从“锡拉库扎原则”看新冠病毒肺炎疫情防控中的权利限制

郭科彤

摘  要：突发公共卫生事件应对过程中需要限制权利，如何衡量、判断限制措施的合法性、正当性是一个难题。“锡拉库扎原则”被认为是解释联合国《公民权利和政治权利国际公约》权利限制条款的重要标准，但是在新冠肺炎疫情应对过程中关于权利限制相关的讨论却凸显了它的局限性，即其法律效力缺失和应对存在未知因素的严重公共卫生危机方面的不足。本文认为，应该避免对该原则的误用，相关解释应该获得新的发展。

关键词：权利限制;锡拉库扎原则;公共卫生事件

中图分类号：D99    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2021）09-0052-03

2019年底，新型冠状病毒肺炎疫情（COVID-19）大规模暴发，随着疫情的蔓延，不同国家都采取了包括限制人身自由的举措予以应对。由于采取果断和全面的措施，中国较早地控制了疫情。一个耐人寻味的事实是，医疗条件包括疾病防控机制更为发达的西方国家如美国、英国、意大利等国，在疫情防控方面屡屡失利，疫情带来的生命健康损失和对社会经济、社会生活的破坏也相当严重;中国等发展中国家采取了更为谨慎、果断和有力的举措，取得了比预期更好的防控效果。除其他因素以外，严格防控、限制出行自由等措施在发展中国家执行得更为严格，是疫情得到有效控制的一个重要原因。

如何评价和判断一个国家或者地方在疫情防控中采取的权利限制措施是否正确？宪法、行政法、人权法、国际法专家有许多讨论。有学者提出将国际人权法学上的“锡拉库扎原则”（Siracusa Principles）作为衡量标准。该原则在国际人权法经典文献中作为讨论权利限制问题的重要根据被提及 [1]。本文将探讨新冠病毒肺炎疫情应对过程中的权利限制问题，探析“锡拉库扎原则”能否适用、有何启示。

一、“锡拉库扎原则”内涵

传统上，人的權利并非绝对，应该在合法与合理的基础上对权利进行必要的限制，这一直是法理学研究的基本命题。在现代社会，法律分支越来越细化，具体领域对权利保障的要求越来越高，权利限制的边界，权利限制的限度、监督和控制是讨论的重点。越是重视法治的国家和社会，越是强调要“把权力关进笼子里”，或者强调对权利限制的限制。

联合国《公民权利和政治权利国际公约》是“国际人权宪章”的重要组成部分，是国际人权法领域最重要的法律渊源之一。中国在1998年10月签署了该公约，也在创造条件履行该公约。在正式成为缔约国之前，对中国来说，它还不具有法律约束力，但具有重要的参考意义。该公约在第四条中规定，社会紧急状态下可以允许对在公约下应承担义务的克减，同时明确规定了无论何种情况下，生命权、禁止酷刑、禁止退役等均不可克减的基本权利。该条款是关于紧急状态下国家采取措施限制人权的重要根据，同时也是限制国家自由裁量的重要规定。

由于公约广泛的影响力，各国一直存在围绕公约对权利限制的讨论。公约的抽象条款需要解释和适用上的指引，但是国际法上条约的制定和正式解释是比国内立法过程更复杂和艰难的事情。举行百余个国家参加的缔约国大会还要形成共识是困难的;任何条约的修订或者解释如果一部分国家同意，一部分国家不同意，则会造成立场分裂和缔约地位，对公约理解上的不统一。如此一来，非正式的条约解释的空间就出现了。

《公民权利和政治权利国际公约》是1966年由联合国大会通过的。在20世纪60年代和70年代，许多国家存在以公共卫生和安全为借口来限制或侵犯公民权利的情况。因此，1984年4月30日至5月4日，一些非政府组织发起了一次关于《公民权利和政治权利国际公约》限制条款和可克减条款的高级国际会议。会议的发起者是国际法学家委员会、国际刑法学会、国际法学家委员会美洲协会和厄本·摩根人权研究所和国际犯罪学高级研究所，参加会议的是来自世界各地的教授、专业人员和其他人权问题专家。会议通过了题为“关于《公民权利和政治权利国际公约》的各项限制条款和可克减条款的锡拉库扎原则”的文件（简称为“锡拉库扎原则”）。

文件中说，与会者一致同意，必须仔细审查该公约阐述的可允许的限制和克减的理由和条件，以便有效地实行法治。在审查这些限制和克减规定时，与会者力求查明：“它们的合法目的;关于执行和适用的一般性解释原则;限制或克减的理由的各项主要特征。”

概言之，“锡拉库扎原则”确定了关于什么时候可以限制某些人权以保护其他人权（比如疫情中的生存权和健康权）。文件中明确提到：“公共卫生可被援引为限制某些人权的理由，以便使国家能够采取各项措施处理对人民或人民中某些个体成员的健康的严重威胁，这些措施必须以防止疾病或伤害，或为伤病者提供护理为具体目标。” 同时，它的核心内容是，不能以歧视性的方式限制权利，任何限制都必须依法律作出规定，必须符合民主社会中开展工作的要求，必须根据客观考虑进行。

显然，新冠病毒肺炎疫情大流行产生了社会公共卫生危机，在世界卫生组织作为联合国在卫生领域的权威专门机构已经宣布疫情大流行的背景下，许多国家和地方出现了公共卫生的紧急状态。如何定义这种紧急状态，是否应该、如何采取要求个人居家、不得自由外出、聚会和旅行等限制人身自由的措施？在缺少权威的公约解释时，显然“锡拉库扎原则”具有突出的相关性。

民主社会中对法治原则的尊重、基于客观考虑进行的正确决策，怎样才是对权利的正当限制？其实“锡拉库扎原则”中也没有具体的解释，本身还是比较抽象的。与其说是有操作性指引，不如说是政治正确的宣示。

同样是根据该原则的标准和精神，中国在科学战“疫”和依法战“疫”的方针指引下，采取了果断的、基于流行病学调查结果和大范围防控疫情需要的、对个人和集体的疫情防控限制措施，获得了较为广泛的社会支持和配合，取得了有效控制疫情的胜利。而西方各国，即使在疫情严重的社会背景下，关于流行病学调查与隐私权保护、居家隔离与人身自由等问题仍然争论不休，政府的政策和举措不断摇摆，社会不支持、不配合，甚至在美国、英国、法国、德国和奥地利等国都发生了大规模的游行、示威、抗议活动。

二、“锡拉库扎原则”的局限性

首先，“锡拉库扎原则”在国际法上的性质是什么？各国是否需要尊重和遵守它，并将它作为权威的解释《公民权利和政治权利国际公约》或者国内法的工具？

显然，不论国内法还是国际法，有法律效力的必须是有立法权的机构通过的正式、有效的法律文本。而“锡拉库扎原则”在这方面是存在明显局限的。它之所以获得重视，一方面是由于国际知名非政府组织和国际法专家们的工作受到关注，另一方面个别国家曾经在联合国的舞台上推荐并推广这个文件。

1984年，锡拉库扎高级国际会议结束的同年，8月24日，荷兰驻联合国日内瓦办事处常设代表向联合国秘书长发了一份公开的“普遍照会”，其中提到，“荷兰政府认为，如果人权委员会、防止歧视及保护少数小组委员会和人权事务委员会的各位成员了解这些原则，如果愿意的话并仔细审查这些原则，这将是极其有益的”，因此荷兰政府要求将该文件“在关于各项人权国际公约的议程项目下作为人权委员会第四十一届会议的正式文件予以散发”。1984年9月，“锡拉库扎原则”作为联合国人权委员会第四十一届会议临时议程项目下以“荷兰驻联合国日内瓦办事处常设代表致秘书长普遍照会”为题的联合国经社理事会E/CN.4/1985/4号文件的附件形式分发了。换句话说，该原则在联合国系统中，不过是出现在一份工作情况文件的附件中。它本身不是联合国人权委员会或者该委员会所属的经理事会制定和通过的文件，还是一个非政府组织和专家会议的文件。这一事实至关重要。西方学者在著述中不断引用该原则，使其具有较大的学术影响。学术讨论中也有人省略说明，将其作为联合国出台的解释《公民权利和政治权利国际公约》的重要根据 [2]。

其实，“锡拉库扎原则”不论形式上具有何种法律规范和法律解释的形式，它的制定主体是非政府组织，与会者来自的国家和国际组织的代表性也是有限的。因此，它不具有任何法律效力，只是因为其专业性，可以视为专业意见或者学理解释，其功能是可作为参考。

国际文书的法律效力问题是国际法研究和运用的基本问题。在这个问题上的错误定性会带来严重的误解。比如，在讨论新冠肺炎疫情应对过程中的权利限制问题时，直接使用“锡拉库扎原则”来解释《公民权利和政治权利国际公约》的人权克减和限制条款，就是用一个不具法律效力的文件解释一个对缔约国有法律约束力的国际条约 [3]。

其次，作为解释权利限制的参考性质的文件，“锡拉库扎原则”是否足以解释公共卫生事件中的权利限制问题？

本文认为，“锡拉库扎原则”是与流行性疾病防控过程中限制权利相关的学理解释，但是只是提及一些正确的原则，却没有具体、有针对性的、全面的规定应对公共卫生事件的发生，相反，如果片面理解的话，它还有一定的误导性。

依法限制自由、按民主社会运作的原则开展工作、遵守必要的原则、为合法且正当的公共卫生的目的进行对权利的限制，这都是容易理解和获得支持的正确原则。但是，规则的适用必须符合实际，与事实相适应，而不是相反，不是让实际适应法律规则和法律逻辑。中国国际法泰斗王铁崖先生就特别强调，各国政府在适用国际法时往往是从体现国家实践的国际法的证据中寻找国际法原则、规则和制度的 [4]。换句话说，是不能将既有的法理或者规则生硬地套用于国家实践的。

世界各国及其人民面临的COVID-19疫情带来的最大的挑战和实际是什么？其实就是新型冠状病毒的未知性、感染后发病机理和准确应对方式方法的未知性、疫情传播和发展规律的未知性。人们迅速确认的是，一种新型、具有高传染性、高致病性和危险性的病毒出现了。这些未知因素，就给回答何谓“客观考虑”，什么是有科学证据支持的必要性，定义和确定要达到什么样的防控目标和目的带来了困难。而回答不了这些问题，如何依法采取防控举措，在何种程度上采取的限制权利的措施能合乎防控疫情的需要，又是否经得起“比例原则”的检验和批评？这些问题客观存在，并给各国的决策者和法学家们带来了困扰。正如中国社会科学院国际法研究所孙世彦研究员指出的，这种检验和批评在重大健康危机发生时，应该注意弄清楚和正确处理矛盾的主要方面和次要方面的问题 [5]。没有充分认识到防控疫情在重大健康危机应对中是矛盾的主要方面，误将疫情应对与人权保障对立起来。

其实，检审一下“锡拉库扎原则”的全文，就会发现，它本身是有局限性的。它更适用于常规的公共卫生事件。假如，某地发生了严重的血吸虫病，政府可以根据专家意见和科学建议，按照既有的诊疗方案对待病患和运用已知的有效方法开展防控，可以很好地按照“锡拉库扎原则”一类文件所提供的法律工具和思路采取权限限制措施。可是它缺乏对明显存在重大未知因素的严重危机的考虑和安排。

三、新冠病毒肺炎疫情应对过程中关于“锡拉库扎原则”的启示

法治社会的今天，对于权利的限制是一个备受关注的课题。新冠病毒肺炎疫情是罕见的人类公共卫生威胁和挑战，其应对过程中关于权利和权利限制的讨论具有重要意义。

既有的法律文化资源可以提供重要的借鉴和参考。“锡拉库扎原则”是学术界关注的一份国际文件，其法律启发意义和价值是存在的，同时，必须看到，其局限性客观存在。首先，它本身是没有法律效力的解释性资料，并非正式的联合国《公民权利和政治权利国际公约》的解释，权威性有限。其次，它不能很好地规范和指引未知重大公共卫生事件的应对，未能顾及特殊紧急情况下形式要件与实质追求之间的矛盾，是一种缺憾，也可能带来负面影响。

总之，有了新冠病毒肺炎疫情的经验和教训，国际组织和学术界可以更新发展“锡拉库扎原则”，特别是在联合国层面，在联合国人权理事会（2006年成立，取代了原人权委员会）或者联合国《公民权利和政治权利国际公约》条约机构人权事务委员会的工作框架下，进行更有针对性的总结和发展，提出更符合实际，符合国际社会战胜疫情需要的权利限制指引。

参考文献：

[1] 曼弗雷德·诺瓦克. 公民权利和政治权利国际公约评注[M]. 孙世彦，毕小青，译. 北京：生活·读书·新知三联书店，2008：91.

[2] 中国人民大学法学院. 中国人民大学人权研究中心成功举办“比例原则在疫情防控中的人权保障作用”国际研讨会（综述）[OB/OL]. （2020-06-23）[2021-03-01]. http：//www.law.ruc.edu .cn/article/？id=56299.

[3] 韩永红，梁佩豪. “突发公共卫生事件中过度限制性措施的国际法规制”[J]. 国际经贸探索，2020（07）：91-92.

[4] 王铁崖. 国际法引论[M]. 北京：北京大学出版社，1998：2-3.

[5] 孫世彦. 疫情防控措施对人权的限制——基于国际人权标准的认识[J]. 国际法研究，2020（04）：35.

（荐稿人：程延军，内蒙古大学法学院副教授）

（责任编辑：邹宇铭）