老金支付部分的分量越大，其他支出势必会被压缩。养老金支出具有福利刚性的特征，民众对福利待遇的心理预期基本上是只升不降，而巴西目前的经济发展状况势必会影响到政府的养老金支付能力。

2.制度政策方面

制度和政策方面的原因也有两个方面。其一是政党的政治博弈导致给选民较高的福利许诺。巴西的政坛比较复杂，政党众多，现登记注册的有劳工党、民主运动党、社会民主党、社会自由党、民主党、巴西社会党等30多个政党，在选举时，会出现两大政治联盟，形成左右两派的政党交替执政。左派擅长释放社会压力，但是经济容易陷入困境；右派致力于发展经济，但是社会矛盾不断增加。两大政党联盟为了获得选票，在激烈的博弈中陷入“选票政治”，忽略福利和经济的平衡，许诺各种福利政策。而上台执政后，因为没有强大的财政实力做支撑，要么是美丽的允诺沦为虚幻，要么是赊欠债务苦苦支撑。

其二是宽松的退休金制度让民众享有脱离经济社会发展实际的高福利待遇。有工作单位的职工是按照个人、单位雇主和政府三者共同缴纳养老金。企业缴纳养老金方面，个人、企业按照员工工资收入的8～11%和20%缴纳，退休金按照全部工作年限的平均工资的80%来确定。政府公务员方面，公务员个人需缴纳工资的11%，单位缴纳其工资的22%。公务员退休后，其养老金为退休前工资的100%。农民按照农产品销售收入的8%缴纳，60岁及以上的老年人，缴费3年即可领取养老金。巴西养老保险制度采取的现收现付制，保险基金投资运行和管理成本较小，也有利于促进社会福利水平。但是一旦人口结构发生变化，人口老龄化速度加快，就会导致代际间收入再分配矛盾突出，劳动力成本上升，政府财政不堪重负。

三、巴西养老金制度的改革及其结果

（一）巴西养老金制度改革历程

巴西养老金制度改革历经多位总统任期，主要分为三步，首次改革提出延迟退休年龄，接着是调整私营部门工人的福利，提出85/95模式退休金制度，目前是现任总统提出要多方面降低养老福利待遇，如再次延迟退休年龄，降低工资待遇，也提出了过渡规则。

1995年，时任巴西总统费尔南多·恩里克·卡多佐（Fernando Henrique Cardoso）提出改革巴西退休金制度。此次改革的重点是规定女性的最低退休年龄为55岁，男性的最低退休年龄为60岁。该措施是巴西退休金制度的首次改革，但改革计划还在襁褓中就结束了。巴西宪法规定，任何修正案都必须得到参众两院的绝对多数通过，即众议院获得308票，参议院获得49票。1998年经参众两院投票，通过了联邦公务员的最低退休年龄女性为48岁、男性为53岁的规定。路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inácio Lula da Silva）政府中，以联邦公务员为中心的社会保障规则发生了变化，最低退休年龄提高到女性55岁、男性60岁。2015年，在巴西历史上第一位蝉联总统宝座的女总统迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）的领导下，私营部门工人的福利第一次受到了调整，被称为85/95模式退休金制度。该模式规定，若要领取全额退休金，女性缴费年数至少30年、年龄与缴费年数总和达到85，男性缴费至少35年、年龄和缴费年数总和为95。迪尔玛·罗塞夫还实施Funpresp即联邦公务员的补充社会保障基金。

由于养老金制度的改革涉及宪法修改，需由国会参众两院批准。巴西的国家立法机构是巴西国民议会，分为参议院和众议院，国会议员由人民直接选举，参议院有81个席位，每个州有3个席位；众议院有513个席位，每个州按照人口比例来分配，最大的圣保罗州有70个席位，最少的州只有8个席位。一项议案要在众议院获得3/5席位的批准才能送交参议院，由于巴西个人债务糟糕，很多人并不支持该项提案。根据2017年世界银行公布的数据来看，只有14%的巴西人有储蓄的行为，绝大部分巴西人没有存钱的习惯，许多巴西人如果没有养老金就无法生存。此前的巴西总统都提出过要进行养老金改革，但是都收效甚微。

现任总统雅伊尔·博尔索纳罗（Jair Bolsonaro）上任前，承诺对养老金进行改革。如果改革失败，巴西的养老金体系将逐步瓦解，无法控制赤字，政府将没有资金在公共领域进行投资。社会保障强制性支出最早将在2020年消耗掉预算的100%，政府无法削减的支出（比如社会保障福利、失业保险等）将在2022年增长至101.4%。这就意味着，社会保障基金没有任何利润可以拿来进行投资。雅伊尔·博尔索纳罗于2019年2月20日将改革议案送交众议院议长罗德里戈·迈亚（Rodrigo Maia），众议院在2019年7月11日以379：131票通过了该项议案，参议院在2019年10月22-23日以60：19票也通过了该项法案，该法案于2019年11月开始生效。该议案旨在消除养老金系统中公共部门和私营部门的不平等和特权，收入高的人贡献更多，收入低的人贡献更少，给整个社会带来公平。这项新的规则预计可以在十年内为政府节省1.1万亿雷亚尔资金。

（二）巴西养老金改革结果

新的养老金方案降低了养老福利待遇。规定女性最低退休年龄为62岁，男性为65岁，缴费年限最低为20年[8]。但对于农村工人，女性和男性的最低退休年龄可以提前至55岁和60岁。调整公务员的福利，降低了工资待遇。修改了之前公务员未满50岁退休仍然可以领取全部养老金的规定，并且宣布公务员要花30年才能达到职业生涯中的最高薪资。如图1所示，改革前，政府部门人员起薪为月薪为R$16,993.64，6年后就可以达到月薪R$20,521.98，19年后就可以达到最高薪酬月薪R$24,142.66；改革后，起薪降低到月薪R$5,000，23年后才能达到大概月薪R$20,521.98，30年后才能达到最高薪酬。目前已退休的人士可继续享受之前的社保待遇，而尚未到达退休年龄的人士，提案还设计了5项过渡规则，4项针对私营企业的员工，1项针对公务员和其他普通员工，每个人都可以选择对自己最有利的过渡规则[9]。

图1 提案实施前后政府部门人员领取养老金待遇对比

雅伊尔·博尔索纳罗总统关于养老金的改革提案虽然获得了议会的投票通过，但部分巴西民众对此却持批评态度。比如统一的最低退休年龄对于巴西各州来说是不公平的，没有考虑到巴西各地不同的预期寿命的事实。比如圣保罗、圣埃斯皮里图和南里奥格兰德等州居民的平均预期寿命为77岁，而朗多尼亚、罗赖马、阿拉戈斯、皮奥伊、马拉尼昂等居民的平均预期寿命只有70岁。从这个意义上讲，新规则提出的女性、男性分别为62岁、65岁的最低退休年龄，已经接近了某些州的平均预期寿命。反对该项改革的另一个观点涉及到性别不平等问题，认为提高妇女的最低退休年龄无视她们的工作时长，根据巴西地理统计局的数据，在2018年，职业女性每周的工作时间比男性多8.2小时，但是延迟退休的年限却和男性一样是5年[10]。

四、巴西养老金制度改革对中国的启示

巴西和中国同属发展中国家，二者的经济社会发展都处在现代化过程当中，社会保障事业面临的情况有诸多相似之处。中国的养老金制度的可持续发展，可以从巴西的养老金制度及其改革当中获得一些启示。由于巴西经济陷入波动，人口老龄化加剧，致使巴西养老金负担沉重，为了减缓负担，巴西政府不断地在提出延迟退休政策。而在中国，虽然老龄化也在加剧，但是中国素有居家养老的传统，这在很大程度上减缓政府养老的负担。因此，在中国进行养老金制度设计、完善和调整时，既要注重养老金福利和经济发展的平衡，也可以考虑延迟退休政政策，同时发挥中国社会的天然优势，鼓励家庭养老。

（一）注重养老金福利和经济发展的平衡

养老金福利水平要与社会经济发展水平相适应。巴西作为国家福利型社会保险制度国家的典型代表，受贝弗里奇报告的影响，认为政府应该承担其主要的责任，直接介入养老保险制度的设计、建立、运营和管理，通过税收来支付养老金。但是养老金的支付是缺乏弹性的，向民众承诺高水平的养老金待遇，一旦遇到经济波动或不景气，养老金制度的运行就可能陷入困境。此时再想办法去降低养老金支付水平，就会遇到重重困难。我国1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，开始着手建立全国统一的养老保险制度，上世纪90年代开始建立多层次的养老保障体系，目前我国已经搭建起基本养老保险制度的框架，还在不断发展企事业单位年金制度，引导补充养老保险制度的完善。根据国家统计局数据，2019年全国大陆总人口140005万，60岁及以上人口为25388万，65岁及以上人口为17603万，参加城乡居民基本养老保险人数53266万，参加城镇职工基本养老保险人数43482万。可以说，中国的总人口基数和老年人口规模，都远远大于巴西，因此在设计养老保障的框架及其水平时，需要具有战略性和前瞻性，在保障老年人的幸福生活和政府财政压力承受度之间寻找平衡点，充分考虑到政策在发展过程中可能衍生的负面影响，确保养老金福利水平与社会经济发展水平相适应。

（二）渐进性延迟退休政策

考虑多方因素，妥善设计渐进性延迟退休政策。为缓解养老保险基金支付压力，许多国家都在出台调整退休年龄的政策。巴西政府为了缓解养老保险基金支付压力，也提出了延迟退休年龄方案，但是由于统一最低年龄和未考虑到性别差异，遭到了相关利益群体的抵制。延迟退休近些年一直是国内养老研究的热门话题。随着经济的发展和人均寿命的延长，延迟退休年龄是大势所趋。延迟退休可以降低人口预期寿命提高引起的养老金支付压力，应对人口结构转变、促进人力资本的积累和充分利用、增强经济竞争力[11]。十九届五中明确全会提出，要实现基本养老保险全国统筹，实施渐进式延迟法定退休年龄。

席恒和翟绍果（2015）认为，我国宜采用以工作年限为基础，即采取“95（99）=标准退休年龄+工作年限”的思路，在“95制”“96制”“97制”“98制”和“99制”五个方案进行优选渐进[12]。随着退休年龄的延长，越来越多的男性会在60岁以后、女性在55岁后工作，企业管理需要更加有智慧，以应对越来越多的老年人。比如，延迟退休会导致原来本空出的职位仍在占用，年轻人进入该体系的进度放缓，同时资历较老职工人数的增加，也会提高用工成本。而且老年人的身体健康状况能否承受继续工作，也需要区别对待。理性探究退休年龄的本质与退休制度的演进，科学分析退休年龄的决定机制与影响因素，综合制定渐进式、差异化的退休年龄政策方案，并全面评估和系统研究渐进式延迟退休年龄政策方案的社会经济效应，即客观分析渐进式延迟退休年龄对劳动力结构与就业、收入分配、经济增长、养老金收支与养老保险制度改革、公众社会预期与社会稳定的影响，从而为政策优化和方案实施提供决策依据和对策建议[13]。

（三）关注家庭养老的作用

以家庭养老降低社会养老负担，释放代际生产力。巴西民众之所以反对养老金制度改革，根本原因在于没有储蓄习惯，个人财务糟糕，退休后生活来源主要依靠养老金，一旦要改革要老金制度，削弱他们的福利待遇，延长退休年龄，反对声音此起彼伏也就在情理之中。中国的农耕文明延续传承了几千年，孝道文化深深渗透在日常生活之中。在传统社会，家庭养老是最主要的养老方式。即使是在大谈社会化养老的今天，家庭养老也是最基本的不可忽视的养老方式之一。在微观上，家庭养老既可以在部分家务、照料孙辈等方面利用“闲置的”老年劳动力，又可以让祖辈享有血缘亲情、人伦道义带来的幸福感。在宏观上，家庭养老既可以利用家庭养老资源以减少政府的养老财政负担，又可以通过利用老年劳动力以在家庭事务中解放青年劳动力，以达到增加社会劳动力供给甚至提高育龄夫妇生育意愿、提高人口出生率的目的。

总而言之，在设计养老保险制度时如果缺乏长远规划和制度弹性，该制度就难以做到可持续地发展，这对任一国家都是如此。不仅巴西会遇到这样的问题，中国未来也可能遇到类似的问题。一项制度在发展和执行过程中出现漏洞和缺陷并不奇怪，也不应过于苛责，但需要在不断的改革中吸取经验教训，使制度不断完善和科学。在人口结构、社会发展阶段等方面，中国和巴西两国是具有相同性的。巴西养老金制度的内容、改革及其得失，可以成为中国的养老金制度及其建设的一面镜子。