城镇化进程中涉农社区转型发展研究

欧美强 范华亮

〔摘要〕涉农社区是我国城镇化进程中出现的一种新型社区组织。通过将涉农社区纳入市政总体规划和管理，实现了村民由分散到集中的居住、从村民到市民的转变。但当前涉农涉区还存在公共服务和社会管理配置滞后、治理总体能力和水平有待提高、不可持续和影响社会稳定的因素等问题。对此，必须坚持组织体系社区化、生活方式城市化、社区治理现代化的发展和建设思路，不断创新社区管理体制与机制，提升公共服务和社会管理设施标准，加强治理体系和治理能力现代化建设，实现涉农社区从农村组织样态向城市组织样态、从农村生活向城市生活、从农村管理向城市治理的转型发展，才能提高社区居民的获得感、幸福感、安全感。

〔关键词〕城镇化；涉农社区；城市社区；转型发展

〔中图分类号〕D669〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0047-05

涉农社区是我国城镇化进程中出现的一种新型社区组织。实现涉农社区向城市社区的转型发展，是城镇化进程中城市管理与发展面临的新课题。加强对涉农社区转型发展的研究，不仅可以在理论上加深对我国城市化进程的认识与理解，而且在实践中有助于指导城乡社区治理体系和治理能力现代化建设，从而不断保障和改善民生，提高涉农社区居民的获得感、幸福感和安全感。

一、城镇化与涉农社区

改革开放以来，我国经济社会发展迅速，以工业化、信息化、城镇化、农业现代化为表征的现代化快速推进，城镇化成了我国经济社会发展的客观趋势，国家也制定了相应发展规划，在大力推进城乡统筹和城乡经济一体化发展战略的同时，一个个涉农社区也随之在城乡接合部出现。

目前，在学术界，有关涉农社区的研究主要集中在以下两个方面。一是涉农社区的治理研究。有的主张以“推进产权制度改革”完善涉农社区治理〔1〕；有的以从“新公共服务理论”“公民参与理论”和“善治理论”出发，对“涉农社区治理模式”进行了研究和探讨〔2〕；还有的对涉农社区的信息化管理进行了调研，并提出了相应建议和对策〔3〕。二是涉农社区公共服务建设研究。有的强调以“主题社区”来推进涉农社区公共文化服务事业建设和发展〔4〕，有的主张加强公共服务设施供给与管理，以提高居民的满意度〔5〕。

有学者认为，涉农社区是一种新型的社会组织，是“村改居”后以原村民为主，并开始接纳新居民的城市社区，涉农社区成员的户籍结构、居民职业结构、社区管理体制等已与城市社区基本相同，只是社区的管理水平与城市社区还有差距〔6〕。表面上看，涉农社区与城市社区没有多大差异，其区别在于社区的管理服务水平。实际上，在涉农社区，集中安置村民的生活方式、所在区域日常管理与服务等正处于从农村向城市的过渡阶段，因此，涉农社区只能称得上是一种“准城市社区”。

基于“农民适度集中居住”区域就是涉农社区（农村新型社区）的理解和认识，根据集中居住模式的不同，有学者将涉农社区划分为集体经济型、城镇带动型、乡村旅游型、农业园区型、灾后重建型和工程移民型等六种类型〔7〕。在此基础上，有学者根据形成原因和经济特征不同，将涉农社区划分为一元内生性、多元内生性、一元外生性和多元外生性四种类型〔8〕，进从而认为，集体经济型、城镇带动型、工程移民型分别属于一元内生性、多元内生性和多元外生性社区的典型代表，乡村旅游型、农业园区型属于复合类型社区，灾后重建型既可分属一元内生性社区，也可分属多元外生性社区。以上有关涉农社区不同类别的区分，有助于我们进一步深入认识和理解涉农社区的特征和本质。

在政策层面上，目前还没有一个明确和权威的有关涉农社区的界定。根据成都市《关于进一步提升重点镇、一般镇、涉农社区及村（农民集中居住区）公共服务和社会管理配置标准的指导意见》有关涉农社区的规定看，涉农社区是指在各区（市）县县城或场镇附近成建制的与农民集中居住区的村、镇相并列的一级社会基层组织〔9〕。从地理空间看，涉农社区位于县城或城镇附近；从组织形态来看，涉农社区整体改变了原来农民分散居住状态的一种新型组织建制；从行政管理序列来看，涉农社区是与村相当的一级组织。可见，将涉农社区与“农民适度集中居住”的组织或区域等同起来，其概念过于宽泛，有的“农民适度集中居住”与城镇化进程甚至毫无关系，并且集中安置居民并未根本改变“农民”的生活方式。

综上，涉农社区是城镇化发展的结果，它位于城镇与乡村接合部，所在区域的村民已经集中安置居住，他们的生活产方式已从农业转向其他產业。从发展趋势看，涉农社区是和我国城镇化进程中出现的一种新型社区组织，它处于向城市社区转型发展阶段。

二、城镇化进程中涉农社区转型发展面临的主要问题

在城镇化进程中，涉农社区作为城市基层组织已经被纳入市政总体规划和管理，也实现了由“村民”向“市民”的身份转变，但涉农社区要实现向城市社区的根本性转变，还面临一些亟待解决的问题。

（一）涉农社区公共服务和社会管理配置具有滞后性

涉农社区公共服务和社会管理配置的滞后性主要表现在两个方面，一是整体管理服务设施建设滞后，二是集中安置个别配套设施标准低。虽然城乡接合部的一定区域范围已被纳入城市总体发展规划，水、电、气等基础设施均已实现了畅通，但这些区域的公共管理服务体系及设施的建设并不完善。这些管理服务设施涵盖面广，几乎涉及市政各个职能部门，如教体局的教育和体育设施、卫生局的医疗卫生设施、文广新局的文化设施、食品药品监督局监督管理的商业服务设施、人力资源和社会保障局的社会福利和保障设施、以及交通与绿化等市政公用设施、金融邮电设施等。正因为公共管理服务设施涉及部门多，市政当局需要一定的时间进行统一规划和组织协调，加之建设需要一定的周期，不可能一蹴而就，这些设施的建设必然具有一定的滞后性。

随着经济社会的发展和人们对美好生活的向往，涉农社区居民对居住环境的需求也从基本的物质层面转向更高层次，尤其对教育、医疗、文化、卫生、安全等公共管理设施和服务的需求日益强烈，要求标准也更高。因此，群众的多元需求与当前公共管理服务设施标准较低的矛盾也越来越突出。如早期集中安置区私人停车场普遍缺乏，小区道路规划狭窄，房屋建筑标准较低以及公共空间规划缺失，等等；个别集中安置区的低矮楼房与周边现代化的高楼大厦形成鲜明对比，甚至沦为“城中村”，并面临再一次拆建，这种状况已经难以满足经济社会发展和人们生活需求增长的需要。

（二）涉农社区治理总体能力和水平有待提高

第一，从治理模式看，村级治理将建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的组织体系。虽然政府将涉农社区与农村视作同级的基层组织，但涉农社区作为准城市化组织，有着与农村完全不一样的治理结构体系。涉农社区是在市政街道办事处的领导下，由居民委员会、辖区社会组织等组成，居委会是涉农社区建设与管理的主体，其在涉农社区日常管理与服务方面具有重要作用。然而，在从村民委员会向社区居民委员会的转变过程中，涉农社区并未完全突破传统治理方式的束缚，治理机制等方面还需要进一步完善。

第二，从治理规制看，目前法律法规对居委会的管理服务内容的界定还不够明确，实际工作中居委会承担着社区服务、卫生、教育、文化、治安、环境等市政管理职能部门的职责，所从事的具体工作也远远超出其工作权限，居委会工作负担过重。新成立的涉农社区居委会，除面临上述问题外，还面临人手不足、依托的社会组织不健全等困难。在实际工作过程中，涉农社区居委会“管不了”和“管不好”的现象时有发生。

第三，从治理实效看，传统社区管理体制容易给人们造成一种居委会和居民属于管理与被管理关系的印象，居民普遍把社区居委会当成政府的派出机构，同时，社区居委会又忙于处理许多具体的行政性工作任务，工作“远离”群众，使得居民对居委会缺乏认同感，社区居民对社区公共利益比较淡漠，对社区事务缺乏参与热情。因此，有学者认为，传统政府主导的社区治理模式会造成资源的极大浪费，居民自治程度不高会引发社区事务不够公开透明的问题，甚至出现“吃、拿、卡、要”等微腐败现象〔10〕，结果“涉农社区”仍然存在原本该由居民自我管理、自我服务的自治事务成为了基层政府实施的行政管理事项，使得社区的管理效率更加低下。

第四，从治理队伍看，涉农社区工作人员多由村级管理干部转变而来，社区专业知识和素养不高。虽然涉农社区工作地位重要，工作强度也大，但工作人员的薪酬待遇却普遍偏低，因而很难吸引具有社会事务管理与服务方面的高素质专业人才加入到涉农社区治理与服务队伍。面对涉农社区承担的各项功能和社会化服务，这些转变身份的社区工作人员显得心有余而力不足，管理能力和水平低下也就不足为奇。

（三）涉农社区存在不可持续和影响社会稳定的因素

涉农社区多是在土地拆迁或产业调整的推动下形成的，农民失去土地后，由农村村民转变为城市居民。有研究者认为，尽管在征地拆迁、土地流转的过程中，部分农民获得了不菲的现金和房屋补偿款，但却没有从源头上解决他们的生计问题，主要因为这一群体整体缺乏较高的文化水平和现代劳动技能。因此，这就决定了他们在市场中的就业竞争力不足，更有甚者，受传统小农意识的影响，一些农民在获得补偿款后大肆挥霍，“一夜暴富”后又重新返贫〔11〕。虽然这种“暴富返贫”只是个别现象，但涉农社区集中安置居民的现代劳动技能和谋生手段普遍不高却是不争的事实。因此，涉农社区集中安置居民的可持续发展应该引起政府和社会高度关注。相较整个社区人口而言，集中安置居民所占比例也许较小，但其绝对人数可能就不是一个小数，由于自我发展可持续能力弱，加之在拆迁和征地中涉及到经济利益问题，而且其关于自身权益诉求的社会行为还带有群体性，如处理不当，极有可能演变成社会群体性事件。

三、城镇化进程中涉农社区转型发展的有效思路

在城镇化进程中，要实现涉农社区从农村组织向城市组织、从农村生活向城市生活、从农村管理向城市治理的转型发展，就必须坚持组织体系社区化、生活方式城市化、社区治理现代化的发展和建设思路，不断创新社区管理体制与机制，提升公共服务和社会管理设施标准，加强治理体系和治理能力现代化建设，以增强社区居民的获得感、幸福感、安全感。

（一）创新社区管理体制与机制，实现从农村组织样态向城市组织样态的转型发展，增强涉农社区居民的获得感

党的十九大报告明确指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。因此，涉农社区必须充分联系和发展各种社会组织，完善社区治理体系建设，从而实现政府、社会与居民的良性互动。

1.创新涉农社区管理体制。按照现行城市社区组织管理规定，社区党组织是社区组织的领导核心，其在街道办党组織的领导下开展工作，街道办下设社区居民委员会。从组织属性看，社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。作为一种新型社区组织，涉农社区党组织要成为联系居民、服务居民和凝聚居民的纽带，就必须充分发挥资源整合、协调联动的优势和作用，以社区居民切身利益诉求为出发点，以居民兴趣和关注点为突破口，借助微博、微信等互联网平台，与社区居民保持密切沟通联系，积极培育和发展兴趣小组、志愿服务等社会自组织，以分担公益文化服务等职能，从而实现涉农社区治理体系由村社组织向城市社区组织的转变。

2.完善涉农社区管理机制。在创新涉农社区管理体系和培育社区社会组织的同时，涉农社区还要不断完善社区管理机制，并按照有关规定和要求，建立健全社区居民利益协调机制、权益诉求表达机制、矛盾纠纷调处机制、合法权益保障机制和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件应急管理等机制。为了充分发挥这些管理机制的作用，在党和政府的领导下，涉农社区只有积极依托社区力量和深入挖掘社区资源，以促进社区经济、政治、文化、生态等全面和健康发展为抓手，以不断提高社区成员生活水平和生活质量为宗旨，以强化新时期涉农社区和谐邻里关系的建设为保障，才能增强涉农社区居民的获得感。

（二）完善社区公共服务和社会管理设施，实现从农村生活方式向城市生活方式的转型发展，增强涉农社区居民的幸福感

由于涉农社区处于从乡村生活向城市生活转变的发展阶段，为了改变公共服务和管理设施滞后的局面，必须建立和完善以政府为主导，以市场为补充的公共服务产品供给机制，依托社区服务中心和社区服务站，积极推进以就业、社会保险、社会救助、社会治安、医疗卫生、文化、教育、休闲体育、金融、互联网等公共服务体系和设施建设，做到涉农社区全域覆盖和全员覆盖，满足社区居民生活消费多样化、多层次的服务需求。

值得一提的是，成都市在这方面的探索和做法值得总结和借鉴。以公共服务和社会管理配置“标准化”建设为依托，成都市将涉农社区公共服务和社会管理配置标准由原来“1+13”模式提升为“1+23”模式。“1”即1个涉农社区，“23”即1个涉农社区的23项公共服务和社会管理配置标准，这些标准分别隶属于公共管理服务设施、教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施、商业服务设施、市政服务设施、市政服务设施、金融邮电设施等8大类别。在23项公共服务和社会管理配置标准中，其中16项为必须配置项目，其余7项为按需配置。按照公共服务和社会管理配套设施属性和市场特征的不同，成都市设定了最低的配置标准，明确了各类公共服务和社会管理配套设施的供给主体，由政府供给为主的项目，必须按照政府相关规定进行配置；由自治组织或市场供给为主的项目，则充分尊重群众意愿和市场规律进行按需配置。

借鉴成都市政府的做法，涉农社区应坚持统筹推进、政府主导、市场运作的社区公共服务和社会管理设施建设原则，深入整合各方面的资源，从而较好实现城乡基本公共服务均等化，让涉农社区的居民都能逐渐享受到城市公共服务与设施设备所带来的益处，这不仅可促进原先集中安置居民生活方式的根本转变，而且可增强整个社区居民的幸福感。

（三）不断提升社区治理能力和水平的现代化，实现从农村管理向城市治理的转型发展，增强涉农社区居民的安全感

社区是社会治理的基本单元，健全的社区管理体制和机制，完善的公共服务设施，为涉农社区的现代化治理奠定了基础。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出，要促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，不断提升城乡社区居民参与能力、服务供给能力、文化引领能力、依法办事能力、矛盾预防化解能力和信息化应用能力，这为涉农社区治理建设明确了方向和着力点。当前，涉农社区在上述各方面的能力均显得较为薄弱，加强涉农社区治理现代化建设，提升涉農社区治理能力和水平势在必行。

1.理顺组织关系是实现涉农社区治理现代化的前提。多元主体是涉农社区有别于传统乡村的不同之处，因此，厘清社区组织主体居民委员会与政府、社会团体、非营利组织以及社区居民之间，尤其是居民委员会与政府、居委会与物业公司等的职责，理顺相互之间的关系，并加强协调与配合，才能避免出现“撞车”或“缺位”的现象，从而有效解决工作不落实和工作相互推诿扯皮现象。

2.完善社区法律法规是实现涉农社区治理现代化的制度保障。《中国共产党农村工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等文件，为涉农社区的现代化治理提供了政策层面的依据，并具有很强的指导性，但涉农社区作为城市治理最基层组织，还需要立法、行政机关进一步细化和完善具有操作性的法律法规，如有关涉农社区人、财、物等方面的制度规定，才能为其治理现代化提供制度保障。

3.建设一支专业化的社区工作队伍是实现涉农社区治理现代化的迫切需要。涉农社区作为一种新型社区类型，要实现治理现代化，就需要建设一支具有较高专业素养的社区工作人才队伍。第一，建立激励竞争机制。除组织任命外，还应采取面向社会公开招聘、民主选举、竞聘上岗等多种办法，选聘一批层次高、能力强、综合素养全面且热心社会事务的各类人才加入社区队伍。第二，加强教育与培训。夯实涉农社区工作人员从事社区所需基本知识和理论水平，不断提高他们的思想政治素养、社区专业化能力，努力建设一支专业化水平高、职业能力强的高素质社区工作者队伍。第三，积极培育社区内其他社会组织力量，引导发展各类志愿服务队伍，广泛动员社区社会力量参与社区治理中来。

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责任编辑燕斌斌