公众参与制度的法理探析

纪智媛

摘要：本文通过梳理我国公众参与制度的基本内涵与现状，深入分析公众参与制度存在的法理基础，从而进一步探讨公众参与制度在环境矛盾日益加剧的今天如何更加有效的发挥出其应有的价值。

关键词：公众参与;利益冲突;协商民主

一、公众参与制度的内涵与现状

公众参与制度，是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。更具体一点来说，它是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督项目的实施，调处污染事故，保护生态环境的制度。也有学者认为公众参与制度是对各级政府及有关部门的环境决策行为、经济环境行为以及环境管理部门的监督制度，一种听取公众意见，取得公众认可的环境保护制度。

公众参与制度体现在公民和社会团体可以按照法定的程序和途径，平等的参与到环境立法、决策等与其环境权益密切相关的活动，参与的主体应该包括专家、公民、社会团体等，参与的阶段应该包括环境决策、环境立法、环境执法等方面。

公众参与制度已经为许多国家所认可和采纳，并以美国、加拿大和法国为公众参与法律制度的典型代表。美国在1969年最早将公众参与引入到环境管理领域，在其《国家环境政策法》中要求行政机关“充分公开”其对人类环境有重大影响的决策活动的相关资料，并确认和保障公众对行政机关的相关活动进行环境影响评价的权利，且只要是影响到环境质量的工程项目，都要求实行公众参与。加拿大在1999年修订的《环境保护法》中扩展了公众参与的方式，将公众参与的规定细化为：在参与环境法律法规的制定方面，规定设立网上环境登记处，提供环境信息和数据等基本情况，便于公众对与环境有关的法律文件从草案提议到最终通过进行全程的监督。同时，公众还可以有效表达其意见，以此保证公众的环境知情权和参与权，并规定在具体的项目决定作出以后，要经过公众通知阶段，在30日的等待期内，公众可以提出反对意见。邻国日本在其《环境基本法》中也对公众参与做出了详细的规定，其中具体包括，明确了企业和国民进行环境保护的职责;重视民间环保团体在环境保护中的作用等，纵观日本社会的环保历程，公众参与环境保护已渗透到社会的方方面面。

我国在1979年的《环境保护法》中规定“一切单位和个人，都有保护环境的义务，并有对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利。”2003年制定的《环境影响评价法》中更直接的规定了公众参与制度：“政府机关对可能造成的不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划审批之前，举行论证会或听证会，征求有关专家、单位和公众的意见。”在法律法规层面对公众参与制度作出了一定的保障。

二、公众参与制度的法理分析

（一）公众参与制度是不同社会主体存在利益冲突时的公平解决机制

马克思曾指出“人們奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”利益简单来说，就是某事物可能带来的“好处”。利益可以分成长期利益，短期利益和眼前利益;可以分类成多数人的利益和少数人的利益;也可分类为个人利益或社会利益，个人利益包括生命利益、安全利益、财产利益、言论及自由利益等，而社会利益正如罗斯科、庞德在他的“社会利益的调查”一文中所指出的应当包括一般安全中的利益，一般道德方面的社会利益等。

不同的个人和不同的群体都存在着不同的利益需求，因此利益冲突有可能发生在个人与群体之间，也有可能发生在不同群体之间，政府可能因为规划需要在某些公民宅基地附近开辟公路或者修建工厂，政府也有可能为了国内安全和民族自卫而设定一些侵犯个人言论自由的限制性规定。

法律的重要作用之一就是调整不同群体之间的利益冲突，而这就需要通过颁布能够评价各种利益重要性和提供调整这些利益冲突标准的一般性规则才能得以实现。如果没有具有规范性质的一般标准和程序，那么社会决策者就会在作决定的时候因把握不住标准而出差错。例如在一个决策面临多种利益冲突的需要取舍的情况下，应首先保障哪一方的利益，又在多大的范围和限度内去保障，在各方利益不能均得到满足的情况下，必定有先后顺序的排列来确定哪一项更为重要，这时候就需要人们的价值判断和评价。来有效确定是否安全利益高于财产利益？是否自然资源利益高于开发利用利益？是不是应该满足更多人的利益而牺牲小数人的利益来保持相对的公平和利益的均衡？

如果没有一个合理有效的决策标准，没有多方利益的博弈，最后的结果很可能是取决于有权强制执行自己的决定的群体的最终意见，而这样的结果往往是具有非理性的。并且介于立法的一般性和未来指向性，仅仅依靠立法难以解决种种纷繁复杂的利益之间的冲突和矛盾，针对这样的情形，就必须要弄清基本的事实，让社会公众参与到决策的过程中来。

虽然没有普遍有效的方法去对上述利益进行一个先后排序，但是法理学并非认为所有的利益时处在同一水平线上的，也不代表任何的评价都是不可行的，可以确定的是人的生命是所有利益存在的前提，所以生命利益必然高于财产利益，健康方面的利益又高于娱乐方面的利益，为了子孙后代保护自然资源的利益是高于某些群体开发利用所欲求的利益，尤其是这决定了生态的平衡也牵系着当代人的生存时就更是如此了。

公众参与制度为广大民众和社会群体在面临不同群体间利益的冲突时，提供了有效的表达途径和参与机制，使自己的主张和权益能够得到相应的关注和保障，是不同主体间利益冲突解决的有效机制。

（二）公众参与是程序正义实现的有效方式

正义作为法律最基本的价值标准，一直以来都是各国制定法律时孜孜以求的目标，法律的设置应该有效体现其实质正义和程序正义的特点，程序正义的实现有效保障了实质正义的实现。公众参与制度符合程序正义中对平等、公开、中立等基本标准和要求，是实现程序正义的途径之一。

程序正义要求我们平等无差别的对待各方，即对各方的诉求都给予平等的注意，听取双方的意见;并且要求我们程序的活动过程应该对当事人、厉害关系人以及全社会公开进行，并积极告知和保障其平等参与的机会。公众参与制度符合程序正义的基本要求，它在制度的制定和项目的决策过程中，让相关的专家、社会团体和人民群众参加，平等和充分的表达其观点、立场，让决策者全面听取各方意见和权衡利弊，并且让双方进行充分的博弈，从而综合分析该决策和项目对于环境的影响大小，作出令大家都能够接受的决策，正是这样的公众参与机制使得某些不正义得以消除，限制政府的自由裁量权，促进政府决策的科学化、民主化。

当然，在实现程序正义的时候，也会存在实质正义被忽略的情况，但是此时我们必须权衡两种正义对于社会大多数人利益的影响大小，以期保护和满足更多数人的正义实现，而牺牲少数人的实质正义。例如在厦门PX项目中，我们满足了社会公众参与决策的程序正义和他们一般安全的实质正义，但在某种程度上也牺牲了国家实施某项新技术的实质正义，但在权衡两者利弊之后，我们选择了前者，这并不是因为前者所带来的结果就一定是正确的，没有任何错误的，而是因为这样的结果是从程序的公正中产生出来的，而这样的程序正义也获得了社会的普遍认可和接受。公众参与制度有效的体现了程序正义的特点，保障了公民基本的参与权和发言权。

（三）公众参与是促进法治国家的建立的有效途径

早在公元前四世纪，古希腊著名思想家亚里士多德就对法治作出经典论述：“法治应该包含双重含义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又本身是制定良好的法律”。在随后的几千年里，法治的理念又得以发展和完善，法治被认为是在法律规束住了国家权力和政府后而使权利在人与人之间得到合理配置的社会状态。

而我们所谓的法治国家，简单来说，就是依靠正义之法来治理国家与管理社会从而使权力和权利得以合理配置的社会状态。法治国家的核心问题即是权力与权利的合理配置问题，法律通过何种手段赋予人民以权利，而这种权利联合起来是否能有效制衡国家权力以防止国家权力的滥用，这都是法治国家建立过程中必须思考的问题。

（四）公众参与有效体现了协商民主主义

民主的现代意义起源于希腊文，意思是“人民的权利”和“多数人的統治”，列宁曾指出“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。环境保护与公民的切身利益相关，并以保护公民的生存环境为目标，因此公众参与环境保护是民主的体现，它的价值在于促进国家的环境行政民主化，平衡公众和其他社会群体之间的环境利益，有效弥补政府失灵和市场失灵对环境造成的不利影响，更好的实现社会正义和行政民主，满足公民最基本的环境需求。并且通过建立公众参与制度能有效的提高公众的环境保护意识，提高公众自主治理环境的能力。

在保护环境的过程中，通过提倡公民诚意且理性的对话，经过各方讨论协商之后再作出决策，能够很好的体现公民的参与性与民主性，政府在加强宏观调控的同时，应该充分保障公众的参与权和监督权。

在我国政府大力提倡坚持科学民主决策的前提下，公众参与是实现协商民主制度的一个重要方面，且是实现法治的重要条件，进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的机制，对于有效保证决策的科学性和正确性，践行协商民主主义以及保障民权等方面都将起到重要作用。

三、结语

公众参与制度使政府决策更加透明化和公开化，让存在利益冲突的群体间的矛盾得到有效的解决，符合时代的要求和历史发展的需要，它代表了程序的正义，也体现了环境正义的基本价值理念，更体现了我国民主协商政策的要求，但是由于我国在立法上没有给予其足够的认可，在制度上也存在着不完善，所以公众参与制度的应用并不广泛，这都需要我们在厘清公众参与制度基本的法理基础和现实基础之后，加强法律保障和相关配套制度的完善，让公众参与制度在我国的可持续发展进程中发挥更加显著的作用。

参考文献：

[1]赵国清.外国环境法选编[M].中国政法大学出版社，2000年

[2]吕忠梅.《环境法新视野》[M].中国政法大学出版社，2000年，第257页

[3]文同爱.胡春冬《关于公众参与环境影响评价的若干思考》[J].时代法学 2003年第1期