国有企业党建工作融入公司治理体系研究

汪显东

（华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079）

一、引言

近年来，我国国有企业改革成效显著。顶层设计基本完成，协同效应逐步显现，分类改革加快推进，改革红利持续释放，提质增效深度发力，功能定位更加明确，资本结构不断优化，规模效益持续快速提升，国有资产做强做优做大步伐加快。2019年，国资监管系统企业实现营业收入59.1万亿元，利润3.6万亿元，其中，中央企业营收31万亿，利润1.9万亿，占比分别为52.45%和52.78%[1]。同时，国有企业法人治理体系不断完善，党建工作深入推进，党的领导不断加强。截至2017年底，中央企业全部完成公司制改制，现代国有企业法人治理结构进一步健全，中国特色的国有企业公司治理体系基本形成[2]。中央企业集团层面全部修订公司章程，陆续经过审核发布，随后中央企业二、三级单位相继将党建工作纳入公司章程[3]，逐步实现党组织研究讨论作为董事会重大决策部署的前置程序，协调制衡和法人治理结构和灵活高效的市场化经营体制初步形成。

然而，国有企业党的建设和公司治理体系存在的问题依然突出。长期以来，国有企业党建工作“四化”问题严重，公司章程关于党建工作的表述简单笼统。在巡视中发现的问题无不与党组织没有在国有企业公司治理中发挥好作用密切相关。国有企业改革正处于攻坚期，必须毫不动摇加强国有企业党建工作，加快推动党建工作进章程，不断创新公司治理结构。如何促进党组织在与公司治理结构的融合中充分发挥作用，将党建工作融入国有企业经营管理的各个环节，是当前深化国有企业改革的重大课题。本文以推动党建工作融入企业治理和完善公司治理结构为主线，把主要精力聚焦于党建工作进入章程后对公司治理结构运行的影响机制以及如何实现党建工作与公司治理结构运行的协调统一和良性互动。

二、国有企业党建工作与公司治理结构面临的挑战

在国有企业混合所有制改革进程加快、党建工作进一步融入和领导企业治理持续推进的背景下，必须清醒地认识到，加强党的建设、完善公司治理结构困难重重，面临着诸多突出问题和严峻挑战，主要有以下三个方面：

首先，国有企业的党建工作“四化”问题没有根本改观。一是党的领导作用意识淡化。过去一段时间，国有企业对党组织的领导作用认识不足，对党建工作的重视不够，过分强调国有企业的“经济属性”而忽略“政治属性”和“社会属性”，过分追求企业的经济效益而忽略应承担的政治社会责任，过分重视企业的生产经营活动而忽略党的建设工作。二是党对企业的领导作用弱化。党组织软弱乏力，无法有效参与企业重大决策，对各级管理人员的监督监察力度不够，不能发挥对企业经营管理的领导作用。三是党建工作边缘化问题严重。党组织偏离企业的管理决策中心，党建工作未能融入中心工作，甚至存在党建工作和经营管理相对立的错误认识，党组织成为公司治理主体的“参谋部”，难以发挥政治领导作用。四是组织建设和工作机制虚化。党的自身建设不足，党组织的机构设置不合理、人员配备不充足、工作机制不完善和经费保障不及时等问题凸显。如在机构设置和人员配备方面，党组织有关机构形同虚设，配备少量的党务工作者，甚至由其他岗位人员兼任，把党务工作当作“副业”；工作内容上，党组织的主要工作也只局限于党群日常工作、企业文化建设等方面。

其次，公司治理结构不完善、运行机制不健全。一是已有公司治理主体难以发挥政治核心作用。国有企业是“经济”“社会”“政治”三种属性有机统一的共同载体，应当在追求经济利益和社会效益的同时体现党和国家的思想意志。然而，现代公司治理结构中的股东会、董事会、监事会和经理层的设置并没有保证中国特色国有企业的政治主张。二是公司治理主体需要进一步完善。以外部董事占多数的董事会机制不够健全，职工董事和职工监事制度不完善，市场化选人用人制度不成熟。董事会、经理层和党委会的职责权利划分和机构设置有待合理优化，科学高效的议事规则和工作规范没有形成，公司治理主体的考核评价体系、监督监管机制和责任追究制度需要进一步完善。三是公司治理结构运行方式和效率需要创新提升。西方公司治理理论认为，董事会、经理层和监事会分别行使决策权、执行权和监督权，但是由于国有企业权责对等、协调配合、制约平衡的公司治理体系尚未形成，公司治理主体自身局限性没有解决，董事会的决策需要党委会的研究讨论把关定向，经理层的执行过程应受到监事会与纪律检查机构和企业审计监督部门的共同监督。

其三，党的建设与公司治理的关系没有真正理清。一方面，党组织与公司治理主体的定位不清晰、关系不完善。尽管国有企业党建工作进章程有序推进，然而大多只是在公司章程中增加或调整了相关内容，始终没有在逻辑上确立党组织在公司治理结构中的位置，对如何处理党组织与公司治理结构的关系，如何发挥党组织的核心作用，没有提出切实可行的措施方案。在组织形式上实现了董事长、党委书记一肩挑，总经理兼任党委副书记，配有纪委书记及其他党务工作者，但“双向进入、交叉任职”的组织机制明显僵化。另一方面，加强党的建设与完善公司治理结合不密切、不深入。尽管国有企业由国有资产管理机构履行出资人职责，形式上体现了对董事会和监事会核心人员的委任权和监督权，强调董事会自主选任经理层，但实质上还是委任制。公司制改制后，国有企业机械地借鉴西方“双层制”公司治理结构[4]，过分强调公司治理对企业发展的重要性，对党的建设、党的领导这一中国特色现代国有企业制度的灵魂和本质彰显不够，甚至有观点认为现代国有企业制度就应市场化，党的建设和公司治理互为矛盾，强化党的领导势必会加剧“行政化”，干预生产经营，导致决策低效。

三、党建工作融入公司治理结构的路径

2015年以来，一系列针对国有企业党建工作和公司治理结构的政策措施相继制定实施①2016年10月，国有企业党的建设工作会议明确要求将党建工作事项写入国有企业公司章程。随后，《关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》和《关于加快推进中央企业党建工作总体要求纳入公司章程有关事项的通知》对党建工作进章程作了具体部署；同时，《关于深化国有企业改革的意见》和《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》既指明了国有企业法人治理结构的改革思路，也强调了国企改革中注重加强国有企业党建工作与完善公司治理的重要性。，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，旨在加快健全国有企业公司治理结构，明确国有企业党组织在公司治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，充分发挥国有企业党组织的坚强领导作用。

“国有企业党的领导和党的建设只能加强，不能削弱”。加强党的建设、党的领导与创新公司治理结构运行机制，分别是中国特色现代国有企业制度的逻辑起点和客观必然。党建工作进章程后，必然加快党组织与其他公司治理主体建设，促进党组织深入参与公司治理，实现党的建设与公司治理的良好互动。

1.坚持党对国有企业的领导与扎实推进党的建设

其一，中国特色社会主义的本质、党的执政规律和国有企业的政治属性决定了党是国有企业的领导核心。国有企业具有“三重性”。从政治属性看，坚持党的领导就是保证党的政治意志和战略部署得以贯彻执行，坚持党的领导、加强党建工作是国有企业的独特优势和重要原则。2016年10月，全国国有企业党的建设工作会议强调，中国特色社会主义现代国有企业制度的本质特征就在于党的领导，把党组织嵌入公司治理结构，将党的领导渗透于公司治理各环节，保证党对国有企业的政治领导核心作用。看似科学周密的西方公司治理体系无法避免内部人控制、权力寻租等症结顽疾。因此只有全面从严坚持党的领导、推进党建工作，加强党组织在公司治理结构中的作用，才能实现国有企业基业长青。可见，毫不动摇坚持党的领导是国企属性的根本保证，是完善公司治理的组织前提。

其二，真正从政治理论高度和管理实践深度扎实推进国有企业党建工作。在党建工作进章程后，完善党组织机构设置，提升和巩固党组织内设部门的地位，加快实现党组织机构与行政职能部门、公司治理主体深度融合。[5]不断加强党组织人才队伍建设，将政治能力与经营管理能力相统一，任用讲政治、懂管理的复合型党务工作人员，完善“双向轮岗”等党务人才培养模式。健全党务工作激励约束机制，创新人才考核指标和激励体系，强化目标责任制，以企业效益检验党建成绩。强化党建工作同管理实践相结合，促进党建工作与企业治理实践深度融合，推动党建工作向基层延伸，向经营管理具体实践渗透。坚定不移加强党风廉政建设，持续完善党组织议事方式、规范工作流程，将党建工作经费纳入财务预算，进一步实现党组织法定地位明确、组织机构健全、人才队伍优良、工作机制健全的党建工作新局面。

2.完善董事会、监事会和经理层协调治理

首先，完善董事会、监事会、经理层机构设置和人员选聘机制。非混合所有制的国有企业不设股东会，由国有资产监督管理机构行使出资人权利，并委派或指定董事会和监事会部分成员。完善公司治理体系，应严格职工董事、职工监事的产生机制和外部董事派出制度，建立外部董事占多数并担任专业委员会召集人的董事会，推动监事会内设和外派机制改革。健全外部董事选聘和管理制度，拓宽董事来源，加强董事会的独立性和权威性又应保持与党组织的充分沟通。促进国有企业民主管理，加强党组织对工会的领导，由工会主席担任职工董事、监事，公司其他高级管理人员不得担任。职工董事、职工监事通过党组织提名推荐，报国有资产管理机构批准后，通过职工代表会议选举产生。职工董事和监事必须具有良好的群众基础，熟悉法律和经济知识，经验资历丰富、善于沟通决策。

其次，建立健全党管干部、党管人才原则下的多元化公司治理主体建设机制。坚持党管干部原则、董事会用人、市场化选人相结合，坚持“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的干部标准，严格资格认定和能力素质考察，要求公司治理结构成员不仅要善决策懂经营通管理，还要讲政治精政策守纪律，注重不同董事专长和经验互补。大力实施人才强企战略，制定科学可行的人才发展规划，强化董事会与经理层的委托代理关系或聘任契约关系而非行政委任关系，进一步弱化国有企业董事会成员和管理层的行政级别观念。拓宽组织考察推荐、内部竞争上岗、公开社会招聘等人才选拔任用渠道，把组织考察推荐和市场化选聘相结合，通过管资产、管资本来统筹管人、管事，在培养、吸引和使用三个关键环节加强人才队伍建设。健全党管人才框架下的职业经理人制度。推动国有企业所有权和经营权分离，畅通经理人晋升的内部通道，拓宽职业经理人市场化选聘渠道[6]。

再次，完善董事会、监事会、管理层运行机制。明晰董事会、监事会和经理层的决策、监督和执行的职责划分，实现各尽其责、协调制衡的公司治理体系。进一步健全职工董事和职工监事制度，加强党组织对民主管理的统筹领导，加快推进职工参与企业民主管理。参与涉及职工切身利益等重大问题决策时，职工董事应充分听取工会和职工意见，全面反映职工的真实诉求，维护职工合法权益。完善企业管理制度和机制建设，加快公司治理结构建章立制，明确各治理主体议事规则和办法体系，完善履职程序，细化工作规则。加强董事会及各专业委员会建设，促进专门委员会高效开展工作，充分保证独立董事履行职责，予以有效监督，对重大事项的决策进行审议并发表独立意见。同时健全监事会和经理层集体审议、独立表决、个人负责的议事规则和决策机制。

最后，完善公司治理结构主体绩效考评体系和激励约束机制。引导企业领导成员保持正确的政绩观，弘扬求真务实、团结奉献的管理作风。既要强调经营业绩，更要突出社会利益和政治效益；既要看短期的生产经营成效，也要注重可持续发展能力；既要考察领导成员的经营管理能力，也要考察廉洁自律和思想作风。完善品德、才能、绩效“三位一体”的多维度、动态化考核评价体系，以能力和绩效为导向的选聘任用和考核激励机制，完善年度考核评价和任期考核评价方式。加快实现薪酬与考核委员会成员全部由外部董事担任，制定高级管理人员考核评价体系和薪酬管理方法，组织对高级管理人员的考核考察，制定切实可行的绩效考核办法和关键业绩指标，确定科学的薪酬兑现和利润分配制度，充分利用考核结果进行激励约束，有序推进薪酬市场化。[7]此外，加大对公司治理主体的监督监管和责任追究力度。

3.推进党组织有机嵌入公司治理结构

一方面，还要进一步明确党组织在公司治理结构的法定地位，确定党组织的设置形式、职责权限和工作机制，确实做到加强党的建设与完善公司治理相结合。有学者认为，党组织和公司治理结构的结合方式主要有两种：党组织成员与公司治理主体相融合和党组织内嵌于公司治理结构[8]。前者是指党组织领导成员与公司治理主体成员“双向进入、交叉任职”，将党的领导融入公司治理，稳步推进党委委员进入董事会、经理层，党委书记通过法定程序当选董事长；纪委委员进入监事会、审计委员会，强化纪委的监督作用。有序推进纪委、监察和审计合署办公，纪委书记通过规定程序协调监察和审计职能。充分发挥党组织领导下的纪检监察、巡视督导等对中央企业监管的作用，对纪检监察人员实行委任制和轮岗制，党组织成员、纪检组织成员依法列席董事会及其专门委员会会议[9]。研究证实，纪委通过规定程序参与监事会治理可以实现对高管的有效监督[10]。党组织内嵌于公司治理结构是指形成党委会、董事会、监事会、经理层“四位一体”的公司治理结构，改变已有的公司权力结构，强化党委的政治领导作用，推动公司治理格局创新和管控体系升级，形成党委会领导下的新的公司治理格局。党章、公司法和国资委系列政策规定为党组织与董事会的有机结合创造了制度条件，关键就在于如何在企业公司治理结构的实际运行中充分实现两者的高效协同和良好互动。当然，推进党委会嵌入公司治理结构应注重“因企制宜”，分类嵌入。

图1 党组织嵌入公司治理结构示意图

另一方面，妥善处理党组织同其他治理主体的关系。党建和公司治理结构分别是国有企业政治属性和经济属性在具体实践中的体现，两者辩证统一，应以整体、辩证的思维看待。从国有企业的政治维度看，加强党的领导与公司治理相结合有利于保障国有企业的科学发展[12]。为实现党组织与公司治理主体的有机融合，应明确党组织在决策、执行和监督各环节的权责划分和工作方式，制定党组织研究讨论重大决策事项的前置方式和权利清单，划分职责边界，制定党组织参与公司治理的方法体系和工作规则[13]。加强公司治理结构层面的党组织建设，实现党委会正确领导、董事会科学决策、经理层高效执行和监事会有力监督，建设各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业公司治理结构，实现党的组织与公司治理主体的良性互动。研究表明，党组织的领导对国有企业的公司治理起到显著的正向促进作用，促进董事会决策效率[14]，党组织参与公司治理有利于抑制高管攫取超额薪酬[15]，实现国有资产的并购溢价的增值保值[16]。反之亦然，完善的公司治理结构运行机制也会有利于党组织的领导作用的充分发挥[17]。

4.创新党组织参与公司治理的模式

目的是实现加强党的建设与完善公司治理相统一，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导作用，既维护董事会的决策权又保证党的意志得以体现。党组织统筹领导董事会专门委员会成员和高级管理人员的选聘、提名、考察，参与重大战略决策，监督公司治理结构运行，负责党的建设、群团建设和党风廉政建设。

首先，党组织提前研究酝酿，把好战略方向。明确党组织研究讨论作为董事会、经理层进行重大决策部署的前置程序，切实发挥把方向、管大局的作用[18]。始终坚持党组织在贯彻国家政策方针、深化国有企业改革中的定基调、把方向的作用。紧紧围绕党组织作为国有企业的领导核心，突出党建工作的政治性，牢牢把握国有企业的政治方向，抵御各类政治思想和意识形态的干扰。董事会和经理层对公司治理和生产经营事项研究讨论和集中决策之前，应当充分听取和贯彻党组织意见，进入董事会和经理层的党委（党组）成员应当贯彻落实党组织的意志和决定。党委会依据党内议事规则，对企业经营管理中的重大战略部署统一意见，然后通过党委委员董事或党员董事将党的意志反映在董事会。

其二，党组织深度参与决策，统筹企业发展大局。党组织与董事会既相对独立又互相配合。党组织既通过集体研究讨论企业重大事项，又通过领导地位维护董事会的权威性、支持董事会依法科学高效决策，共同保证决策事项的科学性、决策程序的合法性。党组织作为国有企业的领导核心，强调国有企业的政治属性，突出党建工作大局，确保国有企业的改革发展紧密围绕党的方针政策和国家发展需要。

其三，党组织强力推动监督执行，保证决策贯彻落实。完善战略决策和权力制衡机制，深化权力运行和纪检监察体制，健全履职评价和责任追究制度，建立责任追究制度和纪律检查监督工作双重领导的具体化、常态化，加强对中高层管理人员等关键岗位人员执行决策、履行职责的监察监督。党组织纪检监察职能与监事会监督职能交织融合、各担其责，发挥应有作用，切实履行监督、执纪和问责职能。完善巡视巡查制度，统筹监督主体依法履责，支持配合监事会监督，形成强大监督合力。

党建工作如何融入企业公司治理，是一个正在探索的重大课题。随着实践和理论研究的不断深入，国有企业的治理体系将进一步得到完善，治理能力会得到明显提升。期待中央尽快出台党建工作融入公司治理和生产经营的指导意见。