党建引领居民参与城市社区治理的路径研究

龙笑梅

〔摘要〕社区治理需要长期系统推进，其关键在于调动居民的积极性，发挥居民的主体作用。广西H市通过党建引领居民参与社区治理，在发挥居民主体作用方面取得了一定的成效，但仍存在居民参与意愿不强、参与动力不足、参与能力弱等问题。针对这些问题，应通过理顺党建引领与社区自治的关系，明确各治理主体的责任，发挥居民的积极性，打造社区治理协商平台，提升居民参与能力等措施建立健全多元社区治理格局。

〔关键词〕党建引领；居民参与；社区治理；主体作用

〔中图分类号〕D267〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0018-04

社区是国家治理的基本单元，社区治理现代化是国家治理现代化的基本前提。党的十九大报告指出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、居民参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”〔1〕。其中，党的领导作为中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，同样在社区治理的政治领导、民主保障、社会协调等方面发挥了独特的优势。在党建引领下，社区多元主体治理格局正在逐步完善。但与社区治理现代化的要求相比，社会治理的居民参与度仍有待于提高。本文以广西H市党建引领居民参与社区治理为例，分析其工作措施和取得的成效，对照党的十九大提出的社会治理理念和要求，寻找差距，反思问题，并提出相应的对策措施，以期为进一步深入推进社区治理提供一些借鉴和参考。

一、广西H市党建引领居民参与社区治理的实践探索

近年来，H市不断创新党建引领社会治理的方式，通过加强基层干部队伍建设、上下联动整合资源、搭建参与载体等举措，团结凝聚群众，解决居民参与引领力不够、参与资源不足、参与渠道单一等问题，逐步搭建了党建引领多元主体参与的治理格局，城市居民对H市的城市治理工作的满意度不断上升，H市被中组部确定为2019年度全国城市基層党建工作示范市。

（一）加强社区治理队伍建设，解决居民参与引领力缺乏问题

H市针对居民参与缺乏组织、引领力问题，开展了以下实践活动：一是全面推行了“五级联动”小区楼宇党建工作模式。按照街道党组织—社区党组织—网格党支部—楼宇党小组—党员中心户“五级联动”的模式〔2〕，实现了小区楼宇党建工作全覆盖，推动了社区治理队伍建设。二是创新了党员管理方式。引导小区居住党员和报到党员亮身份，由社区党组织牵头，在社区网格成立党支部，共同参与社区管理服务工作；在小区楼宇成立党小组，每栋楼宇设置3至5个“党员中心户”，就近联系若干名党员和群众。广大网格党支部、楼宇党小组、党员中心户组织开展意见征集、平安巡防、矛盾调解、志愿帮扶等，在服务中实现了对党员群众的凝聚和引领。三是整合优化了社区服务队伍。为突出服务的专业化、精准化，推行了由报到单位党员服务队和教育、医疗、警务和司法等专业领域队伍组成的社区服务队伍，构建起了在职党员服务队为主、专业服务队伍为辅、其他服务团队广泛参与的社区服务队伍，定期参与社会治理活动。四是引导社区公益组织积极参与社区建设。一些社区通过自发成立了舞蹈协会、象棋协会、钓鱼协会等组织，既加强协会成员自律意识、互帮互助精神，又能够助力社区发展。比如，H市南中社区党委组织启思园教育学校、SPT舞蹈工作室、夏加儿美术教育等机构组建公益组织，为辖区的少年儿童提供了免费的公益课堂，该项目内容多种多样，包括手工艺制作、青少年朗诵沙龙、科普实践活动等服务。

（二）上下联动整合资源，解决居民参与资源不足问题

针对社区辖区内单位和个人参与社区治理的主动性不够、相互沟通协作的意愿不强和机制缺乏等问题，H市通过建设“大党委”来融合资源，解决了居民参与资源不足的问题。一是构建组织机构。H市开展了“千个支部万名党员进社区双报到”活动，推动全市党支部在职党员全部进社区报到、认领服务项目、开展服务活动，依托“双报到”活动平台，提供贴心服务，团结凝聚群众。近年来，H市在深化“双报到”活动的基础上，进一步发挥党建引领作用，在城市社区全部建立了大党委工作制度，采取“1+N+X”的模式（“1”是指社区党组织，“N”是指报到单位党组织，“X”是指辖区各类党组织），构建起横向到边、纵向到底的城市基层“大党建”工作格局，通过建立健全章程明确了责任、义务、权利，实现了共商共建。二是推行党建工作联席会议制度。通过该制度及时通报情况、交流信息、提供服务，由报到单位按季度轮流担任联席会议召集人，针对居民教育、养老、公共文化设施建设等需求和问题，由驻社区单位与社区双方共同协调解决，统筹单位的资源向社区倾斜，从而做到使单位资源精准对接社区需求，提高了资源下沉的效率和效果，自上而下与自下而上双向联动，解决了居民参与资源不足的问题。

（三）搭建平台载体，解决居民参与渠道不畅问题

H市通过线下与线上相结合的方式，广泛征求社区居民的意见建议。线下通过创新搭建系列服务载体，通过提供服务，征集居民的意见和问题。围绕“五个结合”（即：结合居民需求、结合中心工作、结合单位实际、结合节日契机、结合党员活动日）〔2〕进社区开展了政策宣讲、文艺演出、法律服务、文明劝导、爱心帮扶、周末课堂等服务活动，提高了居民的获得感、幸福感、归属感，从而潜移默化提高居民的主人翁精神。同时，在线上通过微信群、QQ群等平台及时了解和回应群众的诉求，建设智慧社区信息管理服务平台，开展微心愿活动，充分挖掘社区居民的资源，搭建了居民互帮互助的平台，平台联网社区、职能部门和商家企业，智慧社区平台还向养老、教育、公共交通服务领域延伸，让居民群众有了更多的获得感。此外，各社区还建设了综合文化活动中心、多功能会议室、居民文化大舞台等，为居民搭建了与政府、社区居委会、居民之间互动交流的平台。

二、党建引领居民参与社区治理中存在的问题

（一）党建引领居民参与社区治理主体的行政化色彩比较强，制约了居民参与的意愿

中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）提出，增强社区居民参与能力。实践表明：能力源于参与，参与源于意愿。社区居民自己有了参与意愿，就会不断增强自己的行动能力〔3〕。H市的社区治理创新主要依托“大党委”平台，“大党委”在引领居民参与社区治理、打通联系群众的“最后一公里”、融合资源解决居民困难和诉求等方面发挥了重要作用，但在引领居民参与方面仍以行政化方式为主。例如：一些社区在环境整治、社区公共管理、四城联创等项目方面，依然习惯采用自上而下方式动员体制内的单位职工，发动群众参与的力度不够，使得一些居民仍处于“看客、享受”的状态；在“微心愿”“党员爱心驿站”等微项目平台、志愿者服务队方面，虽然有一些居民参与，但是党员、医生、教师等体制内的人员仍然是主要力量。这种行政化方式虽然动员效率高、见效快，在短时间内能起到引领作用，但運用时间不能太长，时间一长这种行政化的模式就容易固化，久而久之，既损伤体制内干部职工的积极性，又慢慢地吞噬了社区居民参与的意愿和动力，让社区居民逐渐产生了依赖心理，也就背离了党建引领社区居民参与的初心。

（二）党建引领居民增强归属感的力度不够，影响居民参与的动力

让居民找到归属感的一个很重要的方式，是让将居民组织起来成立社会组织。社会组织是连接居民与政府的桥梁和纽带，在活跃社区氛围、增强社会资本、反映居民诉求、建立和谐人际关系方面能够发挥重要作用。但从目前来看仍然存在以下问题：一是动员组建的社区社会组织缺乏吸引力。目前，H市在党建引领下组建了志愿者服务队、治安巡逻队、文艺队等协会团体，但数量不多，而且这些协会团体更多是从党委政府的角度进行组织，从社区居民的需求和爱好出发成立的团体并不多，且这些群体中体制内的党员、教师、退休干部居多，对中青年群体缺乏吸引力。二是社区社会组织作为社区治理的主体之一，在社区治理中的作用不明显。比如，社区社会组织对于如何与社区“两委”、社会工作衔接，如何参与社区决策的制定，普遍表现出渠道不够、参与能力不足、专业性不高的特点。基层政府、社区“两委”与社区社会组织协商还没有进入到规范化、制度化阶段，社区社会组织在社区的增权还不明显，对政府的社区决策与政策的影响更是微弱〔4〕。

（三）党建引领居民参与机制运行不到位，制约了社区居民参与能力的提升

一是一些基层干部存在“不想为”的心理，不愿积极建立社区居民参与机制。做好群众工作，首先是在心理上尊重群众。按照需求层次理论，人在满足基本生活需求之后，会追求更高层次的需要，比如，社会交往、被人尊重的需要。让居民参与就是对居民的尊重。其一，居民通过参与感觉自身受到了尊重，心情更顺畅，就会少一些抵触、多一些配合。其二，居民通过参与了解了政府层面的政策，知情权得到了保障，避免了信息不对称而带来的不信任，也就更容易达成共识，不论执行结果如何，也会更理解。其三，居民通过参与明晰了自己的权利与义务，找准自己的角色定位，无形之中提高了居民的主体意识和参与能力。但从目前的情况来看，一些社区治理工作人员在理念层面，认为让居民参与费时费力，在一定程度上仍处在替居民做主的工作模式，不愿为居民搭建参与机制，这种状况应该引起高度重视。二是在工作方法上“不会为”，党建引领居民参与的效果还有待深化。一些基层干部缺乏社区治理理论知识，做社区工作缺乏方法，不善于通过党群之间、干群之间、物业与业主之间、居民委员会与居民之间广泛地进行协商对话；不善于通过有意识的嵌入形式多样的群众组织，开拓并疏通更多的利益表达渠道。比如，H市在党建引领过程中，虽然建立了“大党委联席会议机制”，提高了驻区单位的联动作用，但更多的仅限于单位体制内，未能明确将有关居民群众作为参与的重要群体，以致于普通居民真正能够参与的机会并不多。

三、完善党建引领居民参与社区治理的路径

（一）理顺党建引领与社区自治的关系，明确各主体的职责，充分调动居民的主体性

按照党的十九大提出的构建多元治理格局，建构党委领导—地方政府引导—社区组织陪伴—社区居委会引导—业委会、居民、物业参与的关系体，各治理主体应该形成良性互动。一是要不断强化党委政治领导，用共建目标实现价值统领。积极搭建联系沟通的平台，推进党建资源和社会资源的良性互动，实现哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党的组织，不断提升党组织凝聚力，充实社区治理的力量。二是要改变政府的包办意识，发挥各治理主体的积极性。政府要履行好政策制定、公共服务资源支持、提供相应教育培训服务的职能，对居民自理的事务，应该尽量“无为”，将决定权归还居民，引导各治理主体理顺各自的权力边界，让社区居委会回归本位。三是要推动好社区居委会、社会组织、居民等治理主体良性互动。首先，居委会扮演着引导和组织居民参与社区治理、居民需求的调查、居民利益的代表者以及对项目实施的监督者的角色，组织社区各治理主体开展相关社区活动。其次，社区社会组织要发挥联系居民与政府的桥梁的作用，履行好规范成员的行为，组织社区居民有序表达诉求，积极参与社区治理相关活动，陪伴社区居民成长，承担政府不能办也办不好的社区事务。最后，在以上社区治理主体职能履行好的前提下，要充分调动居民的主体性，充分发挥好业委会和物业的作用，通过线上线下多种途径培养社区居民共同体意识，树立“社区是我们的家园，需要我们共同营造”的理念，并搭建平台吸纳社区居民参与，提升居民的参与能力。

（二）注重调动社区居民参与的积极性，加强社区社会组织创建工作，提升居民的归属感

一是要引导社区党员和居民自发成立相应的公益团队或协会组织。党建要发挥好引领作用，充分挖掘社区居民自有的资源和需求，如有些居民家庭富裕，有经济能力为社区服务；有些居民有爱心热心做公益事业；有些居民原来从事公安、医疗、教育等领域工作有专业特长等，将这些居民的资源整合起来，发挥他们的主体作用，引导社区党员和居民基于兴趣爱好和价值认同自发成立相应的公益团队或协会组织，避免陷入政府包办社会组织的误区。二是要发挥社会组织在社会治理中的作用。政府通过购买服务等途径，让各类社会组织在社区管理和服务方面发挥特长和优势，增强基层党组织为民服务的能力。同时，将社区社会组织纳入到社区治理主体中，就参与渠道和方式加强规范化、制度化建设，充分发挥社区社会组织在规范居民行为、活跃社区氛围、增强社会资本、反映居民诉求、化解矛盾等方面的作用。

（三）搭建居民参与议事平台，解决党建引领和居民参与“两张皮”问题，提升居民参与能力

为避免党建引领与居民参与社区治理“两张皮”现象，仅仅提高居民参与意愿，提升居民归属感还不够，还必须在参与平台上下足功夫，提高居民参与的能力。只有真正让居民参与，才能有效调动居民的积极性，发挥居民的主动性。因此，要搭建议事平台，除了继续完善既有创新“大党委”、联席会议平台，发挥整合资源的作用之外，还要搭建居民参与议事平台，针对重点难点问题，由社区居民和其它社区治理主体凝心聚力想办法，齐心协力去解决，通过事前事中事后参与，自己发现问题、寻找办法、解决问题，不断推进工作循环上升，使重点难点问题的解决程度逐步接近理想目标，不断提升居民参与社区治理的能力。除搭建参与平台之外，还要进一步完善平台的运转规则和办事流程，进一步提高平台的运转顺畅性和实效性。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔2〕张惠强.整体提升城市基层党建工作水平〔J〕.党建研究，2018（02）：57-58.

〔3〕陈伟东.社区行动者逻辑：破解社区治理难题〔J〕.政治学研究，2018（01）：103-106.

〔4〕许亚敏.社区社会组织发展及参与社区治理的路径研究〔J〕.领导科学，2020（12）：10-13.

责任编辑燕斌斌