平台型政府：作为一种政府形态的理论构建

韩万渠 柴琳琳 韩 一

摘 要：既有研究大多数从外部技术变迁的角度，将平台型政府视为适应平台经济发展、以互联网技术为支持的政务服务平台，忽视了平台型政府作为一种政府形态的范式转型特征及其理论机制。基于权力结构、核心职能、资源分配机制三个维度的比较分析发现：区别于公共行政范式、新公共管理范式和新公共治理范式，平台治理范式将政府定位于助推自身与市场、社会、个体互动、协商、协作的平台构建者。置于中国公共治理的实践场景，平台型政府成为新技术条件下党政融合的国家治理体系，通过搭建开放共享平台吸纳多元主体参与，解决跨界公共治理问题，提供更好公共服务的政府形态。平台型政府概念可以构成中国公共管理实践之于公共管理学科发展的理论贡献。

关键词：平台型政府;政府形态;平台治理范式

平台经济的兴起给社会运行及政府监管带来的挑战已经引起学术界和实践界的争论，也引发有关平台型组织的讨论。政府即平台（Government as a Platform）在英国的实践成为数字政府研究关注的热点议题。中国数字政府建设推动的各类政务服务平台也已经从单个系统的应用平台转向整合性统一服务平台。平台型政府的概念被学界提出来用于描述数字政府各类政务服务平台的总体特征。互联网技术及其迭代更新为包括平台型企业、平台型政府在内的各类平台型组织运行提供技术支撑。但是，整合性政务服务平台不仅仅是一个技术工具革新，去再造一个区别于传统政府的数字化、平台型政府，而是平台技术革新撬动实体政府运行模式的产物。在此意义上，平台型政府构成一种政府形态。互联网平台技术、大数据技术、智能算法技术、区块链技术的运用，使得这一政府形态显著区别于已有的政府形态。在此情况下，本文以平台型政府作为一种政府形态为切入点进行探究，基于权力结构、政府职能、资源分配机制三个维度进行比较分析，从而阐述平台型政府形态理论建构的价值与意义。

一、平台型政府的提出

平台的概念在社会、技术等领域已被广泛运用，甚至随着数字技术的发展，平台逐渐成为人类社会生活的重要门户与观念共识。平台是通过推动两组或更多相互依赖的客户群体之间的互动而创造价值的过程[1]。梯若尔提出的“双边市场”模型[2]，是把不同类型的用户联接起来的基础性产品，其他主体借以提供互补产品、服务和技术[3]。Tim OReilly比较敏锐地察觉到政府机构在平台浪潮中的机制变迁，并在2009年首次提出了“平台型政府”的概念，强调政府本源上就是为了促进集体参与协作的基础性平台[4]。这是将政府视为平台的最初理论尝试。无论是“平台型政府”概念的提出，还是“政府即平台”的倡议和实践，都为理论界对平台型政府的理论延展和现实探索奠定了基础。

平台型政府的概念界定问题首要的就是对平台的界定。刘家明从倾斜式定价结构、网络外部性、合约控制权三方面进行双边平台的界定标准和可行性分析，进而提出平台架构要注意受益对象和非营利使命的公共性、流程的平坦和机会的平等性、多边平台权力的开放和群体间的直接互动性[5]。从技术支撑的维度，陶希东结合上海平台经济治理的商业模式变革，提出构建一个以互联网技术为基础、突破地方政府部门限制，为平台经济服务的协同、整合、跨界的平台型政府[6]。但其研究侧重于政府适应平台经济兴起带来的监管挑战，强调平台型政府的技术架构及技术支持下服务于平台经济发展的属性，这一论定的服务指向稍显局限。

平台型政府的概念来自平台技术在政府治理领域的运用和扩展。学术界自然首先将平台型政府的技术属性呈现出来。但是，技术与社会的互构是其能够改变社会基本形态和运行模式的重要前提。倪钢基于建构论的观点，探究城市治理过程涉及数据本体论问题，运用“数据本体”思维方法提出促进城市界面文化建设[7]。锁利铭则从协同、整合、共治等三方面入手，构建治理“共同体”的总体架构，关注治理共同体的测量、边界和实现路径，认为治理主体多元化和异质性特征要求单一网络治理转向多网融合治理，实现面向共同体的治理升级[8]。多网融合面向共同体的治理不同于前述强调平台技术和服务平台经济的局限性。治理共同体的包容性也涵盖了界面文化和界面治理的“横切”特征。与治理事务的多元性和异质性相对应的是治理的复杂性。治理事务的复杂性及其跨界特征成为公共管理面临的关键挑战，并给常态化下的属地管理模式带来困境。基于此，韩万渠提出构建一个以党对国家治理主体的全面领导为政治基础、以跨界整合主导的协作网络为组织基础，以数字政府转型为技术基础的平台型政府[9]。但前述研究并未对平台型政府的概念进行系统阐述。

综合以上分析，国内外学界的既有研究大多数从外部技术变迁的角度，将平台型政府视为适应平台经济发展、以互联网技术为支持的政务服务平台。以此为逻辑起点的研究对平台型政府的内涵界定、治理方式、框架体系等作了较为充分的论证和阐释，但大多忽视了政治情景和公共事务属性对平台型政府运行的影响。事实上，平台型政府已然具有构成一种政府形态的实践走向，但尚未得到学术界的重视，尤其是没有将平台型政府作为一种当下及未来的政府形态纳入公共管理的理论发展历程中。因此，本文尝试论述平台型政府作为一种政府形态的内涵及典型特征，并从权力结构、政府职能、资源分配机制三维度，与科层型政府、契约型政府、协作型政府开展比较分析，提出平台治理范式是传统公共行政范式、新公共管理范式、新公共治理范式的进一步发展，进而置于中国公共管理实践的情境下，探讨中国治理实践对于平台型政府作为一种政府形态的理论贡献。

二、平台型政府的内涵及特征

1.平台型政府：制度化协作体及平台助推功能

技術革新对社会运行的影响表现为组织创新、制度创新、技术创新的耦合过程。无论是“智能政府”“数字政府”“互联网+政府”，还是平台型政府的概念，都并非完全是技术支持下现有政府形态的数字化[10]，而是以技术为基础、以平台思维为理念撬动组织和制度层面的改革[11]，是组织、制度、技术三者的耦合体。结合系统论的观点，平台型政府可以被界定为解决跨界公共治理问题，以平台技术为支撑，以政府为主体搭建起的制度化协作体。不同类型技术性服务平台为制度化协作体的运行提供数据信息，并通过平台间的交叉耦合、良性互动，强化技术加持下政府治理的双重赋能和生态优化，实现政府职能的转型和拓展，撬动各方资源，促进无边界合作。

泰勒和桑斯坦在《改进健康、财富和快乐的最佳选择》中利用“助推”一词明确指出，公共决策者不应侵占个体大量的信息处理能力，应该利用自己的定位（Anchor Points）来创造有效的公共政策，突出专家和决策者作为架构师（Choice Architects）的角色[12]。平台型政府视域下的政府职能可以理解为助推理念下的平台架构者（Plat-choice Architects）。但是，平台架构者的理念并不限于行为科学，而是借鉴其精髓——以行为科学基于人的行为选择的洞见设计更好的政策和制度，在技术支持下按照统分结合原则建构平台，吸纳民意民智制定政策，回应公众诉求，整合资源提供社会所需的公共服务。

政府运行的制度设计和组织架构是影响政府治理效能的重要因素。政府以平台的理念运行已经在初期的实践中引发政府运行制度和组织架构的调整和变革，成为数字时代政府改革的主要特征。这些数字化政府改革大多以整体性政府理论、协同治理理论和流程再造理论为基础，主要指向政府运行体系存在的信息不对称、各自为政、条块分割等结构性问题。科层体系及社会分工引发的政府职能分工过细是上述问题出现的根源，也成为政府改革一直以来致力解决的主要问题。互联网技术的出现为这些问题的解决提供了相对于以往更优的工具支持。但数字政府改革的绩效并非如技术乐观主义认定的那样都能顺利达成预期目标。原因在于数字技术只是政府运行的工具手段，尽管数字的技术理性在解决科层治理困境中起到较大作用，但政府治理变革并非简单的技术性采纳和应用问题。

因此，对平台型政府内涵的理解不能过于关注其技术工具属性。平台型政府不是传统政府的数字化、平台化，而是当前治理情境下平台技术撬动政府运行理念、运行架构和运行模式的重塑和再造。这一过程既与平台技术背景下平台化组织的兴起具有共生性，也反映出“政府即平台”作为一种政府形态在理论上的可能性和应然性，即政府应成为推动公共问题解决的“平台”，并可以借助“平台技术”将前述“平台”功能更好地发挥出来。在此语境下，中国共产党领导下的公共治理体系，也可以说是中国国家治理体系，通过搭建开放共享平台吸纳多元主体参与，解决日益跨界的公共治理问题，满足人民对美好生活的向往，提供更好公共服务的公共治理实践，符合平台型政府作为一种政府形态的基本特征。

2.平台型政府的核心特征：协同生态、平等互动和共享开放

（1）协同性：多元主体协作共治平台

如果说平台型政府可以作为理论范畴的政府形态，那么其理论基础可以界定为平台治理范式。平台治理范式强调大规模的参与者进行协商过程的开放共享，完全透明。基于数据要素（汲取、处理、应用）形成的政府能力再造，平台治理方式利用自发形成的各种共同体，推动形成较高自主性和复杂性的集体行动，克服治理体系碎片化导致的外部性困境、利益协调机制欠缺导致的合作困境和动员困境以及平台经济监督的正当性困境，发挥协同矩阵效应，契合互联网的生态化思想，协调政府、公务员、公民三个平台端关系，更具有协同性、开放性、包容性。在平台型治理模式下，公民（平台的需求端）通过政府平台与所有的政府部门（服务的供给端）进行协商互动，改变了传统意义上的政府与公众互动的分离关系及政府服務流程，对多元协作和协同治理“双赋能”，实现从条块分割、各自为政的模式向基于平台整合与万物互联的合作模式转变，形成“党政主导、公众参与、社会协同、上下联动”的共建共治共享的社会治理新格局。有学者提出，政府生态化治理是共生哲学理念引导下的多元主体间合作共治模式[13]。理念变革是行为改变的基础。平台型政府建设纳入治理生态的价值内蕴，按照积极建构逻辑应对不断递进演化的政府公共治理实践和问题，体现出以人民为中心，实现从职能本位政府到服务本位政府的转变。

（2）互动性：身份平、结构通的参与平台

韦斯特的“互动式民主”[14]和诺维克的“维基政府”[15]强调人人自主参与，变革“政社关系”“政民关系”。关系的变革是促使政府形态数字化、政府治理范式变革的推动力。平台治理范式强调网络化个人主义，即个体间在网络中的协作。因此，平台型政府强调广泛吸纳不同主体开展协商互动型政治参与。作为政府形态载体的“平”台不仅指的是结构上、流程上的“平”（平坦性），还有价值导向、参与权利和机会的“平”（公平性）。为实现各个利益主体小平台在政府大平台的良性互动，平台型政府着重强调数据信息透明、政府部门和平台结构无缝衔接，强调参与主体身份、地位的平等无差异。平台型政府通过制定公正的制度、规则、标准，确保公民参与政治的机会均等。协商参与式的制度民主，促使政府与公民间的关系由单项固定、被动静态向信息对称、双向互动转变。平台型政府正是通过“身份平、结构通、参与畅”的方式来推动网络间个体的协作与平台间的互动，实现真正意义上的公平正义。

（3）共享性：大数据支持下的开放众包平台

平台可以将大量的信息与资源化的数据作为技术条件，以数据共享、工作协作、统一服务作为平台指向，实现算力（实现算法的能力）、算法（处理数据资源的方法）、数据（机器学习需输入的生产资料）组成的“智能三螺旋”[16]。通过数据资源共享、信息开放实现数字孪生与价值裂变，为公共部门协同运作提供基础动力。平台型政府本着透明、廉洁、责任和参与的原则，收集、分解、整合和开放海量的数据信息资源。其目的是从宏观上把握事态趋势，明晰问题本质与实践要求，全方位优化布局，积极吸引不同主体（个人或集体协作）贡献力量建设政府，用新形式协作生产的知识、制定的政策、提供的公共服务和协调规划的资源，来解决信息不对称导致的治理延误和负外部性问题、职能分裂和数字鸿沟问题、资源的重复低效利用问题。如抗疫期间多个城市推出的“健康码”[17]，其作用机制正是依据共享的数据及其整合分析进行决策。同时，在平台型政府视域下，数据的开放共享既能实现从信息孤岛、职能孤岛到兼容并包、统一数据、共享开放平台的蜕变，优化配置自上而下的资源以实现资源的利用最优，又能有效缓解由于信息不对称造成的政府失灵现象，营造良好的政府形象，激发公民政治参与感，增强公民对政府的认同和信任。

三、平台型政府：作为一种政府形态比较分析

1.权力、职能与资源分配：理解政府形态的三个维度

政府形态是政府运行理念、组织架构和运行模式的综合体，是政府运行所处的政治社会情景、技术支持条件、公共问题属性等多重因素相互作用的结果。政府形态隶属于理论范式的范畴，并以特定的理论范式为基础。理论范式转型是政府形态发展的理论基础。平台型政府作为一种政府形态的理论范式可以概括为平台治理范式。范式的转型及其引发的政府形态的变迁，并非取代关系，而是在前一个阶段上的深化和发展。根据公共行政学理论演进的历程，政府形态经历了科层型政府、契约型政府、协作型政府三个阶段，本文试图将其拓展至第四个阶段——平台型政府。结合已有研究对公共管理理论范式变迁的梳理，科层型政府、契约型政府与协作型政府三种政府形态分别与传统公共行政范式、新公共管理范式和新公共治理范式对应。公共管理理论范式与其对应的政府形态相互匹配，并在权力结构、核心职能和资源配置方式三个维度存在显著差异。

第一，作为影响政府职能实现的内在要素和关键变量，权力结构影响着政府的运行模式。政府形态作为一个抽象概念的比较，应置于不同的权力结构之下。基于理论构建简化原则的需要，在此将权力结构在集权和分权二分的基础上发展至选择性分权和选择性集权，以揭示不同权力结构下政府运行形态的差异性特征。第二，政府职能是公共行政学的核心概念，是考察政府行为的逻辑起点，也是理解政府形态的根本着力点。公共行政不同范式间的演进投射在政府职能上，表现出核心职能自身及其边界的变化。平台型政府的核心职能转向平台架构，突出其“平台架构师”的角色，不同于以往的“掌舵”和“划桨”的角色定位。第三，公共政策是对社会资源、价值进行权威性分配的行动准则。因此理解政府形态应考察政府政策行为对社会资源、价值的权威性分配机制。平台作为一种分配机制的核心特征及其与科层、市场、网络三种分配机制的差异，成为理解平台型政府的关键。

2.平台型政府：一个政府形态变迁的比较分析

平台型政府的概念来自平台技术在政府数字化变革领域的运用和扩展。现阶段，信息通信技术支持下的政务运行平台包括国务院政务服务平台，都属于作为技术运用的平台型政府。在此语境下，平台型政府更多地被赋予技术平台的属性。事实上，平台型政府作为一种组织类型的政府形态，不只是一个内部协作意义上的协作共同体，还是一个内外部互动协调、多元主体协同共治的治理平台。协作共同体的平台属性是政府作为一类组织的内核。新一代互联网技术、平台技术的催化让政府的平台属性凸显出来，但不能因此而被平台型政府的技术属性所遮蔽。置于政府形态比较的视角考察范式对政府形式的研究与建设平台型政府具有重要意义。在此将平台型政府与科层型政府、契约型政府、协作型政府进行对比分析，从中概括出平台型政府具备的特征。对不同类型政府形态的分析可以从权力结构、核心职能、资源分配机制三个维度入手（见表1），并将平台型政府的特征分为三个部分：大数据的开放共享性、跨多方协同共治的生态性、网络平台的互动性。

（1）科层型政府：政府主导公共产品供给的科层逻辑

科层型政府作为一种政府形态，对应的理论范式可以歸为传统公共行政范式。传统公共行政范式建立在政治、行政二分的基础上，以韦伯的科层制为理论基础，强调政府运行应遵循效率取向，推崇规章约束和理性秩序。从权力结构层面审视，科层制政府以集权为主要特征，权力逐级向上集中并按照科层逻辑进行权责配置;从核心职能层面审视，科层型政府的核心职能是以政府为主体进行公共产品供给，其谱系的端点是全能型政府，即政府供给、分配所有公共产品。科层型政府运行过程中的资源配置主要依托科层体系，以政策为主线对社会资源进行调节和分配，表现出较强的政府控制导向，而不是多元参与。集权导向的科层型政府一旦过度强调科层逻辑，可能导致“铨选之门，徒有其名，莫责其实”的隔阂[18]。因此，随着社会公共事务的动态复杂性加剧，科层型政府难以适应公共管理情境变化的问题愈发凸显，也掀起了以分权、私营化为导向的公共管理变革。

（2）契约型政府：政府监管公共产品委托供给的市场逻辑

以公共选择理论为基础的新公共管理范式构成对科层型政府形态的变革，主要体现在公共产品供给的市场化改革。在权力结构方面，政府委托市场供给公共产品的模式本质是政府将公共产品供给权和资源配置权转移至市场主体。市场化分权一定程度上解决了高度集中科层制供给的低效弊端。契约型政府注重结果而非过程，关注权利与责任的一致性。政府的角色由原来的全控型供给主体转换为监管型委托主体，核心职能也转变为公共产品和公共服务标准的制定，并按照标准、法规做好公共产品质量的监督、检查工作。伴随着公共产品供给权向市场的转让，公共产品供给的资源配置的市场逻辑使得准公共产品供给与私人产品供给均处于市场机制之下，对社会运行效率而言构成总体性增进。但是，效率导向和管理主义一旦泛滥，对社会运行必需的公平正义是一种侵犯，也就需要从供给主体的多元化上寻求突破。

（3）协作型政府：公共产品共同生产的网络逻辑

以新公共服务理论和组织社会学理论为基础的新公共治理范式，强调多元主体互动下公共产品的共同生产[19]。新公共治理范式在政府形态上的映射可以归结为协作型政府。协作型政府是科层型政府在向市场开放公共产品供给的基础上，进一步向社会的放权，目的在于弥补契约型政府运行中暴露出的管理主义弊端。协作型政府倡导“公民权”的回归，以公私伙伴关系和多方协商参与构成的网络关系为基础提供公共产品供给。政府的核心角色定位为服务者和资源协调者，而不仅仅是掌舵者，强调政府应协调各种资源来创造公共价值，促成公共产品的共同生产。协作型政府处于政府层级治理体系及其与市场、社会相互嵌入的网络架构中。网络逻辑展现出政府逻辑、市场逻辑主导的正式规则和社会运行层面的非正式规则及其互动关系，以制度多样性为基点，尊重和承认科层逻辑和市场逻辑的合理性，并希望通过正式制度与非正式制度的融合实现资源的优化配置。但这一理论预设事实上弱化了政府在网络关系中的作用，带有社会中心主义的理想色彩。

（4）平台型政府：智治共享供给公共产品的平台逻辑

新公共治理范式对政府职能的弱化受到西方新自由主义思潮的影响。在此范式下的协作型政府较为典型地出现在社区治理、乡村治理问题领域。协作型政府如何成为一种普遍适用于不同公共治理场域的政府形态，还存在值得商榷的空间。正因如此，协作型政府构想的多元主体协商参与共同生产公共产品的实践，亟需在治理理念、技术手段和运行模式上获得突破。互联网技术革新，尤其是平台技术的兴起，在撬动政务服务平台变革适应复杂性、不确定性问题，并取得显著成效的原因在于，平台技术潜藏的治理理念与政府应该扮演的平台角色是内在一致的。正因如此，学术界提出数字政府即平台的倡议[20]。

新时代政府治理模式变革亟需通过平台技术构建专业分工、功能齐全、相互支撑、共享连通的新协作形式——平台治理。平台治理是一种回应治理情境复杂化的集体行动形式，表现为政府、市场与社会关系新的边界划定。作为政府形态谱系的第四阶段，以复杂性理论为基础的平台治理范式下，政府成为政府、市场、社会及个体互动、协商、协作的平台构建者。作为政府运行结构框定的权力结构，平台型政府的权力结构是平台化集权，因为分权结构解决不了信息时代网络化管理及集体行动下的跨界治理问题。甚至可以说分权一定程度上是跨界公共治理问题产生的根源之一，表现为与分权结构相匹配的属地管理模式的现实困境。平台集权的范畴集中于多元协作平台运行的技术标准、多方协议为基础的制度化权力。

政府搭建平台推动多元主体协同供给公共产品。政府的作用和角色更多地表现为前述平台运行的助推者、平台多元主体间的协调者。平台型政府继承了协作型政府的多元治理理念，以更为包容的姿态制度化吸纳多元主体的参与，更为敏捷地响应不同主体的差异性诉求，更为开放地提供多元主体间的协商互动平台，以谋求一个生态、协同、开放的治理共同体[21]。治理共同体的生态属性意味着政府既可以是平台构建者，也可以是主导多元主体协作行动的助推者、多元主体自组织共同生产的容纳者。平台型政府的开放性建立在政府开放数据与商业平台数据融合的基础上。智能算法加持后形成的新知洞见，体现出智治共享平台的迭代更新属性，构成的平台逻辑适应了平台时代民众对平台的社会倾向。

总之，政府形态谱系中四种政府的角色定位或核心职能均是公共产品的供给，只是供给的方式和手段不同。第一阶段的科层型政府是以政府为主体，按照科层的行政逻辑进行政府组织的一系列活动，实现公共产品和公众需求服务的全部供给。契约型政府阶段的政府克服传统行政模式的弊端，注重通过合同机制引入市场化公共产品供给模式。伴随着政府与市场的边界模糊及社会化技术在政府治理中的运用，在新公共服务理论下，自然发展为协作型政府及网络治理范式。平台型政府则建立在平台治理范式下，将其角色集中于协作平台的架构师，视不同治理问题及其治理界面的不同，搭建开放性、共享性、生态性平台，并在迭代互动中不断更新以推动资源配置的优化。

四、平台型政府作为一种政府形态的价值及讨论

1.技术革新下的政府变革：平台型政府撬动治理范式转型

如上所述，公共事务的跨界性、复杂性、不确定性的逐渐增强给政府治理带来明显的挑战。人类社会正从数据生产的IT时代迈向挖掘数据价值的DT时代。这场前所未有的变革与挑战需要政府治理范式的转型。大量数据证实，我们已经处于一个“服务普惠化”“治理现代化”和“数据智能化”的平台时代。在此背景下适时提出“数字政府2.0”和“跨界整合的合作治理”，是“互联网+政务”全面深化改革发展的新阶段。平台型政府作为新型政府形态概念的提出就是为实现整合治理的重点任务，核心功能就是为平台建设提供制度环境和服务保障。数字化政府的变革过程验证了政府性质从“数字”到“数智”的跨越，运用大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，将技术虚拟网络社会与社会实体网络渗透交融，打破政府与民众不同层级的互动壁垒，为网络上分散的个体提供协作平台，实现实体共同体与虚拟共同体相互融合的共建共治共享。信息、数据作为新型战略资源、治理行动和治理能力的内在基本要素，让“数据多跑路”破除了信息壁垒。中国政府建设依靠技术基础推动组织和制度结构的再造，迎来前所未有的历史机遇。平台经济及平台组织的普遍化呼吁平台思维及平台型治理模式。

改革开放以来的分权化改革赋予了地方较大的自主权，以行政性分权和财政分权为主导的央地关系使得中国现行的行政管理运行主要以属地管理为主。但跨界公共事务的涌现给属地管理模式提出越来越多的挑战。公共事务的整体性治理、特大应急管理事务的网络治理、共享经济新业态的协同监管等一系列跨界公共事务治理问题，既需要纵向指揮的高位协调机制，也需要政府职能进一步向开放式服务角色转变，更需要以数据共享促进平台协同合作。协调机制联动转变过程中，多平台的分散化成为部门碎片化的新呈现，难以实现逻辑意义上的平台整合，由此形成的“平台碎片化”是过度侧重于技术意义上平台遭遇到的最大问题。平台型政府通过协同网络打破信息壁垒，弥补数字鸿沟，跨越行政边界的外部性困境、部门边界的协调和动员困境以及监管边界的正当性困境，实现政府机构的协同高效。平台型政府是治理复杂性加剧背景下中国积极回应数字技术发展、提升国家治理现代化水平的实践。国务院政务服务平台的标准化、规范化，及其与省级政务服务平台的整合、与商业化应用平台服务的互嵌，正在构成一个数字技术撬动治理变革的数字政府平台。与之相匹配的实体政务运行的变革同步进行，并在二者互构过程中展现出平台型政府的内涵及其治理优势。

2.理论自觉的时代需要：平台型政府作为中国公共管理话语的可能性

中国公共管理学科话语的确立必然来自并植根于中国公共管理实践。但在此情景下的学术话语权又面临着本土经验的普遍性难题。这是哲学社会科学诸学科理论和话语自觉的共性问题。平台型政府是否构成脱胎于中国公共管理实践的学术话语，并具有学理上的普遍性，成为推动公共管理学科发展的中国贡献。对此的思考，既要从本土经验相对于既有理论、范式、话语的独特性入手，探索概念得以确立的实证基础，也要从普遍性的角度审视这一概念之于当前及未来公共管理实践走向的解释力。中国公共管理实践的本土经验可以归结为最为内核的政治、行政生态——党政融合体制。坚持党对国家治理体系的全面领导是中国公共管理实践的核心特征，也是区别于西方国家公共管理实践的本质特征。党的领导在平台型政府实践中的作用至关重要，也是平台型政府作为中国公共管理话语的关键命题。党的十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理格局是平台型政府中国实践特征的典型概括。党建引领社区治理等相关研究提供的实证案例验证了党委领导的平台构建作用[22]。

回顾党的百年历史，诸如土地革命、抗日民族统一战线、协商建国等中国共产党领导的伟大实践，都表现出搭建多方合作、互动参与平台架构的谋划者、组织者和执行者的典型特征。例如，为了应对新冠肺炎疫情，在习近平总书记的亲自指挥、部署下，以中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组为指挥平台，通过国务院联防联控机制，搭建起中国“抗疫”的整体性合作治理平台。来自新冠肺炎诊疗、疫苗研制等专业技术领域的医学、公共卫生专家以及各类智库的应急管理专家等构成的智力资源，来自应急物资生产企业等各类应急资源，来自抗疫一线的医生、护士、基层政府疫情防控工作人员等人力资源，按照属地管理模式搭建起各类资源汇聚的小平台以及网格化治理意义上的微平台，汇聚成中国“抗疫”健康命运共同体的大平台。

中西方公共管理实践均处于特定权力结构下，均需要以公共品供给作为核心职能，并按照相应的逻辑进行权威资源配置。平台型政府作为中国公共管理话语的普遍性来自前述对平台型政府平台式集权的判断。党的全面领导为平台型政府的运行提供范例，其理论意义在于平台式集权是平台作为权威资源配置机制并推动公共品共同生产的决定因素。党坚持以人民为中心的宗旨和使命是其能够通过平台式集权发挥领导力的决定因素。置于普遍性的视角审视，任何国家平台型政府的良性运行，均需要回归到一个民本思想下的民生导向;均需要有一个领导核心搭建多方协作的平台，而非陷入政党竞争的否决体制，失去对民生问题的真正关注。公共事务复杂性与不确定性的日益加剧，民众诉求的差异性及治理主体的多元性越发凸显，政府治理变革越发需要一个领导核心搭建平台、把控方向、寻求共识、强化动员，促成平台型政府的良性运行。这恰是平台型政府普遍性的理论价值所在。

3.从界面到平台的理论拓展：结论、讨论与不足

平台型政府是以互联网平台技术为工具，融合平台思维、突出整合协调、推动合作治理的一种政府形态。基于权力结构、政府职能、资源分配机制三维度进行比较分析，平台型政府重点关注平台建设的政府职能，这种职能不同于科层型政府的“主导供给”、契约型政府的“委托监督”和协作型政府的“共同生产”，是理解平台型政府作为一种政府形态的基本着力点，也是区分不同政府行为的重要突破口。中国当下党政融合的国家治理体系契合平台型政府运行的未来发展趋向。由中国公共管理实践抽象出平台型政府的概念，是因为实践中的公共管理体系与各类技术平台的耦合，党的领导在跨层级、跨行政区划的跨界公共治理问题解决中的作用，契合了平台式集权、平台助推架构师的合作治理理念，克服了分权结构难以破解碎片化问题的弊端。平台型政府通过搭建开放共享平台吸纳多元主体参与公共治理，区别于政府形态谱系前三个阶段的“科层制”“市场”“网络”等资源配置机制，强化平台效应，进行资源的收集、分类、整合、利用，以平台为载体进行资源的优化配置。

新一代信息技术变革已然发生，信息技术对经济社会、政府形态、治理模式、制度秩序产生的影响还在深刻而广泛地进行中。无论是平台经济对政府监管带来的挑战和现实应对，还是数字时代各类政府治理平台的创新、扩散，都揭示出学术界对这场变革的高度关注。尽管这些思考各有侧重，但其背后的逻辑带有共通性，即平台技术变革推动组织变革的逻辑均可以视为技术、组织、制度的耦合体。李文钊对数字政府时代的治理变革提出界面治理理论，从治理界面、内部结构、外部环境、功能和目标对治理现象做出解释[23]。由此，政府治理方式的变革可以归为治理界面或切面的重构。界面治理与平台型政府均强调资源的开放性与共享，但是前者关注不同主体间互动过程中进行资源、信息汇聚、交换、交互的界面以及不同技术、制度安排对界面的重构，而后者侧重于包含界面在内的治理共同体意义上的平台。界面和平台是一体的，指向的现象和问题处于同样的社会技术情景，并遵循相通的治理逻辑。界面治理理论同样强调界面背后的一体化交互平台。可以说，平台治理的变革表现为界面的变化。平台意义上的变革最先表现为界面的重构。作为治理体系的现代化要求，平台型政府具有治理共同体的包容性和开放性，涵盖了界面治理的“横切”特性，并展现出层级治理体系意义上的“纵深”特性。

平台型政府作为一种政府形态的理论构建，在此主要基于公共管理理论范式的转型，通过权力结构、核心職能和资源配置机制三个维度的比较分析展开。上述三个维度源于公共管理理论的三个根基：第一，政治学意义上的权力结构框定着公共管理实践的基本走向;第二，行政管理意义上的核心职能决定了公共管理实践的内在追求;第三，技术治理意义上的资源配置机制揭示出技术革新引发公共管理实践变迁的动态历程。西方学术界对开放治理、众包创新的研究，为平台治理范式提供更为开放的空间，但难以解决自发创新、自组织管理应对复杂性问题的困境。平台型政府同样需要吸纳开放治理的核心要义，解决平台集权可能导致的僵化，增强平台的弹性，推动敏捷治理，回应更为复杂、多变的治理情境和诉求。平台型政府作为中国公共管理实践之于学科的理论、话语贡献尚需进一步论证。平台型政府的概念界定存在着随实践进展的动态性，也存在与各类平台型组织边界模糊的问题[24]，这些都需要随着实践的更新进一步阐释并拓展其理论价值。

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Platform Government： As a Theoretical Construction of Government Form

Han Wanqu / Chai Linlin / Han Yi

Abstract：Most of the existing studies regard platform government as a government service platform that adapts to the development of platform economy and is supported by Internet technology from the perspective of external technological changes， ignoring the characteristics of paradigm transformation and its theoretical meaning.Based on the comparative analysis of the three dimensions of power structure， core functions， and resource allocation mechanism， it is found that： Different from the public administration paradigm， the new public management paradigm， and the new public governance paradigm， the platform governance paradigm positions the government as the platform builder to nudge itself and the market， society， and individuals for interaction， negotiation， and collaboration. Set in the practice scenario of China's public governance， platform government has become a national governance system that integrates party and government under new technological conditions， builds an open and shared platform to absorb the participation of multiple subjects， solve cross-border public governance issues and provide better public services. The concept of platform government can constitute the theoretical contribution of China's public management practice to the development of public management disciplines.

Keywords：Platform Government; Government Form; Platform Governance Paradigm

（责任编辑 周 巍）