战略赋能、多重嵌套与区域合作网络结构变迁

锁利铭 阚艳秋

摘 要：近年来随着区域战略的实施，我国陆续形成了合作区、城市群、都市圈等多重嵌套的区域治理格局，多个合作网络之间如何衔接、影响以及结构如何变迁成为实践和理论需要关切的重要问题。依据制度性集体行动和网络治理的理论观点，纵向战略的实施和既有合作的累积，会改变地方政府的网络策略，进而重塑网络结构，并实现机制升级。泛珠三角和粤港澳大湾区是典型的多重嵌套区域格局，基于粤港澳三地在嵌套格局前后两阶段的角色差异及其合作结构特征的变迁与优化，指出战略赋能下区域网络结构变迁逻辑：粤港澳从松散型网络升级为协调型网络，嵌入性不断加强;在嵌套网络的交互作用下，泛珠三角合作网络也从分散-耦合型升级为中心-边缘型结构，更利于中心辐射的战略实施，进而为嵌套形态的区域合作网络升级提供了解释逻辑与路径参考。

关键词：战略赋能;区域合作;结构嵌套;网络重塑;合作升级

一、引言

近年来随着我国区域协调发展战略的提出，区域空间规划陆续出台，对应的空间结构功能逐步优化，区域治理能力持续提升。2018年11月，中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（下文简称为“新机制”）中已经指出要“增强区域发展的协同性、联动性、整体性”。进而，优化区域间的联动结构是新机制的内在要求。“十四五”时期中国强调构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，发挥不同空间范围的结构性动能[1]，形成了以合作区、经济带、城市群、都市圈等为代表的不同层级、不同范围、不同规模并具有相互关联、重叠和包含关系的合作性治理区域[2]，呈现了彼此联动和空间融合的区域嵌套结构[3]。2021年2月，国家发改委首次批复了都市圈规划，即《南京都市圈发展规划》，标志着在长三角区域内形成了城市群与都市圈的多重嵌套区域治理格局。在战略与政策的驱动下，城市群与都市圈之间重叠、嵌套成为我国新型城镇化空间布局的重要特征[4]。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等战略性区域内面临着大量的多重嵌套区域合作格局，为现有的区域治理提出了新的挑战。如何进一步突破行政边界，处理好新旧合作在关系、机制和政策之间的衔接和协调问题，对合作网络进行适应性结构变革成为重大的实践命题。与此同时，在理论上，对于区域内部不同嵌套网络结构的变迁和影响机理探索，以及破解区域联动发展科学机理具有独到的学术价值。

地方政府之间的互动关系反映出中国区域发展的阶段特征，尤其是体现在地方政府的行为、制度及其效应的区域竞合关系研究中。我国财政分权改革、政治晋升激励等制度推行，有效激发了地方政府推进本地区经济发展的积极性，也加剧了地区间的竞争[5][6]，而地方政府间的竞争有可能会增加地区之间贸易成本[7]。部分学者基于晋升锦标赛下的地方治理模式变迁，讨论地区间的竞争问题[8];还有学者基于晋升博弈模型，讨论区域之间“积极竞争，消极合作”的现象[9]。与此同时，随着区域合作在国家乃至全球经济运行中的重要性日益突出，区域内部的合作关系也受到学者们的关注，因为这不仅关系到地区间的良性互动，也关系到区域的可持续发展[10]。地方政府之间的区域合作在经济一体化、产业结构调整以及跨区域的公共物品和服务供给等领域发挥了积极的作用[11]。调查显示，地方政府已经意识到发展中的彼此依赖关系，需要通过协调合作而不是竞争来寻求区域共赢的理想结果[12]。于是，区域合作的研究，总体上主张要通过加强区域内地方政府间的合作，才能够突破既定的行政边界和市场壁垒，进而实现区域经济的互惠和共荣[13][14][15]。基于此，有学者提出了“国家战略嵌入”的府际合作模式，剖析竞争型地方发展转向合作的影响要素和演进过程[16]。

在学者的相互继承和创新中，地方政府关系的研究范式从单一竞争与合作两种状态的比较研究，拓展为多种关系相互交织的网络结构研究。其中最具代表性的是以制度经济学为基础，基于网络治理的相关模型研究区域结构，该理论指出地方政府是理性的机会参与者，任何一项行为决策都需要评估共同提供公共产品或服务时的成本利益以及交易风险[17][18][19]。基于此，区域合作问题需要在克服外部性的前提下考虑多个主体间跨行政区协作关系，而这类涉及多个主体间交流与合作构成的相互交织关系，表现为府际间的网络关系[20]。近年来，有关我国区域合作的研究开始关注网络的结构化路径，指出合作区与合作网络的区别在于，合作区是行政指令下的地理单元，而合作网络是嵌套在这些合作区内部，各成员之间自愿结成的关系结构[21][22][23]。嵌套于合作区中的网络关系是地方政府自组织的行为表现，这种网络关系提供了识别地方政府合作行为和研究嵌套性区域结构的基础[24]。

在我国区域协调发展重大战略的布局中，粤港澳大湾区建设已经和京津冀协同发展、长三角一体化发展等一样，成为战略实施的重要引领之一。粤港澳三地在以泛珠三角为基础性框架下的合作开展已久，新时代区域协调发展的重心就是要通过大湾区的辐射带动，惠及内陆省份，提升区域整体利益。那么，大湾区建设不仅担负着区域协调的创新示范、建设世界级城市群和参与全球竞争的重任，而且在理论上，对破解区域发展的协同性、联动性和整体性的科学机理具有独到的研究价值，对其他新兴战略区域的创新发展提供区域示范意义。对粤港澳的内部合作关系的研究，主要聚焦在粤港澳地区知识空间网络[25]、大气污染协同治理[26]以及制度差异推动的改革[27]等方面，展现了粤港澳各领域的合作现状。但现有研究依然将粤港澳作为单独区域进行探讨，这对于来自中央政府的战略实施及其所在区域的历史推进对其合作结构变迁的影响还有待进一步揭示。于是，要探索区域多重嵌套网络结构的变迁与影响机理，以及破解区域联动发展的理论命题，就得深入了解从泛珠三角到粤港澳大湾区的合作边界内聚动态过程是如何形成的，两层嵌套结构对原有合作又有何种作用。

正如张紧跟[28]指出，建设粤港澳大湾区必须改变“新瓶装旧酒”的思维定势，适时从功能性區域一体化转向制度性区域一体化。因此，本文的研究将以网络结构为视角，通过府际协议的文本量化分析，梳理2003年以来泛珠三角区域合作的变迁，研究不同合作阶段的网络结构特征，分析嵌套于其中的粤港澳在战略赋能的新时代如何进行结构转型与调整，并实现跃迁，以期为区域协调发展战略赋能区域优化发展的理论与实践提供参考和示范。

二、战略赋能与区域多重嵌套格局

泛珠三角合作区与粤港澳大湾区构成了一个典型的相互嵌套的区域格局。泛珠三角是在2003年开始提出，包含了福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南等九省区和香港、澳门特别行政区，构成了省级合作的“9+2”平台，粤港澳大湾区在空间上完全嵌套在泛珠之中，由港澳加上珠三角的9个城市，构成了城市之间的“9+2”平台。

1.案例背景与数据选取

泛珠三角区域在地域范围和经济总量上都有明显规模特征的同时，也体现出“一国两制”下的合作特点，具有较强的开放性和包容性。粤港澳大湾区对区域合作发展采取“分类对接”与“跨层协调”相结合的运作机制，在保证不同层级政府有效贯彻中央政府战略意图的同时，地方政府间协调合作具有一定灵活性和自主性[29]。

对泛珠三角而言，其区域合作具备两个重要特点：其一，是第一个连接港澳地区与内陆欠发达省份的协调发展区域;其二，是由省级地方政府牵头提议并实施、体制机制完备的横向政府间区域经济社会合作平台。从2003年开始，香港和澳门通过广东的桥梁作用[30]，拓展了与内陆各省区的合作，体现出我国区域发展中多层级、多领域、多中心交互融合的特点[31]，也说明城市群逐渐成为经济发展与创新活力的主要形态[32]。据统计，16年间泛珠三角政府间各领域签署合作协议近800项，有效地加深了港澳地区与广东以及内陆欠发达地区的联系与合作。

本文采取文本量化的分析方法，引入“府际协议”（Interlocal Agreements，ILAs）[33]进行分析。任何一项府际协议都是二元或多元关系的体现，是协议各方自愿互惠的行为结果。府际协议刻画了区域合作关系，同时也形式化了地方政府的网络连接;各省区在府际协议中揭示了其采取合作行为的倾向，反映着区域合作的实际动向[34]。府际协议数据可以在一定程度刻画地方政府主体之间的“府际关系”，即不同地区政府之间在垂直和水平上的复杂连接关系，包括各地区政府之间、各层级政府之间、各政府部门之间的关系[35]。地方政府在不同领域的合作决策都是在自身利益的驱使下形成的自组织网络关系，府际协议实现了自组织网络关系的形式化和结构化，揭示了不同地方政府的合作行为和合作特征。

本研究数据系作者从“9+2”合作区官方网站（泛珠三角合作信息网www.pprd.org.cn）的官方文本中提取，对2003年-2018年包含2个及以上省区关系的协议数据进行人工筛选并编码，累计获得有效协议745项。从总体数量来看，粤港澳三地内部的合作协议达到223项（见图1），占据了泛珠区域合作中较大比例（30%），也反映了粤港澳三地子网络自身合作的丰富性及其在整个合作区的重要意义。粤港澳地区的合作协议数量波动情况与泛珠三角地区整体合作的曲线大致吻合。在合作前期，粤港澳三地之间的内部合作较少，香港和澳门主要参与了11个省区的全域合作。随着合作的推进，香港和澳门通过以广东为桥梁参与到内陆其他地区的广泛交流中。

早期泛珠三角的合作主要集中在环保、旅游、交通、科技文化、劳务、公共卫生及贸易等七个领域。2012年以后，各领域继续深化的同时，泛珠各省加强了与港澳在更多领域的合作，为大湾区的建设积累了很好的基础。2015年，国家发改委、外交部、商务部提出《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，为大湾区的发展指明了新的方向。在已有合作积累的基础上，这一年为对接大湾区，泛珠各地积极采取了各种行动。从图1看出，2015年在粤港澳的带动下各地之间的往来活动频繁，府际协议出现了大规模的增长，围绕经济、技术，尤其是各地自贸区的建设，11个成员在贸易、科技创新及知识产权等相关领域签署了106项协议，而粤港澳内部签署的89项重点围绕自贸區建设展开。

图2以早期合作的七个主要领域对比分析了2003年-2014年以及2015年-2018年两个阶段粤港澳三地以及泛珠三角的合作领域分布。可以看出，一方面大湾区建设凸显了粤港澳在泛珠区域合作中的地位，三地的合作为泛珠三角区域合作做出了更大的贡献;另一方面围绕自贸区建设的贸易、科技文化和交通三大基础领域的合作快速增强，构建了新时代泛珠区域合作的核心领域与发展趋势。

2.战略赋能的机制、方向与路径

自2015年提出大湾区建设的提议开始，泛珠三角开始实现内向聚集与外向拓展的双向区域发展路径。所谓内向聚集，就是将原有11个省区合作聚焦于粤港澳，将粤港澳城市群合作规划嵌套于泛珠三角合作规划之内;而外向拓展是以粤港澳城市群为中心引领泛珠助力“一带一路”实现开放的发展格局。泛珠三角合作进入了由大小两个“泛珠+大湾区”相互嵌套的合作模式，大湾区是“9+2”个城市间的小合作平台，泛珠是一个“9+2”个省区间的大合作平台。两个平台相互关联，相互支撑，经过内向聚集和外向拓展，实现合作转型升级的整个过程称为“跃迁”。跃迁是通过国家一系列发展规划和战略推进，战略赋能是大湾区合作跃迁的动力机制;内向集聚和外向拓展是跃迁的实现路径。在合作模式的跃迁中粤港澳三地之间以及泛珠三角其他各省之间的连接结构也发生了变迁，泛珠合作网络正在经历结构重塑。

改革开放以来，从珠三角一体化到泛珠三角区域合作，再到粤港澳大湾区建设，广东、香港和澳门经历了我国城市发展战略的不同阶段和多种状态的演变[36]。1994年10月，中共广东省委七届三次全会决定制定建设珠江三角洲经济区现代化的整体发展战略，开始了珠三角地区协调发展的道路。1995年6月，广东有关部门根据珠三角经济区发展战略，完成了《珠江三角洲经济区城市群规划》的制定工作。2004年，“9+2”政府领导共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，强调建立泛珠三角合作区域，带动港澳发展，促进内陆开放。由此，广东成为连接港澳和内陆协调发展的重要桥梁，开始探索“一国两制”下的区域发展模式。2014年，“9+2”各方签署《泛珠三角区域深化合作共同宣言（2015年-2025年）》，合作机制进一步完善，标志着在广东带动下内陆各省区进一步紧密连接港澳，促进区域协调发展。经过10年的发展积累，泛珠三角区域取得了较大的成绩，11个省区成功召开了11次泛珠三角区域行政首长联席会议，在交通、旅游、科技文化、公共卫生、经贸等领域进行了深入合作，成果十分丰硕。2016年3月，深化泛珠合作被写入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，国务院正式发布了《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，泛珠三角区域合作全面上升为国家战略。

2015年开始，改革的战略意图更加强调将区域协调发展推向更大的空间和维度，泛珠三角到大湾区的跃迁（提升）过程主要基于国家一系列战略政策的推动。2015年的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出打造粤港澳大湾区，积极参与和助力“一带一路”建设。2016年，国务院发布的《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，强调深入实施区域发展总体战略，深化内地与港澳更紧密合作。2017年，国务院《政府工作报告》提出研究制定大湾区城市群发展规划;7月1日，国家发改委及粤港澳四方共同签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，标志着大湾区建设正式成为国家战略。按照协议，粤港澳三地将在中央有关部门支持下，“完善创新合作机制，促进互利共赢合作关系，共同将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，打造国际一流湾区和世界级城市群”。基于此，明确了粤港澳城市群的发展目标和功能定位，也提出港澳带动内地对接国际合作的思路。2018年“新机制”发布，提出“以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江-西江经济带创新绿色发展”。2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，强调构建极点带动、轴带支撑的网络化空间格局，加强大湾区对泛珠三角区域的辐射带动作用。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，指出推动粤港澳大湾区建设国家重大创新平台、开拓引领高质量发展的动力源，深化内地与港澳的合作关系，打造共建“一带一路”功能平台。相关战略政策一方面通过制定发展框架与指导意见明晰粤港澳与泛珠三角区域之间的关系，另一方面通过发展规划与目标突出了粤港澳在整体泛珠合作网络中日益重要的作用。

战略赋能的方向是对合作网络的积累与优化的过程。从制度性集体行动框架的视角来看，合作网络是影响区域合作交易成本的重要因素之一[37]。相关文献表明，合作网络对交易成本的影响主要表现在过去合作中搭建起来的合作网络积累以及合作网络主体结构的优化。一方面，在潜在成员之间过去或现有其他领域中结成的合作网络，可以作为未来合作的平台，成为降低交易成本的因素;另一方面，在合作网络中有新的主体加入，或现有主体成员的能力、权力、资源等发生变化，则合作网络的协调能力被进一步优化，交易成本会随之下降。进而网络效应逐步出现，表现为增强内部结点之间连接强度的内聚功能和增强外部连接结点多样化程度的拓展功能[38]。

对泛珠三角背景中的粤港澳大湾区战略而言，战略赋能对合作网络主要通过提升“区域定位、领导人地位和协调能力”的优化来实现。一是中央政府的功能加强，表现为2015年-2021年与粤港澳相关的有关政策制定主体从国家部委逐步升级到中共中央，中央政府加强港澳同内地联系的协调功能是一个逐步加强的过程;二是港澳行政协调地位进一步上升，2018年成立的“粤港澳大湾区建设领导小组”中，国务院副总理担任组长，香港和澳门行政首脑任成员，港澳地区领导人在任期间进入了中央层面的组织实施体系;三是区域合作的政策工具从自发横向协议，升格到中央文件和实施政策规划，其约束力越来越强。

战略赋能的路径是通过内向集聚与外向拓展来实现粤港澳的合作升级转型。第一是内向集聚，即结点连接性增强。从省级合作具化到城市群合作，以更畅通的要素流动和更便捷的交通互联为基础，发挥粤港澳三地的区域引擎功能，通過城市群的外溢效应，辐射带动泛珠三角区域。早期的泛珠三角更强调领域合作，主要通过广东的桥梁作用以要素禀赋差异连接港澳与内陆在单一领域的合作，再通过单一领域向其他领域过渡和延伸。这种合作方式在一定程度上限制了不同成员之间合作的连接可能，也局限了合作的领域。具体而言，港澳与内陆的合作主要集中在环境、旅游等依托于自然资源禀赋的领域，而能够与港澳建立合作的通常是在这些领域与之互补的省份。例如，贵州与香港首先通过交通连接，再拓展旅游、环境等领域的合作。因此，在内向集聚的过程中，粤港澳城市群的发展已经从单一的区域层次发展为网络化的空间格局。第二是外向拓展，即结点的多样性。大湾区的一项重要建设内容是构建世界级城市群，这意味着整个泛珠三角将借助粤港澳的发展带动构建更为开放的高水平合作平台，区域外向拓展的方向是融入“一带一路”，建设构筑丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路对接融汇的重要支撑区，进一步推进完善港澳融入国家发展大局，同内地优势互补的协同发展机制。更为开放的网络空间中，泛珠合作格局从最早的单一层次（省）的封闭式结构拓展为包含三个层次的开放式结构，即粤港澳城市群-泛珠三角合作区-“一带一路”，三者层层嵌套，相互嵌入，粤港澳成为网络空间中的重要节点。

3.嵌套格局的结构、特征与重塑

粤港澳与泛珠的嵌套格局，突出了多方向、多结构共存的特征，强调地方政策、区域政策与宏观政策的叠加配合，以及不同领域之间的协同。同时，粤港澳大湾区还承担了助力“一带一路”建设的重任，将带领泛珠三角区域走向更加开放协调的局面。由此可见，重塑后的粤港澳合作网络结构实现了粤港澳三地之间的高连接性（Interconnectedness），以及泛珠其他地区与港澳的可达性（Accessibility）。这种网络结构将不同节点的不同领域连接在一起，力求多领域相互联动与多地区相互关联。

区域合作的网络结构，包含了规模、边界以及行动者等多方面的特征。对于一个合作网络而言，具有双边与多边的规模性结构[39][40]，参与者数量反映了行动者之间的网络动机与需求。双边关系具有较低的建立成本和较高的维护风险，多边关系则相反，而三边关系是互相制约、彼此信任的稳定关系，展现了参与行动者的规模或网络边界对于形成合作结构的影响。网络结构来自动态互动频率产生的结构特征，主要是中心性特征和密度特征。于是，网络的重塑就表现为在一定时期内在网络边界、角色分工与互动频率三个方面的变化。

基于制度性集体行动框架，上级政府的政治规则是影响合作交易成本的重要因素，这种政治规则表现为政策倡导和规划，这使得在同一目标下合作者协调成本和信息成本会降低，而出现违约风险的可能也会降低，则合作方之间更容易达成合作一致[41]，不仅如此，网络结构会随着上级政府介入，而产生新的分工结构。粤港澳大湾区在上升为国家战略后，其影响和辐射是全国性的，国家对其发展做出明确定位与规划，也就是战略赋能。由于上级政府的介入，粤港澳大湾区在网络上表现为泛珠三角合作网络中一部分节点的关系结构，因为其成员皆是泛珠三角成员，但是与前期泛珠三角内地方政府自组织横向合作有两点重要不同。一是新的区域功能是国家区域协调发展战略的一部分，其协调者从地方政府间自发横向协作，升级为由中共中央政治局常委担任组长的“粤港澳大湾区建设领导小组”，协调合作中的事权及其反映的中央政府意图，具有国家战略意义。二是粤港澳可能作为一个一体化的整体单元出现在新的网络之中，也就是说即使是成员不变，但成员内部可能出现凝聚子群。粤港澳作为新的整体，其个体成员在与泛珠其他省区合作中，在合作对象和领域选择中都可能体现出与此前不同的倾向。这种结构转变可能带来的影响就是随着合作的深入，合作各方之间的了解程度和信任程度会随之增加，行动者在不同领域的多方合作也使得行动者之间的嵌入性不断增强，其违約的可能性也会随之降低，进而在既有合作方之间的合作会变得更加紧密，领域更为拓展。

三、区域合作网络结构变迁与机制升级

从上文的机制分析得到，粤港澳大湾区和泛珠三角是结构化的嵌套网络，对每个参与者的角色及连接分析，可以从微观行为分析宏观结构的机理。网络是一种能够协调彼此行为，提升分散决策者整体利益的有效机制[42]。网络分析在实践中有利于实现多层次协调问题的连通，在不同发展程度、不同类型、不同行政层级的区域之间实现协调。以单一关系为基础的研究，注重以固定地理边界和行政区划为研究空间，而网络视角重新审视多向、多结构和动态演变的特征，更能凸显战略意图，从而更能科学刻画区域协调关系结构与行动策略。本文以下部分将应用隶属网络（简称二模网络）的结构分析方法，便于研究“省区-协议”之间的对偶关系，为行动者之间两两关系的形成以及网络结构特征提供解释条件。

1.区域合作网络结构的分类与变迁

以2015年为分界点，本文刻画了泛珠三角网络及粤港澳子网络的二模结构关系（见图3）。从网络图的可视化结果并结合图2来看，2015年之前的泛珠合作是以广东为网络代理人的封闭性网络，港澳的参与度较低，主要表现为试探性的全域合作，广东的代理人角色主要体现为港澳连接的间接性及其作为桥梁的中介性[43][44]。香港和澳门不通过广东直接与其他各省区建立的合作较少，可达性和连通性都较低。这一阶段强调的是封闭区域内部的整体性合作，因而没有任何特定地区之间的合作关系被凸显出来。2015年之后的第二阶段，虽然时间跨度小于第一阶段，但是整个网络的连接程度得到大幅度提升。粤港澳形成紧密的“铁三角”，新的发展格局下构建了三角区的核心地位，以整个三角区带动内陆其他省的发展，并期望带领泛珠融入国际合作。这一变化使得三角区成为一个整体单元，任何与之连接的节点都连接了粤港澳三地，畅通了可达性和连接性。与此同时，这一阶段的网络注重开放性，粤港澳内部的关系累积，尤其是自贸区建设的意义在于带领其他各省区融入国际市场，因此这一时间的网络结构中凸显出了粤港澳三地的三边关系。

为进一步揭示网络特征，本文采用中心度（Centrality）与密度（Density）两个指标对网络关系及缔结的网络结构形态进行分析。其中，中心度是用于测度行动者网络权力的指标，主要通过判定该行动者在整个网络中的影响力，分析其他成员的行为在多大程度上受到该行动者的影响。如果将研究单元从网络节点转向整个网络，中心度指标就转化为中心势，测度网络向其中某个行动者集聚的趋势。一般而言，中心势较高的网络，表明网络高度依赖其中的某（几）个行动者，整个网络也呈现为集权式的权力结构。中心势较低的网络则表明网络中的权力分配比较平均，去中心化程度较高，行动者之间没有明显的地位差别。因此，网络中心势是测量网络中“权力分配”情况的指标。对于一模网络而言，“密度”是网络中实际存在的关系数量与所有理论上可能存在的关系数量之比。“密度”是一个网络中“关系”分布密集状况的描述性指标，衡量的是网络中行动者之间联系的紧密程度。对于隶属网络而言，密度是成对联系的平均值，赋值网络的密度是这个图中线的值的平均数。假定一个隶属网络由g个行动者和h个事件构成， x N ij表示两个行动者i和j所属事件的数目，上标N是在N中行动者在这个关系上的联系。取值范围是0到h，当行动者i和j不属于任何事件时，取值为0;当行动者i和j同属于所有事件时，取值为h。以△ （N）表示密度（下标N表明它是N中行动者间联系的密度），则

（1）

这里i≠j，共同成员关系的密度值可以解释为行动者对所属事件的平均值，△ （N）值范围从0到h变化。网络密度源于成员互动关系，成员互动联系越多、越频繁，网络密度越大。两个指标的组合判断可以识别网络的基本结构形态，借鉴已有研究的分类[45][46]，可以采用密度和中心势两个维度将网络分为四种类型（见图4）。

从分类结果来看（表1），2003年-2014年泛珠三角的府际协议总量为437，较高的密度值和低中心势刻画出分散-耦合型的网络结构，说明这一个12年的周期里，网络成员共同参与协议的数量较高，同时互利互惠的连接关系使得网络权力分配相对平均和分散。11个行动者联系紧密，责任相当，共同推进泛珠三角区域的合作，这也正是一体化发展策略下的封闭网络特征，注重网络节点的泛连接，不凸显某些地区之间的子关系。在这一时期，粤港澳三地之间的府际协议数量为83，占泛珠协议量的19%，没有表现出三地在泛珠中有何突出作用。网络密度和中心势都不高，形成了松散型的网络结构，从图3中也可以看出这一时期的粤港澳之间仅仅保持了松散的联盟关系，整体特征并不明显。

2015年-2018年的升级转型阶段，从协议数量来看，泛珠区域，尤其是粤港澳三地之间的增长十分迅速。泛珠三角区域4年的府际协议总量为308项，而粤港澳三地的内部协议贡献了45%。相比于前一阶段，这一时期泛珠三角协议网络中心势较高，而密度较低，形成了以粤港澳三角节点为核心的中心-边缘型网络结构，体现了新时期的战略转型。与此同时，这一阶段粤港澳内部连接更为频繁，网络中心势较高，密度也较高。三地之间构建了以广东为核心主体，具有较高凝聚力的协调型网络，成为整个泛珠网络中的重要子群。因此，这一阶段强调的是粤港澳的一体化，泛珠内部也从宏观的联盟关系具化成特定领域的合作关系。由于篇幅限制，文章没有刻画粤港澳网络的外部连接关系，但从战略部署和合作领域的聚焦上，可以看出粤港澳网络嵌套于泛珠网络之内，同时又拓展到了更为广泛的地理空间，实现了网络开放的功能。因此，从泛珠到大湾区的跃迁过程实现了网络边界的拓展、互动频率的变化，以及成员角色的转换，从而重塑了整个网络结构。

府际协议的内容和实践验证了网络特征。2015年以来，粤港澳明确了新的发展方向与目标，在向更大空间范围拓展的同时，进一步细化并深化了与内地各省区在特定领域的合作。以交通领域为例，近年来泛珠内地9省区把握粤港澳大湾区发展机遇，着力完善互联互动的基礎设施网络：港珠澳大桥是“一国两制”框架下，粤港澳三地首次合作共建的超大型跨海通道;广深港高铁拉近了香港与内地城市之间的时空距离;贵广、南广高铁打造了粤桂黔“四小时经济生活圈”等等。再例如，扶贫协作：粤桂落实对口帮扶，从2019年9月开始两年多的时间里，广东省及深圳市各级财政共落实8.22亿元帮扶资金，在河池落实，惠及贫困群众13.26万多人;澳门与湖南对接劳务扶贫，2017年以来开展了湘澳劳务合作精准扶贫对接，推动湖南10个贫困县与10家职业介绍所签署对口合作协议;香港定点捐助，2018年5月，香港各界扶贫促进会与该会内地首个精准扶贫点巴中市南江县签订香港协议，明确首期筹集资金1亿元等等。这些从合作协议到合作实施的结果体现了泛珠各地借助发展机遇，推进跨省区合作平台，促进区域要素流动和产业转移的实践效果。

2.区域合作机制的升级与拓展

2015年粤港澳大湾区的建设，开启了建构相互嵌套的多层次网络合作模式。如前文所说，一方面，11个主体在不同领域、不同层次的合作与协调具有整体性和联动性，实现了从“分割”到“融合”，从“关联”到“共享”。例如，基础设施，尤其是交通设施保障了互联互通，便捷了资金、人才以及技术等要素流动。而各种合作试验区、产业园的建立则实现了平台引领的资源共享，能够有力推进打造优势互补、分工协作的产业集群。另一方面，区域层次的合作机制强调11个省区加强内部紧密合作，以提升区域竞争力。而网络层次的合作机制更强调开放性，因为网络本身的传递性和拓展性，可以实现以粤港澳为纽带，通过产能输出，积极推动其他各省区参与“一带一路”建设。这不仅可以实现区域整体竞争力提升的目标，还可以通过网络边界的扩大和网络连接的多元化升级竞争方式，创新竞争渠道，从更大范围的互惠中得到更全面的共赢。

与之对应，地方政府的职能也相应地从强调竞争激励为核心的“增长管理”[47]，向强调协调合作为指向的“网络治理”转型[48]。因此，泛珠三角区域协调发展的升级过程也是区域治理体系转型的过程，以粤港澳三角节点为纽带，不断缔结网络，并随之拓展的过程形成了泛珠三角新时代的发展特点，这为“一带一路”沿线区域的合作深化与机制创新提供基础和拓展方向。战略赋能下的区域合作升级与转型，带来网络关系变化与结构优化，面向多重嵌套的网络结构，地方政府间的合作在微观上不断降低交易成本和风险，促成各主体之间的有机连接;宏观上则将以“增长管理”为核心的区域激励型体制，调整为以“网络治理”为核心的区域治理体系。各个领域的相互嵌入和联动，使得该区域的协调发展更加精准化、精确化和精细化，区域合作的整体性得到很大的提升。这对于识别京津冀、长三角等不同区域网络特征与发展逻辑都提供了微观视角与宏观方向。

四、结论与展望

1.研究结论

区域协调发展的进程中，不断形成包含不同圈层结构的区域样态，而国家战略的推进与演变是区域合作网络结构变迁与升级的重要动能，进而区域内部的嵌套性结构及其演化机理成为重要研究议题。本文通过两阶段的实践分析，研究了粤港澳在泛珠框架下的合作积累基础与大湾区国家战略赋能下的合作网络结构变迁逻辑。这种变迁通过内向集聚和外向拓展，实现了粤港澳与泛珠的网络嵌套结构的重塑与升级。研究提取2003-2018年泛珠三角区域内部府际协议数据，梳理了不同发展阶段下府际协议的网络结构类型，解析了合作结构转型和合作机制升级的特征，得出以下几点结论：

第一，嵌套于泛珠三角合作区的粤港澳大湾区是我国特有的区域合作模式，体现出区域协调发展中战略带动机制。大湾区建设是在一系列战略的推动下展开的，以内向集聚于粤港澳三地的一体化，以及开放性的外向拓展路径构建了城市群合作与省区合作两个平台互相支撑、关联互动的嵌套格局，粤港澳三地角色功能的调整也加深了香港和澳门与其余各地在具体领域的深入合作，并不断推进融入国家发展大局。

第二，以粤港澳大湾区概念提出的2015年为分界点，有效观测了区域合作网络结构的变迁与升级。2015年之前，泛珠三角合作区是分散-耦合型的网络结构，成员共同推进区域整体的竞争力;这一时期的粤港澳是网络的参与者，形成了松散型网络结构。2015年之后，泛珠三角区域的合作快速增长，形成了以粤港澳三角节点为核心的中心-边缘型网络，开始进行战略转型;粤港澳内部构建了以广东为核心主体，具有较高凝聚力的协调型网络，成为整体网中的重要子群。两个阶段的结构转型实现了各领域合作的关联互动和交互嵌入，粤港澳的角色也从参与者转变为引领者，能够依托自身的发展优势，辐射并带动其他成员向更广泛的空间拓展，从而实现网络的自我迭代。

第三，泛珠三角区域的合作机制从区域层次合作升级为网络层次合作。原有协议网络属于区域内部、不同领域之间彼此分割，地区间合作基于要素差异和互补。随着合作深入与战略赋能，合作呈现出整体性、联动性和开放性的网络特征。因而可以通过对外拓展实现网络边界的扩大，在更大范围的互惠中得到更全面的共赢。因此，泛珠三角区域合作的积累是粤港澳的基础，粤港澳大湾区战略则是泛珠三角区域从内部合作走向开放式合作变迁与优化的桥梁。区域发展的新时代需要升级发展机制，从单一的内部合作走向更多维的网络形态合作。区域发展的方向是已有合作领域的深化和新领域的拓展，从而将共享和开放推向更大的空间。

2.研究展望

合作机制、网络结构以及主体关系等是区域治理领域的研究重点，区域多重嵌套格局对区域治理的研究提供了新的议题方向，值得深入探讨。限于研究条件和能力，本文还存在诸多不足，在未来可以作为进一步研究的议题。

第一，区域合作升级转型过程中向外拓展的外部连接关系分析。目前文章在机制过程剖析部分，通过定性分析得出战略赋能的路径包括内向聚集和外向拓展，但在网络重塑回应部分，着重使用区域内部府际协议进行分析，未来也可将粤港澳对外连接关系纳入整体合作机制分析中。同时，目前的研究，主要从合作数量和领域方面挖掘了泛珠三角和粤港澳地区的府际协议基础特征，缺乏从不同层面探索合作的倾向以及粤港澳子网的对外合作情况。同时作为异质性较高的区域合作，需要进一步考虑合作倾向对产生多边协议的形式、分布以及领域的影响，也为促进区域协调发展提供更全面的分析基础。

第二，加入更多区域嵌套结构的合作变迁及其路径的比较研究。本文以粤港澳大湾区战略为对象，剖析合作网络结构的变迁，在我国其他区域是否存在类似的战略效应，或者存在哪些不同的路径值得进一步的探讨。比如，长三角区域范围不同阶段的变化中，其内部网络变化的动态关系。除此之外，我国的区域战略中还包括长江经济带、“一带一路”等条带状跨区域的战略规划，而具体与嵌套在其中的都市圈、城市群规划之间如何互动影响等议题，都值得深入关注。

第三，地方政策与国家战略在区域合作中如何实现有效共振。本文的研究未充分考虑地方的政策行为，地方是否能够完全适应并实施国家的区域战略，以及如何在政策制定中形成协作合作是待研究的重要问题。国家区域战略的颁布实施如何矯正地方政府的分割性、保护性的地方政策，尤其是关系到不同层级地方政府之间的多层利益博弈问题值得深入研究，这将对黄河流域高质量发展、成渝地区双城经济圈等新兴区域的地方治理转型提供有益参考。

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Strategic Empowerment， Multiple Nesting and Structural Change of

Regional Collaborative Network：

Evidence from“Pan-Pearl River Delta” and

“Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area”

Suo Liming / Kan Yanqiu

Abstract：In recent years， with the implementation of regional strategy， China has gradually formed multiple nested regional governance patterns， such as collaboration zones， urban agglomerations and metropolitan areas.How collaborative networks interact with each other and how the network structure changes have become important issues concerned by practice and theory. According to the viewpoint of Institutional Collective Action and Network Governance， the implementation of vertical strategy and the accumulation of existing collaboration will change the network strategy of local governments， thus reshaping the network structure and realizing the mechanism upgrading. Pan-Pearl River Delta and Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area are the typical multi-nested regional patterns. Based on the quantitative text data of 745 inter-governmental agreements， this paper examines the role differences of Guangdong， Hong Kong and Macao before and after the nesting pattern， and analyzes the evolution and optimization of their collaborative structure characteristics.The analysis points out the logic of regional network structure change under strategic enabling： The collaborative network of Guangdong， Hong Kong and Macao has been upgraded from a loose network to a coordinated network， the embeddedness has been continuously strengthened; Under the interaction of the nested networks， the PPRD collaborative network is also upgraded from the decentralized coupling network to the center marginal network structure， which is more conducive to the implementation of the strategy of center radiation， and thus presents interpretation logic and path reference for the upgrade of nested regional collaborative network.

Keywords：Strategic Empowerment; Regional Collaboration; Structure Nesting; Network Reconstruction; Collaboration Upgrading

（责任编辑 矫海霞）