农田水利建设与政党服务整合：以县域为观察视角

王敬尧，王承禹

一、引 子

中国是水旱灾害多发的国家。公元前206年到1949年的2 155年间，我国共计出现了1 029次较大水灾，1 056次较大旱灾，平均几乎每年出现一次较大的旱灾或水灾。(1)朱尔明，赵广和：《中国水利发展战略研究》，北京：中国水利水电出版社，2002年，第16页。自然灾害影响农业生产和农民生活，进而关乎社会稳定和国家安全。因此，治水问题一直受到历代统治者的关注。一般认为，传统国家的社会控制能力和财政吸纳能力较强，公共服务能力较弱，乡村社会所需的教育、救灾及扶贫等公共服务和公共物品多是由基层社会自己承担。在各种公共物品和公共服务中，治水问题稍显不同：远古时期部落联盟首领就已经执行治水的公共职能，历代政府多专设治水机构及负责人，如司空、水部郎中和员外郎等。

但传统时期政府的治水能力有限，日常治水多依靠基层社会的自组织。1949年以后，党和国家的治水能力不断增强，既重视大江大河的治理，也重视农田水利的治理。农田水利具有系统性，主要有蓄水工程(包括水库、堰塘)、引水工程(包括有坝引水、无坝引水)、提水工程(即泵站工程)和机井。党领导民众在农田水利建设领域取得了巨大的成绩，改革开放前的30年间，全国兴建了8.6万座水库，5 200多处667公顷以上灌区，5 000万千瓦机电排灌动力，220万眼机井，1 900万千瓦全国水电装机。(2)罗兴佐：《论新中国农田水利政策的变迁》，《探索与争鸣》2011年第8期。2011年中央一号文件将农田水利建设置于粮食安全的战略高度，之后党和国家开启了更为有力的农田水利建设部署。2014年，我国的小型农田水利重点县建设总计覆盖了全国1 882个县，产粮大县和农业大县基本被覆盖。2021年中央一号文件进一步指出，“到2025年全部完成现有病险水库除险加固”。

党和国家高度重视农田水利问题，既是因为我国水旱灾害多发，水资源时空分配不均，农业灌溉用水在水资源耗用结构中占比较大，也是因为农田水利建设从来不只是一个经济问题，其背后隐藏着深刻的政治逻辑。在乡村水利的舞台之上，民众之间、村庄之间、村庄和国家之间，围绕着管水、用水和分水的议题，形成一幅诸多权力主体彼此联系、相互影响的三维图景，一场场竞争、冲突、调适以及统合的政治戏剧不断上演着。(3)王焕炎：《水利·国家·农村——以水利社会史为视角加强对传统社会国家社会关系的研究》，《甘肃行政学院学报》2008年第6期。易言之，农田水利建设关乎乡村社区的秩序建构；就国家与乡村社会的关系看，国家通过为民众提供公共服务，可以达成改造和整合乡村社会的国家建构目标。(4)徐 勇：《“服务下乡”：国家对乡村社会的服务性渗透——兼论乡镇体制改革的走向》，《东南学术》2009年第1期。农田水利建设有助于推动乡村社会整合。(5)社会整合指通过多种方式，将社会中的不同因素、不同部分组合为一个统一而协调的整体。除此之外，还需把握社会整合的纵向维度，中国国家建构的重要目标之一就是通过社会整合，塑造出相互联系且对国家具有向心力的社会共同体。

二、农田水利建设的政党视角

中国独特的传统治水体系内，不只有基层自愿联合治水和中央集中治水，还有许多区域性的地方长官治水，国家治水历程映射出政府主导的内在逻辑。计划经济时代，政府自上而下地主导农田水利建设，农田水利发展迅速。分田到户特别是税费改革之后，国家逐步退出农田水利的投资、管理和组织环节，国家退场引致水利合作的失败。国家在农村公共产品供给上的缺位，实质上将一部分理应由国家承担的职能丢给了农民。(6)唐 忠，李众敏：《改革后农田水利建设投入主体缺失的经济学分析》，《农业经济问题》2005年第2期。自国家从农田水利领域退场后，市场化改革以及用水户协会被认为是农田水利建设的新路，然而两者都未能实现农田水利公共物品的有效供给。(7)王亚华，高 瑞：《走向稳定、秩序与良治——现代化进程中的乡村公共事务治理》，《人民论坛·学术前沿》2015年第2期。村民小组成立的用水用电协会并不适用于当前农业水利的现状，也不匹配于农民的组织能力。(8)罗兴佐，贺雪峰：《乡村水利的组织基础——以荆门农田水利调查为基础》，《学海》2003年第6期。缓解农田水利的组织困境，必须强化乡村组织建设和重构农村组织体系。(9)贾林州，李小免：《论乡村水利制度的约束条件——理解江汉平原和豫南农区的小农治水与合作》，《学习与实践》2011年第3期。上述观点表现出对国家理性的高度认可，认为借助组织化控制能够达成最优的“合作均衡”。(10)吴秋菊，林辉煌：《重复博弈、社区能力与农田水利合作》，《中国农村观察》2017年第6期。

农田水利建设如何与乡村社会兼容也是一项重要议题。首先，农田水利建设需要乡村社区自主建章立制。与前述“组织弱化论”不同，一些学者认为传统的集体水利供给制度和改革以来分化异质的小农生产需求不匹配才是农田水利问题产生的最根本原因。(11)李 灵，吴 毅：《治权弱化抑或制度不匹配：转型期农业水利供给问题再分析》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2016年第5期。基于此种前提假设，不少学者已由过去单纯强调资金投入和主体建设等研究方向，转为关切农田水利设施的规则体系建构，以实现农田水利的“规则之治”。(12)周 茜，郑林颖：《规则流变视角下农村基层治水体系建设——以福建省永春县农田水利设施管护改革为例》，《中国农村观察》2020年第2期。规则视角下，“农田水利合作困境的化解机制在于，在地方政府财政资金投入与权力监督基础上，要积极发挥社区在农田水利合作过程中的主体性地位，通过农民自身发展出一整套符合地方社会的有效规则与规章制度”。(13)刘 敏：《农田水利工程管理体制改革的社区实践及其困境——基于产权社会学的视角》，《农业经济问题》2015年第4期。其次，农田水利建设需要考察乡村社区性质。乡村水利不仅受制于宏观层面的乡村组织体制，也受到微观层面的村庄性质的影响。在“缺乏分层与缺失记忆型村庄”，村民原子化无法自发合作，乡村水利供给严重不足。(14)罗兴佐，贺雪峰：《论乡村水利的社会基础——以荆门农田水利调查为例》，《开放时代》2004年第2期。社会资本水平与小型农田水利设施的管护效果正相关，但不同类型社会资本的影响存在差异。(15)蔡 荣：《管护效果及投资意愿：小型农田水利设施合作供给困境分析》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2015年第4期。结构型社会资本(以组织及网络为代表)对农户参与小型农田水利设施管护的意愿和程度存在显著的正向影响，而认知型社会资本(以信任和团结为代表)的影响则不显著。(16)蔡起华，朱玉春：《社会资本、收入差距对村庄集体行动的影响——以三省区农户参与小型农田水利设施维护为例》，《公共管理学报》2016年第4期。

正如上述研究所揭示的一样，国家在农田水利建设中发挥重要的作用，农田水利建设需要考虑社会基础。但上述研究忽视了政党的作用。中国研究需要“将政党带进来”。(17)景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》2019年第8期。“不能像研究其他国家那样，直接用国家与社会的二分法来研究中国问题，要充分考虑到党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用。”(18)林尚立：《集权与分权：党、国家与社会权力关系及其变化》，载陈明明主编《革命后的政治与现代化(复旦政治学评论)》第1辑，上海：上海辞书出版社，2002年，第152～153页。中国共产党在国家治理中居于中轴位置，国家治水的历史也即是政党治水的历史。站在中国共产党成立100周年的历史节点上，总结政党治水及治国理政的历史经验具有重要意义。此外，这些研究或从宏观层面探讨我国农村公共政策、组织体制对农田水利建设的影响，或从微观层次对农田水利建设的社会基础进行实证分析，但从中观层次——县级视角观察农田水利建设的研究较少。县是农田水利建设的重要单位和节点。《农田水利条例》(2016)第36条指出：“县级人民政府应当及时公布农田水利工程建设年度实施计划、建设条件、补助标准等信息，引导社会力量参与建设农田水利工程。”第38条指出：“县级人民政府应当建立健全基层水利服务体系，将基层水利服务机构公益性业务经费纳入本级政府预算。基层水利服务机构应当履行农田水利建设管理、科技推广等公益性职能。”全国农田水利设施创新运行管护机制的试点单位也是县。

本文从县级党委的视角回望中国农田水利建设的发展历史，检视县级党委在农田水利建设中的作用，分析农田水利建设的政党社会整合效应。学者们业已注意到政党可以凭借下沉服务促进社会整合。基层党组织通过创新基层党建嵌入方式，以达成有效治理和整合农村社会的目的，作为“嵌入式党建”的路径之一的“服务引领”强调通过面向基层供给公共服务以提升社会治理绩效。(19)刘 伟：《从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择》，《行政论坛》2017年第5期。与之类似，党组织在城市社区、“两新组织”中开展的以“服务为导向”的一系列组织建设及行为活动也备受关注，是党组织“为提高其执政的有效性与合法性，通过将潜在的社会力量吸收进政治结构，进而转化为扶持与合作伙伴的一种技术性治理方式”。(20)蒋 源：《吸纳式服务：基层党组织在社会治理转型中的一个过渡机制》，《社会主义研究》2016年第5期。这些研究触及政党的社会整合效能，但较少关注服务促进社会整合的内在机制，如果不能厘清这种内在机制，便无法解释中国共产党在农村基层的总体性治理何以可能。因此，本文拟从农田水利建设促进政党社会整合的关联机制，进一步论及服务促进社会整合的内在机制。

三、农田水利建设的高潮时期与社会整合

农田水利建设的重要特性是历时久和工程量大，从规划、动工到竣工均需要众多的人力、物力和财力。基于此，中国共产党在中华人民共和国成立初期确定的农田水利工作方针是“广泛发动群众，大力恢复兴修和整理农田水利工程，有计划有重点地运用国家投资、货款，大力组织群众资金和吸收私人资本投入农田水利事业，帮助改善原有管理机构，加强灌溉管理，逐步达到合理使用，并建立健全各种制度”。(21)水利部农村水利司：《新中国农田水利史略(1949～1998)》，北京：中国水利水电出版社，1999年，第10页。社会主义改造确立了计划经济体制，“使国家成为社会资源配置的唯一主体，国家动员，全面建设，国家或集体管理是农田水利运行的唯一模式”。(22)刘俊浩：《农村社区农田水利建设组织动员机制研究》，北京：中国农业出版社，2006年，第87页。中华人民共和国成立后的30年，党领导全社会掀起了农田水利建设的高潮。在这个过程中，县级党委主要从以下几方面推动农田水利建设。

首先，县级党委以组织整合推动农田水利建设。在县域治理的具体工作中，党委实行“归口管理”，即按照国家和社会事务的性质设置特定领域(“口”)，由党委职能部门或者特定领导主管或联系负责。有的“口”由党委直接领导(如党群口、统战口)，有的“口”属于政府工作(如文教口、农业口)，还有的“口”跨不同性质的部门(如政法口)。通过“党委领导，归口管理”制度，党的组织网络渗透进各级政府及其部门和机构中。县级党委在承接各种重点任务时，还会建立党政统合治理的专门性组织机构。浙江省自1950年起，要求在兴修水利的过程中，全省各县必须由一位县委常委委员负责，并将水利工作置于农村工作的首要地位。为保证工程顺利推进，各县级党委还成立工程指挥部，并根据工程大小配备一定的党员干部，由他们领导工地工作。农田水利指挥部在全国各个县级层面多有设立。1958年9月,安徽临泉也成立了河网化指挥部，县委第一书记赵宋为政委。(23)临泉县农田水利积肥指挥部：《临泉县河网规划介绍》，内部编印，69-2-47，临泉档案馆，1958年。水利工程指挥部具有极大的权力，各机关各部门均需积极配合指挥部的工作。指挥部的工作涉及民工劳动、生活的诸多方面。例如，卫生科开展的爱国卫生运动，民工总段开展的爱国思想教育、扫盲工程，这些举措均会直接促进乡村社会整合。

党组织能够深度嵌入乡村社会结构中，还在于其能够通过充分吸纳社会精英来广泛动员人民群众。在农田水利建设的物资筹措上，20世纪60年代的湖南省洞口县委为了顺利推进工程建设，积极吸纳各种社会精英。1956～1957年，浙江省东阳县成立水利指挥部和浪坑口工程指挥部，鉴于地区方便和工程分布情况，将全县划为四片，每片组建水利执委会，执委会成员包括高级农民技术员。各乡相应成立水利委员会，成员除主要乡干部外，还包括各社的农民技术员。(24)王大伟：《浙江省兰江流域农田水利研究(1949～1963)》，博士学位论文，浙江大学，2015年，第73页。

其次，县级党委以价值整合推动农田水利建设。广大人民群众是水利建设的受益者，也是参与者，水利工程建设离不开他们的积极配合。为了达成这一效果，需要民众观念认识上的更新和统一。因为统一的价值观念是维持共同体秩序的基石，价值观念的过度分化会形成激烈的社会矛盾和冲突，最终引发共同体走向解体。价值整合的首要手段是将农田水利建设运动融入宏大的政治话语之中。浙江金华在1951年举行的水利工作会议上，要求各县(特别是旱象严重地区)坚决贯彻“一村挖一新塘”运动，并指出要将挖塘竞赛与爱国主义劳动竞赛结合起来。社会主义价值观常常体现在典型人物身上，县级党委运用各种策略使受众学习和模仿典型人物，进而自觉遵守社会主义伦理准则和道德规范，达到推动水利工程建设的目的。《晋绥边区1944年劳动英雄及模范工作者的条件》规定水利劳动英雄的标准：兴办水利下辛苦，多变旱地成水地；热心水利组织与兴办各种水利事业。1944年的太岳区各县出现大批劳动英雄。宣传力度和手段会影响价值整合的效果。河南省林县红旗渠建设工地党委十分重视民工的思想政治教育，投入了大量的人财物，建立宣传队、宣传组以及宣传员，采用墙报、放电影、黑板报等多种形式，向民众宣传党的大政方针和好人好事。

再次，县级党委以利益整合推动农田水利建设。农田水利建设的顺利开展离不开协调好各个利益主体的关系。“利益是人们在群体里、集团内和社会中通过行为希望获得与得到满足的一种愿望、欲望、追求和要求，正因如此，人们在做出各种各样的行为和处理各种各样的关系时，都会自然而然地联系到这种愿望和欲望，都会肯定必然地考虑到这种追求和要求。”(25)[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵，董世忠译，北京：商务印书馆，1984年，第83～84页。利益是农民积极参与农田水利建设的动因之一。从林县红旗渠工程的修建中可以看到，由于1965年旱灾的出现，林县人民群众参与兴修水利的积极性非常高，群众都说工程修得越快越好。各县级党委在农田水利建设中的利益整合主要体现在以下两个方面。一是均衡不同利益主体关系。1973年，乐亭县委、县政府成立专门治理海啸的领导小组。海挡修建在1974年冬开始，为了调动全县的劳动力，县委、县政府把圈出的海滩，合理分配给沿海的社队，提倡“围海造田，社社队队都有关”。二是奖励参与工程建设人员。1957年，河北省徐水县全县共开渠126条，为促进打井工作，适当提高打井人员的报酬，以提升打井人员的积极性。

在县级党委的积极推进下，各县农田水利建设取得了巨大的成效。在上海市松江县，20世纪50年代集中修筑了海塘、河坝以及开凿和疏通大的河渠，每个公社几乎都建立了电灌站。20世纪60年代末，全县的大规模水利工程和田块之间实现了体系化。(26)黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，北京：中华书局，2000年，第234页。内蒙古自治区五原县的农田水利建设增加了各大干渠的可灌溉土地的面积(见表1)。我国的农业耕作状况随着国家农田水利政策的有效实施发生了根本性的改变，1952年我国的耕地灌溉面积达到1 995.9万公顷，1957年前达到2 738.9万公顷，1978年则是达到了4 496.5万公顷。(27)谭同学：《楚镇的站所》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第10页。各县级党委推动大量水利设施的建成，便利了农民用水，解决了农民用水的集体行动困境，增加了粮食产量，切实保障了农民的利益，促进了县域乃至全国的社会整合。例如，河北省涉县的群众无不赞叹：“八路军政府是神仙，干什么成什么，说水来水就来。”(28)太行革命根据地史总编委会：《财政经济建设》上，太原：山西人民出版社，1987年，第178页。这反映了受惠于农田水利建设的农民会对中国共产党更为认同。此外，由于引渠浇地会涉及许多农户的土地，所以农田水利建设的纠纷不断。这种纠纷有时无法通过一家一户，一个家族解决，于是各地村庄之间的争斗不断。用水问题的解决降低了用水纠纷的发生率，政党取代社会性权威成为乡村社会的主导性权威。

表1：五原县1949～1974年各干渠灌溉面积

资料来源：《内蒙古河套灌区义长灌域水利志》，2000年，第330～331页。

这一时期农田水利建设取得了不少成绩，但此种建设模式及其社会整合效应存在明显的限度。一是农民利益牺牲较多。改革开放前，国家借助政治运动、意识形态灌输、政治权力运作等整合方式，全面支配农民行为，国家化为农田水利建设供给了大量几近免费的劳动力。上海市松江县的农民平均每年为水利建设贡献了他们10%的劳动，政府对此的资助仅是微薄的副食品补贴：在公社级的项目中，政府、公社每方土分别付0.10元、0.15～0.20元，生产队负担其余部分。大队项目由农民完全负担。(29)黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，北京：中华书局，2000年，第235页。此外，农田水利建设中存在民工居住环境、饮食医疗条件较为恶劣等问题。二是农民缺少实质上的参与机制。这个时期农民很大程度上是被动地参与农田水利建设，农民在项目建设前后缺少表达权、监督权等应有的权利。由于缺乏前期调研论证和统一规划，不少项目脱离了群众的实际需要。一些工程选址不恰当，挖得过浅，工程效益很小。

四、流动社会与农田水利建设的路径调适

凝滞和流动构成了社会系统的一对对立统一的矛盾体。当流动属性压制凝滞属性，跃升为主导社会系统的属性时，社会系统既可以在两大属性矛盾运动中获得发展的动力，也会出现分离与分裂的倾向。改革开放以来，中国社会的流动性表现为城乡之间庞大人口的横向流动，也表现为社会阶层间的纵向流动。不断增强的流动属性使得乡村熟人社会或半熟人社会转向陌生人社会，使得民众的利益诉求和价值观念多样化。理论上看，新兴的社会组织可以取代解体的单位体制，担负起陌生人社会中的社会团结功能。但由于新兴社会组织发育不足，致使一些地区的基层社会处于未被有机整合的碎片化状态。面对这一难题，政府主导的基层治理体系也无法挑起社会整合的重担。1978年后，国家治理开始跳出“总体性支配”的框架，(30)“总体性支配”是指国家几乎垄断着全部重要资源，这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会及信息资源。渠敬东，周飞舟，应 星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。这种治理方式的转型意味着全能型政府时代的终结，具体体现为政府对于社会和个体的动员和组织能力的削弱。以农村社会为例，中央政府通过税费改革为农民减轻负担，维护了乡村社会稳定，但税费任务的取缔意味着农村基层政权和自治组织与村庄公共事务和村民集体事务“脱钩”。因此，必须充分发挥政党的社会整合功能。新时代异质化的流动社会，消解或弱化了政党促进公共物品和公共服务下乡的支撑机制，对政党社会整合提出了更高的要求。

首先，农田水利建设面临政治组织参与不足的难题。人民公社解体后，基层政府与乡村组织以统筹“两工”的形式，来推进农田水利建设。由于大量农民离乡外出务工，组织“两工”困难，基层政府与乡村组织遂将“两工”货币化并摊派给农民，“两工”成为农民的一项负担。“分灶吃饭”财税体制以及“分税制”改革后，自利性增强的各级政府的应对措施是“开源节流”。“开源”多为乡镇政府将财政负担分摊到底层农民的身上；“节流”实为乡镇政府在提供公共服务和公共产品时大多“不作为”“消极作为”。为降低不断加重的农民负担，农村税费改革后，国家强调水利管理和投资体制市场化改革，强调农田水利建设中尊重农村社会的自主性和自治性。农民负担问题得到了解决，但农田水利建设中的政党及政府角色仍未能定准。

其次，农田水利建设面临乡村价值观念多元的状况。改革开放之前，农村传统文化备受重创，但乡村社会的精神世界为国家意识形态和政治形势牵引，因此较易被整合。改革开放之后，乡村社会趋于个体化，民众强调个人利益，注重个人权利，轻视甚至无视相应的义务和责任。市场化的浪潮席卷而来，乡村生活被市场经济的交换原则影响，乡村社会的价值取向进一步陷入个人主义和趋于多元化。他们参与集体性行动的积极性较以前大大下降，农田水利建设陷入“人员少，工程多，任务大”的困境，大型农田水利建设的群众基础大幅减弱。

再次，农田水利建设面临经营主体利益分化的局面。市场化催生了多种经济成分，农民偏好走向城镇以获取更高的经济收入，土地已不再是大多农民生计的唯一和重要来源。对这部分农民而言，土地的产出收益变得微不足道，附着在土地之上的农田水利建设难以调动他们的参与。政府主导的城镇化、工业化进程促进了农业劳动力转移，为土地流转创造了条件。土地流转催生了家庭农场等新型农业经营主体。同时，一部分老年人、妇女仍然留守农村，耕种自家的田地，或者免费耕种亲友“无偿流转”给自己代耕代种的田地。农户间自发无偿流转的重要原因在于，拥有农地经营权的农民尚未享受到城市的公共服务，土地被部分农民工视为退回农村生活的保障。由此形成了“传统小农”“中农”和新型农业经营主体并存的农业经营格局。新型经营主体的利益诉求往往和小农户不尽相同。在资本逐利的过程中，农民和新型经营主体之间常常存在利益冲突。新型经营主体深刻地影响了村庄的农业治理体系和生产体系，农业基础设施、农技推广体系都向新型经营主体“倾斜”，小农户在如此的农业治理格局中被“挤出”。

2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(以下简称《决定》)，是中华人民共和国成立以来首个由中央出台的关于水利的政策文件。《决定》全面阐述了我国农田水利面临的严峻形势，“农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重”。《决定》再次找回了农田水利建设中政党和国家理应发挥的主导性角色，强调要不断增加公共财政对水利的投入，完善农田水利建设机制。县级党委在新形势下，重新调整农田水利建设的路径。

第一，县级党委依托组织体系推动工程建设。江苏省淮安市各县(区)将小型农田水利重点县建设工作植入县(区)党委政府的议事日程的突出位置。各县(区)专门成立了中央财政小型农田水利重点县工程建设领导小组，分管领导为组长，财政、水利等所有相关部门作为成员。党员带动和吸纳社会精英是党组织渗入社会的关键。宁夏回族自治区贺兰县县委书记强调，结合农田建设，动员广大干部、群众齐上阵，及时清理田埂、沟道内杂草，积极开展环境卫生整治。(31)金贵镇人民政府：《县委书记赵波同志带队对金贵镇农田水利基本建设进行观摩调研》，贺兰县人民政府网，http://www.nxhl.gov.cn/xxgk_7799/xzcxxgkml/jgz/xzdt_21168/201910/t20191018_1805831.html，2021年6月4日。安徽省怀远县以农民用水户协会为主体，组建水利兴修专业协会组织，通过示范试点，把党员、村民代表及各种德高望重的同志吸纳到协会中来，协会成员参与水利建设的全过程。

第二，县级党委通过利益联结调动农民主体。安徽省阜南县采取“民办公助”“出让经营权、建设权、使用权”“以奖代劳”等各种市场化的方式，并通过强化宣传和组织引导，最大限度地提升农民的参与度。河南省商水县在农田水利工程建设中强调收益农户全程参与，特别是允许受益农户参与小型灌溉和排涝工程建设的全过程。工程规划设计阶段，吸收受益农户的意见，使得规划更切合实际；工程建设实施阶段，吸收受益农户对工程使用操作的相关意见，使得所建工程操作更便捷、节能；工程建设监督方面，让受益农户参与对工程质量的随时监督，这不仅可以进一步确保工程质量，还可以强化受益民众对农田水利工程建后管护的责任心。宁夏回族自治区贺兰县委、县政府也鼓励群众对工程质量进行监督，进一步提高群众主动参与农建的积极性，为农建质量关再上一把锁。(32)贺兰县人民政府：《关于印发〈2020年度贺兰县农田水利基本建设实施方案〉的通知》，贺兰县人民政府网，http://www.nxhl.gov.cn/xxgk_7799/zfbmzsjgxxgkml/hlxzfb/xxgkml/zfbwj/202008/t20200827_2210000.html，2021年5月29日。

各县区的农田水利建设取得了不少成绩。陕西省西安市临潼区实施了灌区小型农田水利重点县项目，提升了农业灌溉用水保证率，优化了农业生产条件，促进了农民增收，在项目辐射地区发挥了维持社会和谐稳定的作用。从实施黄淮海农业综合开发项目以来，安徽省五河县的水利基础条件有所改善，民众因从农田兴修水利中得到实惠，治水管水的积极性进一步提升。从全国层面看，2011年之后我国的灌溉、水库和除涝情况均向好发展，万亩以上灌区数、水库数、除涝面积、堤防长度等农田水利建设的指标都有所增长(见表2)，其中水库数和万亩以上灌溉数在2011以后增速明显加快(见图1)。

表2：我国灌溉、水库和除涝情况

图1：我国水库数和万亩以上灌区数

五、农田水利建设的政治效应与服务整合

县级党委通过推进农田水利建设，一方面消解了用水纠纷，实际上也就消解了家族等用水单位的社会性权力，进而强化了公共权力的权威。另一方面，农田水利建设后，因其受惠面广泛，民众普遍对共产党表示了认同。从服务对象的特性看，农民需求的务实性有益于社会整合。在我国，乡村社会远离政治权力中心，具有“弱政治性”的特点，生活其中的农民通常没有“政治野心”，对抽象的“主义”不感兴趣。相对其他阶层和社会群体来说，农民承受的生存压力较大。因此，政党对农民的民生改善，能够产生更大的政治效用，即农民政治方面的满意度以及农民对政治权力的认同度的提升。(33)彭正徳：《民生政治：一种农民政治认同机制》，《当代世界与社会主义》2010年第3期。

不仅农田水利建设的结果促进了社会整合，农田水利建设的过程也在促进社会整合。县级党委在推动农田水利建设的过程中，为了调动社会资源和促进精准下乡，采取了利益整合、价值整合和组织整合的手段，进而促进了社会整合。这种社会整合具有重要的政治效应：一方面通过凝聚共识而减少社会矛盾，有利于社会稳定；另一方面通过吸纳社会力量而维持社会稳定，政党发起的社会整合，意味着形成的不是与政党和国家对立的社会力量，而是被政党吸纳的社会力量。农田水利是农村最重要的公共物品。农田水利的公共物品属性主要源自农田水利的系统性及特殊性。农田水利的系统性意味着农田水利难以实现有效排他；农田水利的特殊性体现在农田水利受制于自然因素，无法完全通过市场来供给。通过展示政党在供给这一公共物品时的运行机制以及社会整合效果，可以发现农田水利建设的社会整合效应在下乡的公共服务和公共物品领域具有一定的适用性。

首先，公共服务和公共物品多有精准下乡和撬动资源的需求，两大需求实现的基础是农民主体参与，农民主体参与的基础是社会整合。

一是精准下乡的需求离不开农民主体参与。公共物品和公共服务供给绩效的评价标准是是否满足了公共需求，公共物品和公共服务供给一旦偏离公共需求，便会沦为一种浪费公共资源的无效供给。既有的供给偏向型的公共物品和公共服务供给制度假定了政府机构和官员比农民更加洞悉农民的需求，政府和官员能够更好地代表农民实现农民的利益。这种假设忽视了各级政府组织及其官员的自利性需求，常常致使公共物品和公共服务供给动力不强抑或内容扭曲，进而无法满足农民的真实需求。建立健全农民参与决策的供给制度，可以有效规避单纯政府决策的偏差。(34)刘义强：《建构农民需求导向的公共产品供给制度——基于一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2006年第2期。此外，乡村社会的公共服务需求基于特殊主义的逻辑，且具有“季节性、阶段性、临时性和分散性的特点”。这意味着必须根据农民实践性的需求，积极鼓励农民的诉求表达，及时调整公共服务的供给方向。(35)仇 叶：《基层服务型政府建设中的服务泛化问题及其解决》，《中国行政管理》2020年第11期。韩国的新村运动和日本的新农村建设中的公共品治理成功的关键均是社会参与。我国的一些经验表明，由于农民群体在部分场景中的隐身和失语，“项目制”或“项目治国”未能真正发挥正向功能，上下级之间、县乡干部和村干部之间的“庇护与被庇护”关系，导致资金使用以及项目监督机制的改变。(36)占少华：《乡村公共治理的六个视角及其问题——兼议“一事一议财政奖补”政策》，《社会科学战线》2013年第1期。改革开放后，一些县级党委重视搭建农田水利建设全过程的民众参与机制，正是基于此种考虑。

二是撬动资源的需求离不开农民主体参与。由于现实社会生活的复杂性，人们的需求具有无限性和多样性，即使具备再强大能力的政府能够支配的资源总是有限的。因此，必须根据服务和产品的性质、需求的重要和紧迫程度、政府能力来厘定政府公共服务的优先顺序。并非全部的公共需求都要依赖政府或公共权力机关和组织来提供，部分需求可以通过社会组织来供给。农村公共服务发展要以政府为主，促进农村社会组织参与公共服务供给，从而重塑农村公共服务碎片化的供给流程，吸引社会组织与资金，实现网络化供给。村民也是多元共治的主体，学者提出要超越地方法团主义，促进村改居，在公共服务供给中引入村民协商合议，促进新乡贤参与农村公共服务供给。(37)康 健，郭金云：《农村公共服务发展：影响因素与驱动路径——全国农村公共服务典型案例的定性比较分析》，《甘肃行政学院学报》2020年第5期。

农民主体有效参与的基础是分散的个体力量被有机地整合。特别是中国社会经历了个体化变革，越来越多的民众异化为“为自己而活”以及“靠自己而活”的原子化个体。“为自己而活”宣扬的是个人的权利和利益，个体因此而逐渐丧失“集体性”，不再关心村社公共事务，以致村庄公共事务陷入了“越是集体的越无人关注”的自利经济学泥淖之中。(38)吴理财：《实施乡村振兴战略 社会建设应先行》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2019年第1期。若想重构社区秩序，难以回避三种引领力量，它们或者是组织的力量，或者是道德和文化的力量，或者是法律和契约的力量。质言之，乡村社会整合的路径之一是政党和国家通过采取一些合理的方式介入和整合社会。例如，政党和国家通过利益、组织和价值等手段凝聚更多的社会力量参与公共服务和公共物品的供给。我们可以通过两个案例来证实这一观点。为提升村庄综合环境整治的资金利用效率，某社区通过物质激励来促进村民的参与积极性，还通过非物质激励调动非体制精英回馈村庄。(39)张 良，冷向明：《“内卷化”外的建构叙事：资源下乡与文化网络重构》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2020年第6期。成都市给每个村的公服资金借由村民议事会来决定资金如何使用。每个村民在村民议事会上充分表达自主意志，民主协商和政治博弈的过程也是利益整合的过程。(40)安永军，刘景琦：《“中间结构”：资源下乡背景下国家与农民联结的新机制》，《农业经济问题》2019年第9期。

其次，农田水利建设的结果导致的社会整合，源于农田水利建设附着的权力意图，受众群体广泛和受众需求特性，这是公共物品和公共服务大都具有的特性。因此，公共物品和服务下乡的结果必然促进社会整合。其一，服务承载的权力性有利于社会整合。基层社会具有较为浓厚的地方化、血亲性色彩，继而可能消解国家自上而下的垂直权力。政党通过自上而下地供给各种服务，尽可能地满足更多群众的实际需要，去除了民众对地方权威的依赖性，由此强化了政党对社会的整合能力。其二，服务受众的广泛性有助于社会整合。在现代社会，公共物品和公共服务是所有民众正常生活和发展所必需的，因此其可以被视为最能让群众接受的非权力式整合方式，进而可以在国家权力所及甚至更远的范围内保持自己的凝聚力。

政党主导的公共服务和公共物品下乡的过程或结果促进的社会整合可以称之为服务整合。服务整合这个概念既包含了服务整合的结果性机制，也包含了过程性机制。这个概念既描述了服务促进社会整合的内在逻辑，也描述了服务促进社会整合的效果样态。服务整合这一概念可以对农田水利建设的社会整合效应及其内在逻辑进行总结。

服务整合和社会整合机制既有区别也有联系。中国共产党始终秉承“为人民服务”的宗旨。从“服务”与人民利益的关系看，《为人民服务》一文的标题最初并没有提炼出来，“为人民服务”在文中只出现过一次，“为人民利益”则出现了多次。比如，“为人民的利益工作”“为人民的利益坚持好的”“为人民利益而死”“为人民的利益改正错的”“想到人民的利益”等。而且，毛泽东为张思德题写的挽词是“向为人民利益而牺牲的张思德同志致敬”。可见，这篇短文的主旋律本质上是“为人民利益”。(41)刘建军：《“为人民服务”的命题史考察》，《马克思主义研究》2011年第7期。从“服务”与中国共产党的价值理念关系看，“为人民服务”不仅深刻诠释了中国共产党的立场、力量、方向、标准等根本性问题，而且还体现着社会主义道德由低到高、由浅到深的不同层次要求。作为党的根本宗旨，首先是由党的性质和使命决定的。过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。(42)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第283页。由此可见，服务整合是利益整合和价值整合的一种具体实践形态，同时服务整合常常依托于组织整合、价值整合和利益整合。由此可见，服务整合涉及利益整合、价值整合、组织整合，服务整合和其他类型整合并非是互斥的关系，而是一种中国式的总体性的社会整合分析概念。

六、总结与讨论

从农田水利建设为代表的服务整合中可以看出：其一，服务和社会整合间存在双重关联机制：首先，公共服务和公共物品下乡的过程中常常依托于组织整合、价值整合和利益整合，下乡的过程也即是一个社会整合的过程；其次，公共服务和公共物品下乡后也将促进社会整合。其二，服务整合的支撑机制会发生转变。中国共产党服务整合的主要支持机制从组织—利益—价值三个维度转向组织—利益两个维度，背后的逻辑可能在于社会价值取向的多样化导致试图整合价值观念较难。改革开放后，利益整合遵循市场化和民主化的原则。但利益整合忽视了均衡不同农业经营主体的利益关系。这一问题在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》文件中得到了关注。文件指出，“支持各地重点建设小农户急需的通田到地末级灌溉渠道……加强农业防灾减灾救灾体系建设，提高小农户抗御灾害能力”，还指出“扶持农民用水合作组织多元化创新发展”。其三，服务整合需要尊重农民主体地位。集体化时代的农田水利建设取得了不少成就，发挥了一定程度的社会整合效应，但牺牲了农民利益。同时，农民虽然被整合进农田水利建设运动之中，但农民属于被动的参与，而无实质性的参与权利。之后，县域党委推动的农田水利建设通过利益联结调动农民参与积极性，通过搭建各种农民参与机制确保农田水利建设符合农民利益。其四，中国共产党是一个善于自我调适的组织。改革开放后，结合实际情况，县级党委投入农田水利建设的力度有不断的调整，县级党委采取民主化和市场化的路径促进利益整合。这反映出中国共产党善于总结社会整合的经验，具有较强的组织调适能力。中国共产党的服务整合可以置于学者所谓的“一党执政下的开放政党体系”下审视，所谓的开放政党体系或者政党的开放性，就是中国共产党为了适应外部环境变化，不断开放政治过程和进行社会整合的过程。(43)陈家喜：《中国情境下政党研究的话语建构》，《国外社会科学》2019年第5期。

县级党委是服务整合的关键层级。原因有以下两方面：其一，县级党委居于国家—社会的接点位置，具备行动所需要的空间。县级党委具有一定的自主性，“县在整个国家政治运行中具有特殊的地位。不仅国家的大政方针要通过县一级加以贯彻，而且县要根据地方情况作出决定”。(44)樊红敏：《县域社会：权力实践与日常秩序——河南省南河市的体验观察与阐释》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第6页。另外，县级党委靠近基层社会，基层党建往往是“经验出在点上、问题出在面上”，基层党建的经验探索最容易从基层社会提升到县的层次，往往也只有上升到县层面才能够在思维上走出传统基层党建“片段思维”的困局，成为一项相对成熟的经验。其二，县级政府是一级完备的基层地方国家政权，县级党委具备行动所需要的资源。乡镇改革以后，绝大多数乡镇的人权、财权以及事权都为县所支配，乡镇的权力进一步弱化。(45)王敬尧：《县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试》，《政治学研究》2009年第3期。就财权看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，处于财政收入的最初端和财政支出的最末端。这决定了县级党组织具有比乡镇党委更强的资源调配能力，进而具备进行服务整合的能力。然而改革开放前后县级党委在农田水利建设中的不同投入力度，均受到了中央政策的制约。这源于在中国的政治体制内部，中央相较于地方居于强势地位。农田水利建设等服务及其社会整合效应的发展需要中央政策和县级党委的推动。