“最多跑一次”中信息不对称问题研究

曾 鸣,孔华玺

(1.杭州电子科技大学 管理学院，浙江 杭州 310018;2.杭州电子科技大学 法学院，浙江 杭州 310018)

“最多跑一次”是指群众和企业到政府办理行政权力和公共服务等事项时，在申请材料齐全、符合法定受理条件情况下，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门，能够“最多跑一次”办结[1]。浙江省通过“互联网+政务服务”等一系列创新之举，以数据开放互通的“数据跑”来代替传统行政审批制度的“公众跑”。从逻辑结构上看，“最多跑一次”改革是政府行政审批制度改革、政府流程再造和“互联网+政务服务”的有机结合。

信息的对称程度,也与公共服务供给的质量、完成度以及公众满意度等直接挂钩[2]。实际上，民众依然需要“跑多次”，对“最多跑一次”不太满意的群众约占57.6%，“最多跑一次”未达预期成效。办事群众认为影响浙江省“最多跑一次”改革成效的主要因素是政府部门信息共享不够，政府信息公开不够全面及时，缺乏反馈渠道，缺乏社会监督。文章试图通过信息不对称视角分析浙江省“最多跑一次”改革未达效果原因，并采用数字治理理论和传播学理论方法论阐述如何通过社会力量的参与减少信息不对称。

一、概念解释

(一)信息不对称

信息不对称原本是经济学领域的概念，指交易双方中一方拥有其他成员无法拥有的信息，并因此获得有利地位[3]。在公共管理领域，信息不对称中的场景演化为政治市场，主体演化为公共政策制定者、执行者与政策目标群体，在“信息”关系层面，主体间的不对称特性与经济学领域相似。因此，文章把政府及其部门视作公共政策的制定者及执行者，认为他们是政治市场中信息不对称处于优势的一方，而公众则是政策的目标群体，信息不对称则指政务信息和办事信息在政府与社会公众之间的不对称。

(二)社会力量

社会力量指的是不包括国家机关和各个事业单位在内的一切个人和组织。社会力量主要包括三种类型：一是各种所有性质的企业，如公有制企业、混合所有制企业、集体企业等，文中表现为各类中介机构；二是不包括政府在内的，不以营利为目的的社会组织，如慈善机构、青年团体、社会团体、工会、宗教组织等，文中表现为高校志愿者队伍、好帮手服务社、青年文明号等；三是其他个人，文中表现为个体志愿者[4]。卜万红[5]认为，社区是政府、市场、社会互动的连接点与载体。因此以基层服务中心为主要调研地点。

二、信息不对称影响“最多跑一次”成效

浙江省在数字化社会的背景下，通过“互联网+政务服务”等一系列创新之举，逐步实现了行政审批和公共服务项目的相关信息网上运行，为企业和公民在办理相关手续时“最多跑一次”创造了良好条件。但实际上，民众依然需要“跑多次”。

(一)浙江省“最多跑一次”中的信息不对称现象

由中国人民大学发起的中国综合社会调查(2015)显示，28.9%的民众认为政府开具证明的办事效率较低。2018年浙江省进行“最多跑一次”改革后，钭利珍对2 090位办事群众进行调研，发现对“最多跑一次”行政审批制度改革成效较满意的人群占到了42.4%(1)资料源于浙江省社会科学联合会青年调研项目立项课题成果集《“最多跑一次”的现状、问题与对策》(以下简称《成果集》)中浙江科技学院调研组的《标准化视角下“最多跑一次”改革群众满意度实证研究》。。高翔和程思瑶调研发现，法人办成一件事情普遍要跑3次以上，196个有效法人样本中有66位(33.7%)明确表示未能够一次性办理完成事项(2)资料源于《成果集》中浙江大学调研组的《基于民众获得感调查的“浙江跑一次”改革成效评估报告》。。缺少必要材料、材料格式不正确是办事法人无法一次性办理完成的主要原因。对于民众而言，对电子政务的了解度和使用率不高，在426名市民的回答中，只有约31.4%的民众知晓网上可以办理业务。民众满意度与办事时间、“办事多次往返”呈负相关(3)资料源于《成果集》中浙江师范大学调研组的《青年文明号”助推“最多跑一次”改革的实践与经验》。。

“法人办事缺少必要材料”和“格式不符合要求”是民众“跑多次”的主要原因，而两者均是因为材料准备阶段出现了信息不对称。约60%的人不知晓可通过网络查询材料相关信息。民众认为影响“最多跑一次”改革的主要因素是“政府部门信息共享不够”“信息公开不够及时和全面”“缺乏社会监督”“成效评价机制不健全”“中介组织培育相对缓慢”。“政府部门信息共享不够”和“信息公开不够及时全面”是在信息发出阶段出现的信息不对称，“成效评价机制不健全”和“缺乏社会监督”是在信息反馈阶段出现的信息不对称。信息不对称影响了“最多跑一次”的执行效果。

(二)基层服务部门采用社会力量帮助减少信息不对称

在信息不对称问题无法得到根本解决的情况下，浙江省各基层管理部门通过引进社会力量来为民众提供更好的便民服务。笔者通过现场访谈法调研了五个基层行政服务中心，发现“最多跑一次”中的基层行政服务中心已经开始转向政府与社会力量互动的模式，服务形式主要有咨办、代办、协办三种。咨办类的主要社会力量为社会组织和团委，基本工作为政策解读、流程指导。典型案例为江山市行政服务中心和“好帮手”服务社。代办类社会力量主要由青年团体和企业组成，代办群众不动产登记、法人项目审批等业务。典型案例为台州大陈镇行政服务中心和浙江政务中介超市。协办类的主要社会力量为个人和高校志愿者组织，基本工作为现场引导、维持秩序、辅助填报。典型案例为柯桥区行政服务中心和下沙市民之家。

1.协办类社会力量助力办事现场

为减少现场办事的信息不对称，浙江省各基层服务中心引入高校志愿者队伍和部分自愿报名的志愿者，其主要工作是现场引导、维持秩序、辅助填报资料等。主要工作场地在经办机构。协办类志愿者缩短了群众在“最多跑一次”现场的停留时间，在“最多跑一次”中起协助作用。通过对柯桥区行政服务中心相关负责人的访谈，得知采用协办类志愿者后，群众办事的时间提前率达87.18%。

2.代办类社会力量助力信息弱势方

为解决信息弱势群体和城乡特殊困难群体的“最后一公里”问题，浙江省部分基层组织形成了代办员制度，如台州大陈镇“渔小二”、陶朱街道专职代办员等。代办员的主要工作是宣传政策、收集资料、代办业务等，主要工作场地为群众家、村委会、居委会或者行政服务中心。在陶朱街道的民意调查中，有54%的当地居民在社保、医保、不动产登记的服务上选择代办服务。设置代办员前，64%的居民办理事务需要跑两趟及以上，设置代办员后，仅5%需要跑两趟及以上(4)资料源于《成果集》中浙江外国语大学调研组的《关于浙江“最多跑一次”改革背景下的代办员制度调研报告》。

为提高行政审批效率，政府采用购买公共服务的方式，如审批中介服务机构。浙江政务网采用“中介超市”来规范审批中介机构。中介超市将有资质的中介机构纳入一个在线系统，使得竞争透明化，减少群众获取信息的障碍，并用市场竞争的手段迫使审批中介提升服务质量。

3.咨办类社会力量助力信息获取过程

为了解决群众因对政策不了解而多次跑的问题，浙江省部分基层组织设置青年文明号服务窗口，开设微信群，与“跑小青”“青年文明号”等青年先进集体合作。浙江省武林街道也采用与社会组织“好帮手”志愿服务社合作的方式。主要工作是为群众提供咨询，包括网络或现场的政策解读和流程指导。青年文明号通过网络和讲座的方式使得81.39%受访群众深入了解“最多跑一次”。

浙江省利用社会力量的参与减少了信息不对称，其内核正是多元协同理念，但需要找到信息不对称的根源，以便更好地减少信息不对称。

三、信息不对称现象理论分析

“最多跑一次”利用信息传递代替民众的“多次跑”。在信息传递过程中，哪些原因造成了信息不对称？如何提升信息传递的效果从而减少信息不对称？文章试图以数字治理理论和信息学理论为方法论解读数字社会背景下的信息不对称问题，以传播学理论解释信息不对称出现的原因，以数字理论中的多元协同理念提供解决信息不对称问题的手段。

(一)理论资源

信息不对称问题涉及政府、媒介以及公众三个关键要素，信息通过媒介在政府与公众间传递。李慧龙[6]将信息论概括为四个基本观点：一是信息存在“可传递性”并在传递过程中受噪声影响；二是信息的传递有三个阶段，信息源头、信道、信息接收者，信息传递中的问题在三个阶段均可能产生；三是信息传递的本质是信息对信息接受者的影响；四是信道存在“信道容量”问题，即信道有单位时间内传递的最大信息量。

数字治理理论是数字社会的分析工具之一。狭义的数字治理是指政治、经济、社会的三大主体(政府、企业和公众)运用信息手段进行互动，简化行政管理流程并提高民主程度的新型治理模式[7]。“最多跑一次”中出现的信息不对称问题主要是政府、公众的互动问题，而解决信息不对称问题正是根据信息论基本原理对政府、公众的互动做出调整。

(二)信息不对称原因

参考香农-韦弗信息模型，我们可以构建包括信息源编码、信道传播、信息接受者解码、噪声干扰和反馈的“最多跑一次”的政务信息传递模型，信息源(政府)通过信道向信息接受者(公众)发布政策信息，这个过程受到噪声干扰，同时双方均可反馈，大众媒介帮助传播政策信息，也对其他信道产生影响，如图1所示。当考察政府与公众之间信息不对称是如何产生时，可以将它们放在这个动态的信息传播模型中进行回答[6]。信息源编码方面，群众认为存在“评价反馈机制不健全”的问题，即信息编码时未根据反馈进行二次编码，造成编码不全。信道传播方面，大众媒介作为现代社会的主要传播信道，未得到充分利用，造成信道单一。通过调研，“最多跑一次”中只有约31.4%的民众知晓网上可以办理业务，说明信道部分还存在信道闭塞问题。信息接受者解码方面，存在公众误读信息，在政府信息传播过程中公众对政策和信息的理解不完全正确。另外也存在反馈途径单一、互动渠道闭塞的问题。

图1 “最多跑一次”的政策信息传递模型

(三)信息不对称解决措施

王驰[8]认为解决信息不对称问题的三个关键点为全面收集信息，重视渠道架构，促进信息共享。数字治理理论认为社会力量参与程度越深，信息不对称程度越低[9]。因此基层服务部门在“最多跑一次”的信息源编码、信道传播、信息接受者解码中，引入志愿者、企业、青年先进团体等社会力量，有效减少了信息不对称。信道传播方面，引入志愿者、企业、大众媒介扩宽信道，多种信道并行。反馈方面，一是打通公众-政府直接反馈的渠道，二是打通公众-社会力量-政府的志愿者咨办反馈渠道。在信息接受者解码方面，引入社区信息传播社会力量，发挥代办优势。

(四)国外经验

在发达国家,20世纪90年代兴起了“信息无障碍”运动。加拿大、英国等国家以信息不对称的弱势一方为服务对象,通过建立公私合作伙伴关系,确保公民能机会均等地使用信息通讯技术。美国三藩市通过与社区服务组织合作，在社区内推动数字赋权活动[10]。美国政府立法要求网站必须便于所有人使用。美国旧金山的赋权数字融合模式通过与社区已有的服务组织合作,改善数字赋权环境[11]。日本形成了以地方政府、地方企业、大学、居民为多元主体的社会网络，政府提供政策引导和财政支持，企业提供高新技术，居民参与规划制定与实施，增强了民众对智慧城市的实感[12]。国外已广泛利用包括企业、民众、社会组织的社会力量来加强基础设施建设、提升技术水平、提高民众信息化教育，消弭数字鸿沟。

四、减少信息不对称对策

为了减少“最多跑一次”中的信息不对称，应当从信息不对称的原因出发，从信息发出者信息接收者双方采取措施。双方的信息渠道是互联网和基层服务部门，而社会力量可以弥补部分缺陷。结合国外经验，遵循信息无障碍原则，通过社会力量参与，加强信息意识教育，增加信息传递渠道，打通信息反馈渠道，促进数字共享。

(一)加强信息意识教育

延续老年人、残疾人等特殊人群足不出户的上门代办机制，从群众信息解码方面减少信息不对称。加强信息意识教育，使居民能够主动获取信息，识别有效信息，从信息识别方面减少信息不对称。社会力量在提高公民数据信息素养方面的作用不可替代，利用年轻世代对年长世代在智能设备、新媒体知识等方面进行数字反哺。发动社区先进团体、周边志愿者、青年文明号，建设乡村互联网技术传播点，扶持致力消除信息不平等的社会组织，给予社会组织资金和场地支持，鼓励企业完成信息化教育。

(二)增加信息传递渠道

数字社会具有大数据特征，消弭数字鸿沟必须促进数据共享，增加信息传递渠道。引导社会力量参与到适宜环节来促进数字共享，鼓励新媒体企业，以简单易懂的方式呈现办事流程和指南，用公众喜爱的短视频、长图等方式传播指南，消除因信息接收不力而导致的信息不对称。对于信息弱势群体，扶持智能化服务企业，购买公共服务，在社区、村落等公民生活场景内设立智能化机器消弭数字鸿沟，最大化保障信息安全。在社区内部采购信息经纪人方面，为群众提供完整信息，及时更新信息。

(三)打通信息反馈路径

政府可利用“最多跑一次”的数字化优势，建立信息反馈平台，由社会力量参与反馈途径，发挥志愿者组织的人力资源优势，及时将公众需要的信息告知公众。加强政府与志愿者组织的互动，打通各种反馈渠道，及时沟通与监督。通过政府主导、市场竞争、社会参与、公民志愿形成合力，协同治理数字社会，利用大数据精准发挥各方优势，提高解决信息不对称问题的效率。对于信息弱势方，建立社区反馈机制，通过社区网格员、志愿者进行反馈。

五、结语

数字社会背景下的“最多跑一次”有一个良好开端，特别是社会力量助力“最多跑一次”改革第一线，这对消弭数字鸿沟、减少信息不对称，不断推进数字社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义，社会力量与政府共同建设数字政府将是数字社会治理的重要形式和路径。政府在推进改革时，从管理与服务转向协同治理，在治理改革的过程中，应更加注重多元主体参与，最大程度调动社会力量的积极性，同时也可以减少政府直接资源的投入。需要指出的是社会参与减少了政府与公众之间的信息不对称，但是由于互联网愈发成为社会经济中的必备条件，这种趋势导致了由数字排斥产生的信息不对称，如何减少数字排斥方的信息不对称问题，实现他们的“最多跑一次”，也是今后可研究的方向。