耕地保护和耕地占补平衡的现状及对策研究

陈澍欣

摘要 耕地是最为宝贵的自然资源，事关粮食安全民生大计。随着粮食安全问题备受国人关注，党中央、国务院对耕地保护工作、粮食安全问题给予了前所未有的重视，如何进一步加强耕地保护，改进占补平衡，是促进经济社会持续健康发展的当务之急。在此背景下，针对耕地保护与占补平衡的现状及对策进行研究。

关键词 耕地保护;耕地占补平衡;粮食安全

中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：2095–3305（2021）05–0159–03

近年来，粮食安全问题备受国人关注，党中央、国务院对耕地保护工作、粮食安全问题给予了前所未有的重视，保障粮食安全，主要保障耕地安全。因此，坚守18亿亩耕地红线在当前和今后相当长时期内将是自然资源管理的重中之重。

福建省素有“八山一水一分田”之称，全省宜耕土地面积占土地总面积的21%，人均耕地面积0.51亩，低于1.3亩/人的全国平均水平。因此，福建省耕地资源匮乏，先天条件不足，未来将面临耕地数量不断减少、质量持续降低、占补平衡难度加大、耕地结构调整等诸多挑战，应该实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，牢牢坚守好耕地保护这条事关国家安全的红线。

1 区域概况

福建省地处东海之滨，位于23° 33'～28°20'N，115°50'～120°40'E之间，背山面海，处于亚热带地区。东北与浙江省毗邻，西北与江西省接界，西南与广东省相连，东南隔台湾海峡与台湾省相望，陆地总面积12.14万km2（未含金门和马祖等岛屿），东西宽540 km，南北约550 km。地势西北高，东南低，呈“依山傍海”态势，境内山地、丘陵面积约占全省总面积的90%;地跨闽江、晋江、九龙江、汀江四大水系，属亚热带海洋性季风气候。

2 耕地资源现状

2.1 分布及构成情况

2018年底，全省耕地总面积133.63万hm2，主要分布于南平、三明、漳州、龙岩、宁德、福州和泉州市，合计面积123.7万hm2，占比92.56%。从地域分布来看，全省耕地主要分布于沿海地区，占比54.95%。

按利用方式不同可分为水田、水浇地及旱地，其中以水田为主，占比82.94%，其次为旱地，占比13.9%，水浇地面积较小，仅占比3.16%。

2.2 坡度及质量情况

坡度1级耕地（2°以下）面积39.44万hm2，占比29.51%;坡度2级耕地（2°～6°）面积27.93万hm2，占比20.90%;坡度3级耕地（6°～15°）面积32.55万hm2，占比24.36%;坡度4级耕地（15°～25°）面积20.98万hm2，占比15.7%;坡度5级耕地（25°以上）面积12.74万hm2，占比9.53%。

在耕地质量等别方面：国家自然等主要分布在5～8等地，面积为114.21万hm2，占比85.44%;国家利用等主要分布在6～10等地，面积为114.03万hm2，占比85.32%;国家经济等主要分布在6～10等地，面积为110.45万hm2，占比82.64%。总体上，耕地质量处在高、中等地水平。

3 耕地占补平衡实施情况

从2018年8月起，福建省采用的占补平衡为“占一补一、占优补优、占水田补水田”，并实行占补平衡三类指标（耕地数量、水田、耕地产能）核销制。2010—2019年，福建省经审批建设占用耕地5.756 7万hm2，均严格落实耕地占补平衡，通过实施土地整治项目，共新增耕地6.366万hm2，连续20年实现耕地占补平衡，确保全省耕地、永久基本农田保护面积稳定，促进了土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。

4 耕地保护工作总体情况

4.1 主要做法

4.1.1 严格落实耕地保护责任 每年年初，省、市、县、乡四级政府层层签订耕地保护目标责任书，共同推进耕地保护各项责任目标的落实。同时出台了考核办法，将考核结果，作为领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全省长责任制考核和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。

4.1.2 严格实行耕地占补数量质量双平衡 福建省积极探索补充耕地新机制，通过开发耕地、整理耕地、旧村复垦和高标准农田建设等途径，加强补充耕地质量建设，实现占补数量质量双平衡。并严格补充耕地任务考核，年度补充耕地任务未完成的县（市、区），除省级以上重点建设项目外，暂停受理其非农建设占用耕地申请。

4.1.3 严格实行永久基本农田特殊保护 一是坚持“保优不保劣、保近不保远”，优先将集中连片、公路沿线、城镇周边的良田划入永久基本农田;二是推进非农建设用地项目占用永久基本农田论证，引导建設项目不占或少占永久基本农田;三是严格审批程序，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，农用地转用和土地征收需报国务院审批。

4.1.4 严格规划计划和用途管控 福建省严格执行土地利用总体规划和年度计划，强化土地用途管制，通过引导城镇建设、工业项目使用存量土地和低丘缓坡荒滩等未利用地，以达到节约集约利用土地，提高土地利用效率的目的，确保了建设项目尽量不占或少占用耕地。近些年，福建省新增建设占用耕地数量呈逐年递减的趋势，建设占用耕地的比例从之前的50%下降到35%左右。

4.1.5 严肃查处违法违规侵占耕地 福建省应用移动执法监察系统，通过巡查记录、数据共享、网上监管，进一步提高了违法违规用地问题的发现率、处置率。同时，对违法占用耕地面积在全省排名靠前或违法用地问题整改不力的县（市、区）开展警示约谈。并加强部门协作配合，建立了联席会议、案件移送等工作制度，做到既查事又查人，确保土地特别是耕地违法案件查处整改到位[1]。

4.2 重要举措

4.2.1 大力推进高标准农田建设 党的“十二五”期间，福建省完成了21.67万hm2高标准农田建设任务，2016—2018年竣工验收高标准规模34.324万hm2（超过下达的30.51万hm2任务数）。省农业农村厅制定下发了《农田建设补助资金管理实施细则》和《农田建设项目管理办法》，并建立了按月调度推进制度、对市县约谈制度等，2019年福建省下达高标准农田建设任务8.67万hm2，完成建设面积9.82万hm2。

4.2.2 持续推进地力提升工程 2016年以来，通过发展绿肥种植、推广有机肥、稻田秸秆还田、测土配方施肥等提高有机肥使用，改良土壤，实现化肥减量增效。全省累计示范推广绿肥种植面积42.73万hm2、推广商品有机肥38.87万hm2、实施稻田秸秆还田50.13万hm2，推广测土配方施肥技术652.8万hm2（次）。

4.2.3 推进建设占用耕作层剥离再利用和受污染耕地安全利用 近些年，省级层面通过发布地方标准，提供技术指导、加强资金保障、纳入政府耕地保护责任目标考核内容等手段推进耕作层土壤剥离再利用制度工作力度。2019年福建省实施耕作层土壤剥离150.75 hm2，土方量37.8万m3，土壤剥离再利用覆土154.45 hm2，土方量29.5万m3。2019年，省农业农村厅、生态环境厅制定印发了《福建省受污染耕地安全利用总体工作方案》，开展受污染耕地安全利用集中推进区建设，在长乐等12个县（市、区）建立受污染耕地集中推进区。

4.2.4 加强耕地质量监测、调查与评价 目前福建省已建立和完善耕地质量监测点210个。省农业农村厅利用测土配方施肥、耕地地力监测等项目的调查分析数据资料，每年开展耕地质量动态变化评价，发布年度耕地质量监测和质量等级评价报告。2016—2019年全省耕地质量等级分别比上年度提升0.19、0.11、0.12和0.21个等级。

4.3 工作成效

4.3.1 耕地保护责任得到有效落实 福建省建立了耕地保护政府行政主体责任和“一把手负总责”制度。省、市、县、乡四级政府通过层层签订耕地保护目标责任书，明确耕地保护行政主体责任，耕地保护责任得到有效落实。

4.3.2 连续多年实现耕地占补平衡 2019年福建省完成补充耕地0.41万hm2，补充耕地数量超过建设占用耕地数量，连续20年实现耕地占补平衡。并且严格按照“占优补优、占水田补水田”落实耕地占补平衡，做到耕地质量不降低，水田面积不减少，实现耕地数量、质量的双平衡。

4.3.3 完成永久基本农田、基本农田储备区划定 福建省划定了107.3万hm2永久基本农田，超过国家下达的任务数量，划定后，全省永久基本农田平均等别比划定前提高0.03个等级;水田面积较划定前提高1.87%，坡度15°耕地面积较划定前提高0.25%，确保了划定质量。同时划定永久基本农田储备区1.89万hm2。

4.3.4 有效增加耕地面积，提升耕地质量 2018年，福建省验收各类土地整治项目规模3.56万hm2，新增耕地0.39万hm2，总投资额19.99亿元。通过土地整治，提升了耕地质量，改善了农民生产环境，也为城镇化发展腾出了新的用地空间。同时全省耕地质量等级比上一年度提升了0.12个等级。

4.3.5 健全激励约束机制，有效调动社会各方积极性 福建省将耕地保护考核指标纳入粮食安全省长责任制考核、生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计重要内容，并实行建设用地指标分配、农用地转用、土地征收审批和土地整治资金下达与地方政府保护耕地情况挂钩，督促地方政府落实耕地保护各项工作。

5 存在的主要问题

5.1 耕地保护工作形势严峻

5.1.1 耕地抛荒严重，增加保护难度 由于市场粮价的低迷，种植粮食效益低下，大量的农村劳动力向城市转移，加上農村土地流转市场未真正形成，以及受福建省地形限制，部分耕地被迫抛荒，福建省的农作物播种面积已由2008年的205.32万hm2下降到2018年162.14万hm2，在一定程度上增加了耕地保护难度。

5.1.2 耕地保护与耕地“非粮化”“非农化”矛盾突出 在市场需求和经济效益的双重驱动下，很多地方在发展养殖业、经济种植业的时候，需占用大量的耕地，来完成配套设施用地的建设，因此，耕地出现了“非粮化”“非农化”的现象，且正呈现增长趋势。福建省非粮食播种面积占比由2000年的占34.54%增长到2018年的48.59%，耕地保护与耕地“非粮化”“非农化”的矛盾尤为突出。

5.2 占补平衡难度加剧

5.2.1 城镇化进程加快，耕地占用需求居高不下 福建省城镇化水平，由2000年的42.0%上升到2018年的65.8%，比全国城镇化平均水平高6.2%。据相关规划预测，到2030年，福建省城镇化水平将达到75%左右。随着城镇化进程加快，大量的建设项目落地，耕地占用需求只增不减。因此，未来福建省的耕地保护与保障发展的矛盾依然突出，坚守耕地红线与保障社会发展的压力依然存在。

5.2.2 后备资源不足，未来难以实现占补平衡 占补平衡制度实施多年，相对集中连片，易于开垦的后备资源已所剩不多。福建省作为国家生态文明试验区、先行示范区，会更注重生态环境的保护，未来将限制重要生态区位内后备资源的开发。目前各地都有部分后备资源与生态环境冲突，如政和县有14.45%、龙海市有14.92%的后备资源与省级及国家级公益林冲突，因此，福建省未来可开垦后备资源已不足，占补平衡难以实现[2]。

5.3 新增耕地存在不真实、与各类规划冲突等问题 通过对储备补充耕地项目进行全面核查，发现在项目后期管护阶段，由于不够重视，缺少地力培肥，造成耕地地力不断下降，且很多耕地位于偏远地区，耕作不便利，直接就地撂荒，形成了事实上的“占优补劣”，还有些耕地直接就被改为了鱼塘或种植效益较高的经济作物。

另外，由于土地整治項目大多是在区位条件好，易于实施的地方优先进行，而这些地方往往也是各类建设项目优先选址的位置，这就造成了一些整治项目刚实施几年就与土地利用总体规划等规划冲突、与非农建设项目冲突，造成了国家资金损失。

6 措施与建议

6.1 构建共同责任机制，压实耕地保护责任

强化耕地保护党政同责，对耕地保护不力、责任不落实的地方党委政府及相关部门进行追责问责。建立补充耕地后期管护制度，明确乡镇政府或村集体的管护责任，同时在补充耕地项目投资中安排后期管护和地力培肥资金，在项目验收后用于工程设施管护和地力培肥，资金分多年度使用，确保新增耕地稳定耕作，发挥应有效益。

6.2 充分运用信息化科技手段，强化耕地保护督导

继续发挥现代科技手段在自然资源执法工作中的作用，运用卫星遥感监测、“互联网+”“一张图”“国土调查云”等信息化科技手段，定期开展耕地利用动态监测，全面掌握耕地特别是永久基本农田的变化情况，判断趋势，及早发现问题，及时采取应对措施，依靠技术手段强化耕地保护监督[3]。

6.3 组建自然资源执法队，完善自然资源执法体系

为统一行使自然资源行政执法职责，可整合自然资源监察、林业执法大队等执法机构和人员，组建自然资源执法队，完善自然资源执法体系。并进一步健全自然资源领域行政执法与刑事司法的衔接机制，加强与检察、法院、公安等有关部门沟通协调，破解违法案件的查处难、制止难和行政执行难的问题，加大对破坏耕地行为的刑事追究力度。

6.4 持续推进高标准农田建设，切实提升粮食生产能力

持续推进高标准农田建设，继续加大高标准农田建设项目投入力度，加快补齐农业基础设施短板，有效提高水土资源利用效率，切实增强农田防灾抗灾减灾能力，提升粮食生产能力。

继续示范推广种植绿肥、有机肥实施稻田秸秆还田、测土配方施肥技术。继续开展果菜茶有机肥替代化肥行动，通过化肥减量增效示范创建带动，集成推广配方施肥、机械施肥、水肥一体化等高效施肥技术。

6.5 扎实推进耕作层剥离再利用，切实保护优质土壤资源

建议进一步推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用，并结合《福建省实施〈土地管理法〉办法（修订草案）》，从法律层面强制规定实施建设占用耕作层土壤的剥离再利用;同时强化考核措施，对县（市、区）定期进行考核，根据耕作层土壤剥离及再利用年度实施考核情况予以奖惩。

6.6 推进全域土地综合整治，缓解耕地占补平衡压力

各地可结合国土空间规划编制，抓住政策机遇，开展全域土地综合整治，有效的整合区域内永久基本农田、零散耕地及其他宜耕后备资源，提高耕地集中连片度、质量和综合生产能力，解决农村居民点散乱化、耕地碎片化等问题，拓展补充耕地途径，缓解耕地占补平衡压力。

参考文献

[1] 林依标.耕地占补平衡相关问题思考及建议[J].中国土地，2020（4）：18-19.

[2] 胡传景.基于城乡统筹视角的耕地占补平衡思考——以江苏省新沂市为例[J].国土资源情报，2019（6）：51-56.

[3] 黄炜琦.浅谈我国耕地保护面临的困境与对策[J].农技服务，2015，32（12）：234.

责任编辑：黄艳飞

Research on the Current Situation and Counte-rmeasures of Cultivated Land Protection and Balance of Cultivated Land

CHEN Shu-xin （Fuzhou Planning&De-sign Research Institute Group Co.， Ltd， Fuzhou， Fujian 350000）

Abstract Cultivated land is the most precious natural resource， which is related to food security and peoples livelihood. As the issue of food security has attracted the attention of the people， the Party Central Committee and the State Council have paid unprecedented attention to the protection of arable land and food security. How to further strengthen the protection of arable land and improve the balance of occupation and supplement is the urgent task of promoting the sustainable and healthy development of the economy and society. In this context， the article studies the current situation and countermeasures of cultivated land protection and balance of occupation and compensation.

Key words Cultivated land protection; Cultivated land occupation and compensation balance; Food security